“數(shù)字出官”何時休？

社會上曾經(jīng)流傳過一段順口溜叫“四大虛”：領(lǐng)導的腎、秘書的稿、小姐的感情、統(tǒng)計局的表，其意雖偏激，但由此不難窺見統(tǒng)計數(shù)據(jù)在老百姓心中的公信力受創(chuàng)之深。

統(tǒng)計數(shù)字沒有公信力無疑是可怕的，統(tǒng)計工作是國家經(jīng)濟與社會發(fā)展管理中的重要職能，準確的統(tǒng)計數(shù)字無論是對決策、規(guī)劃，還是對問題的總結(jié)、發(fā)現(xiàn)，都將起著不可替代的指導、參考作用。然而，統(tǒng)計造假，數(shù)字“注水”之事屢有發(fā)生，屢禁不絕。讓中央高層領(lǐng)導對統(tǒng)計數(shù)字“很不放心”，反復要求下面“講真話”。這種“統(tǒng)計無信譽”的狀況如果不糾正，一步錯，則步步錯，最后或會釀成不可設想的可怕后果。

記者從這次《統(tǒng)計法》修訂草案的說明上發(fā)現(xiàn)：從近年來全國統(tǒng)計執(zhí)法檢查的情況看，虛報、瞞報、偽造、篡改統(tǒng)計資料的違法行為約占全部統(tǒng)計違法行為的60%。這類造假行為無非是三個來源：地方領(lǐng)導、統(tǒng)計機構(gòu)人員、統(tǒng)計調(diào)查對象。

為何三者之中，地方官員造假的民憤如此之大？恐怕不是老百姓存心要和官員過不去。從現(xiàn)實情況看，各級統(tǒng)計局包括國家統(tǒng)計局旗下調(diào)查總隊大都有統(tǒng)計執(zhí)法隊伍，對調(diào)查對象主動造假的情況，本來即是這個隊伍嚴查嚴打的范圍，這在體制內(nèi)基本能解決。而對于統(tǒng)計機構(gòu)，從絕大多數(shù)統(tǒng)計人員來講，作為一個職業(yè)統(tǒng)計工作者，內(nèi)心里都想以真實的統(tǒng)計數(shù)據(jù)示眾，不愿被人背后“戳脊梁骨”；而國家統(tǒng)計局層面，更不存在造假的直接動力。

因此，從體制機制的角度講，三者中，只有地方政府官員的造假行為所受約束最小，也只有地方官員有能力一手遮天地實施這項“集體性”違法行為。正如原國家統(tǒng)計局一位副局長所說：“如果面對的各級領(lǐng)導需要的是真正的數(shù)據(jù)，那么中國的統(tǒng)計工作并不難；如果面對的各級領(lǐng)導需要數(shù)據(jù)來證明什么，那么統(tǒng)計工作確實太難?！?/p>

某地市統(tǒng)計局執(zhí)法檢查大隊一位工作人員向記者坦承，“我們主要的工作還是針對統(tǒng)計調(diào)查對象弄虛作假的行為處以罰款，或者對直接責任人進行行政處分。查處地方領(lǐng)導干涉數(shù)據(jù)的案件還沒有碰到過，即使地方領(lǐng)導要求改數(shù)據(jù)，那也只能叫做調(diào)整，不能叫造假。”“調(diào)整”一詞，顯然將地方官員的造假行為給“洗白”了。畢竟，統(tǒng)計是一項復雜工作，正常工作中也會有調(diào)整，反正外人也實難去查證此“調(diào)整”和彼“調(diào)整”的詳細差別。

眾所周知，讓地方政府官員成為千夫所指的“統(tǒng)計罪人”的造假行為背后，其實有著強大的動力，即與GDP掛鉤的政績考核機制，不客氣地說，就是“數(shù)字出官，官出數(shù)字”。長期以來，“效率優(yōu)先”的發(fā)展觀使中國偏重經(jīng)濟發(fā)展，甚至在一段時期、一些地區(qū)被扭曲為“唯GDP論”。官方統(tǒng)計也受此影響偏重經(jīng)濟指標，而輕視甚至忽略了社會、人文等方面的指標。

曾有篇文章寫過這樣一個故事：某地一位鄉(xiāng)長對文章作者說，由于多年來吃夠了虛報數(shù)字的苦頭，他們決定告別“數(shù)字出官，官出數(shù)字”的習慣，如實上報成績，結(jié)果報了三次都被縣里退了回來，并受到主管副縣長的嚴厲批評。主管副縣長說，他們沒有從講政治的高度出發(fā)，沒有從安定團結(jié)的大局著想，要他們回去“解放思想”，修改報表。否則，他們就將面臨取消年終獎金甚至撤消職務的后果。這位副縣長的邏輯顯然是：弄虛作假就是講政治，就是從安定團結(jié)的大局著想。

全國人大財經(jīng)委副主任委員、原國家統(tǒng)計局副局長賀鏗也說過他的感受：“我曾率隊去四川、重慶、貴州等地進行執(zhí)法檢查，碰到很多類似情況。比如說，你是統(tǒng)計人員，我是地方官員。我會說，你看他們的生活水平還不如我們這個地方，怎么他們的人均收入比我們還要高？他們的工業(yè)還不如我們，怎么我們的總產(chǎn)值比他們低呢？”賀鏗說：“你作為統(tǒng)計局長就得好好考慮，如果你不能領(lǐng)會領(lǐng)導的意思，很可能就會丟掉‘烏紗帽?，F(xiàn)在統(tǒng)計工作就處于這樣一個尷尬的地位。這種情況不是個別現(xiàn)象，甚至可以說相當普遍?！?/p>

西藏自治區(qū)人大常委會副主任嘎瑪就指出，下面確實存在瞞報、虛報的情況，突出表現(xiàn)在兩個方面。一是領(lǐng)導干部政績與統(tǒng)計有直接關(guān)系，年初下達各項指標，比如財政收入指標、農(nóng)民人均收入指標，如果完不成，要采取很多措施以爭取達到上面的要求。二是發(fā)展比較快的地方瞞報的現(xiàn)象比較普遍，如財政收入超過預計的部分不報，只報預計完成的部分。問他們?yōu)槭裁床粓?，他們說今年一下子報多了，明年如果完不成，領(lǐng)導會認為他們的工作沒有做好。反之，比較窮的地方怕領(lǐng)導說沒有完成指標，本來沒有那么多數(shù)字，到年底的時候有些部門領(lǐng)導和統(tǒng)計部門經(jīng)常一夜一夜加班調(diào)整數(shù)字。這些問題都比較普遍。

往往是，在下達計劃指標時，“上級壓下級，層層加碼，馬到成功”；上報統(tǒng)計數(shù)字時，“下級騙上級，級級摻水，水到渠成”。 5月6日，國家統(tǒng)計局政策法規(guī)司司長程子林在接受新華網(wǎng)訪談時也承認，統(tǒng)計造假有很多復雜的因素，多年來這個問題一直沒有完全解決，一些地方、一些單位可能還有加重的情況。

國家統(tǒng)計局公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，基本上是通過各基層單位的統(tǒng)計機構(gòu)或統(tǒng)計人員，按照統(tǒng)一的程序和方法進行統(tǒng)計，然后再由各系統(tǒng)、各地方的統(tǒng)計部門逐級匯總上報而成的。它的形成過程，往往要經(jīng)過單位、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、縣（市）、地（市）、?。ㄊ校医y(tǒng)計局六個環(huán)節(jié)。由于環(huán)節(jié)多，只要其中的一個環(huán)節(jié)失了真，最后匯總的數(shù)據(jù)就必然是失真的數(shù)據(jù)；如果數(shù)據(jù)在多個環(huán)節(jié)受到扭曲，那么最后匯總的數(shù)據(jù)就必然是多重扭曲了的數(shù)據(jù)。

一步錯，步步錯，統(tǒng)計造假會釀大禍?？梢钥隙ǎ谧鳛楦刹繕I(yè)績考核指標的統(tǒng)計數(shù)據(jù)不能獨立之前，統(tǒng)計數(shù)據(jù)質(zhì)量的這個“硬傷”勢必難以消除。

在金融危機和全球經(jīng)濟不景氣的背景下，中國政府今年提出GDP增長8%的目標，與之對應，許多地方都提出了高于8%的經(jīng)濟增長目標，形成了巨大的政績壓力，也埋下了巨大的造假沖動。

為此，全國人大財經(jīng)委副主任委員吳曉靈甚至建議，把GDP指標從地方指標中取消，地方政府只管衛(wèi)生、教育、就業(yè)、環(huán)保等硬性指標，只對環(huán)境和公共服務負責。國務院發(fā)展研究中心技術(shù)經(jīng)濟研究部部長呂薇委員認為，目前，我們對統(tǒng)計數(shù)據(jù)或統(tǒng)計工作賦予了很多不屬于其范圍內(nèi)的功能。所以，首先要保證統(tǒng)計數(shù)據(jù)使用的獨立性，主要用于形勢分析等經(jīng)濟管理，不能把它和績效考核直接掛鉤，以減少弄虛作假的動力。

有業(yè)內(nèi)專家認為，從目前的情況看，因處于爭取中央投資大干基建的高峰期，一些地方政府之前可能說得“災情”慘重，之后說得花團錦簇，以顯示治理之功，證明中央給本地的投資非常英明。

無論如何，根本之道在于破除其背后的利益驅(qū)動，如果地方政府的GDP數(shù)字不再是官員考核的最重要指標，則“數(shù)字出官”可破，統(tǒng)計造假的沖動也可漸除。

“命門”被扣：獨立性缺失之痛

不少西方國家可能會覺得中國的事情有些奇怪，因為在它們看來，一個獨立的統(tǒng)計系統(tǒng)的數(shù)據(jù)是不可能受到來自行政部門的干涉的。而我們的問題恰恰在這里：地方統(tǒng)計系統(tǒng)缺乏獨立性。

翻看《統(tǒng)計法》第三條：國家建立集中統(tǒng)一的統(tǒng)計系統(tǒng)，實行統(tǒng)一領(lǐng)導、分級負責的統(tǒng)計管理體制。國務院設立國家統(tǒng)計局，負責組織領(lǐng)導和協(xié)調(diào)全國的統(tǒng)計工作。正是這個“統(tǒng)一領(lǐng)導、分級負責”，被指責為造成統(tǒng)計數(shù)據(jù)失真的體制根源。

在這種體制下，統(tǒng)計數(shù)據(jù)由地方統(tǒng)計部門搜集和匯總上報，地方統(tǒng)計部門的干部主要由地方管理，經(jīng)費也主要依賴地方，統(tǒng)計數(shù)據(jù)反映各級領(lǐng)導的政績，與干部的獎懲、升遷密切相關(guān)，是地方干部的“政績單”。而這張“政績單”由自己任命和管理的干部來填寫，統(tǒng)計工作的獨立性怎能不遭破壞？這也是導致鄉(xiāng)、縣、地(市)三級為了追求“政績”，或憑空編造統(tǒng)計數(shù)據(jù)，或授意和指使虛報、瞞報統(tǒng)計數(shù)據(jù)的原因，有的還規(guī)定上報統(tǒng)計數(shù)據(jù)必須由黨政領(lǐng)導研究決定。

就連上海，目前仍有部分中心區(qū)的統(tǒng)計局掛靠在區(qū)發(fā)改委，這種現(xiàn)象嚴重影響了區(qū)縣政府統(tǒng)計部門的獨立性。

不但如此，現(xiàn)行《統(tǒng)計法》第七條還規(guī)定：各地方、各部門、各單位的領(lǐng)導人如果發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)計算或者來源有錯誤，應當提出，由統(tǒng)計機構(gòu)、統(tǒng)計人員和有關(guān)人員核實訂正。這顯然為一些弄虛作假的地方干部提供了冠冕堂皇的理由，也成為造假者有恃無恐的重要原因，是必須正視的法律漏洞。

新疆自治區(qū)人大常委會副主任達列力汗?馬米汗委員就認為，當前統(tǒng)計法實施當中存在的問題不容忽視，特別是現(xiàn)在由于統(tǒng)計部門隸屬于同級政府來管理，不可避免地出現(xiàn)了一些地方的領(lǐng)導進行干預，令地方統(tǒng)計機構(gòu)處于進退兩難的境地，“站得住的頂不住，頂?shù)米〉恼静蛔　保瑖乐赜绊懥私y(tǒng)計數(shù)據(jù)的真實性、嚴肅性和權(quán)威性。

當然，國家統(tǒng)計局也曾在體制機制上“大動干戈”，2005年年底其將原屬于地方統(tǒng)計局代管的城調(diào)隊、農(nóng)調(diào)隊和企調(diào)隊三個調(diào)查隊納入國家統(tǒng)計局直接管理，在國家統(tǒng)計局成立了城市司、農(nóng)村司和服務業(yè)調(diào)查中心，地方成立國家統(tǒng)計局調(diào)查總隊，這些地方調(diào)查隊伍的財務、人事以及實際調(diào)查項目直接受國家統(tǒng)計局管理。

統(tǒng)計局的目的顯然是為保統(tǒng)計真實，比如居民消費價格、工業(yè)品出廠價格以及工資價格、失業(yè)率等等，都由國家統(tǒng)計局直接獲得，地方只能共享。盡管2005年修訂后的《統(tǒng)計法實施細則》曾規(guī)定了調(diào)查總隊統(tǒng)計以及執(zhí)法的權(quán)限，但是這個組織架構(gòu)設置還沒有寫進《統(tǒng)計法》。

據(jù)了解，目前地方統(tǒng)計局可以自己統(tǒng)計一些數(shù)據(jù)，如工業(yè)增加值、國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）、工業(yè)利潤率等。上述數(shù)字，為了保證質(zhì)量，比如GDP，目前需要由國家統(tǒng)計局聯(lián)合審查后才能發(fā)布。但即便如此，統(tǒng)計局的GDP數(shù)字和地方的GDP總數(shù)仍不一致，尤其后者虛報現(xiàn)象相當嚴重。

統(tǒng)計界專家建議，及時改變現(xiàn)行統(tǒng)計機構(gòu)內(nèi)部體系，實行省級統(tǒng)計部門對地(市)、縣統(tǒng)計部門垂直管理，實行編制人員、經(jīng)費、工作任務統(tǒng)一配置，干部由上級統(tǒng)計局任免，可提高各級統(tǒng)計部門的抗干擾能力。

賀鏗曾多次提出，可以學西方，地方需要的一些數(shù)據(jù)由地方統(tǒng)計局提供，但是地方可以不要統(tǒng)計局，由國家統(tǒng)計局派給省的統(tǒng)計局做，這種行為可以是有償服務，如果國家財政把錢給足了，也可以是無償服務。考慮到有些省想保持獨立性，也可以有自己的統(tǒng)計局，但是要以國家統(tǒng)計局統(tǒng)計的數(shù)字為準。這樣，“數(shù)字出官”就出不了了。

賀鏗認為，要想把統(tǒng)計工作做好，就要有一套獨立統(tǒng)一的統(tǒng)計系統(tǒng)，沒有哪國的統(tǒng)計系統(tǒng)可以分散到各級去做。國外甚至連財政和銀行從事統(tǒng)計工作的一把手都是由國家統(tǒng)計局委派的，絕對服從國家統(tǒng)計局的統(tǒng)一領(lǐng)導。我國的《統(tǒng)計法》在體制上也要解決該問題。

無論最終如何定位，著眼點都應在于，從體制機制上增強統(tǒng)計機構(gòu)的獨立性、盡力消除地方政府的干擾，從而根治統(tǒng)計數(shù)據(jù)失真的體制“痼疾”。

“統(tǒng)計新法”仍難斬斷干預之手

可喜的是，2008年年底提交全國人大一審的統(tǒng)計法修訂草案中強調(diào)，修改重點是：完善統(tǒng)計機構(gòu)、統(tǒng)計人員獨立調(diào)查、獨立報告、獨立監(jiān)督的法律機制；加重對領(lǐng)導干部人為干預統(tǒng)計工作、統(tǒng)計機構(gòu)和統(tǒng)計人員參與弄虛作假、調(diào)查對象提供不真實統(tǒng)計資料等違法行為的法律責任。

草案明確規(guī)定了領(lǐng)導干部的“三個不得”，即各地方、各部門、各單位的負責人對統(tǒng)計機構(gòu)和統(tǒng)計人員依法搜集、整理的統(tǒng)計資料，不得自行修改；不得以任何方式要求統(tǒng)計機構(gòu)、統(tǒng)計人員及其他機構(gòu)、人員偽造、篡改統(tǒng)計資料；不得對依法履行職責、拒絕和抵制統(tǒng)計違法行為的統(tǒng)計人員進行打擊報復。

而且，草案取消了現(xiàn)行統(tǒng)計法關(guān)于“各地方、各部門、各單位的領(lǐng)導人領(lǐng)導和監(jiān)督統(tǒng)計機構(gòu)、統(tǒng)計人員和其他有關(guān)人員執(zhí)行本法和統(tǒng)計制度”的規(guī)定。取消了現(xiàn)行統(tǒng)計法中“如果發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)計算或者來源有錯誤，應當提出，由統(tǒng)計機構(gòu)、統(tǒng)計人員和有關(guān)人員核實訂正”的規(guī)定。

特別是，統(tǒng)計局配合紀檢監(jiān)察部門和公務員主管部門推出的《統(tǒng)計違法違紀行為處分規(guī)定》，也是應對干預數(shù)據(jù)行為的重武器。而以前，《統(tǒng)計法》對于官員干預行為的制約是軟弱無力的。

不過，一位不愿透露姓名的統(tǒng)計學權(quán)威對記者表示，新草案和《統(tǒng)計違法違紀行為處分規(guī)定》盡管在處罰力度上進步不小，但是，統(tǒng)計獨立性問題的根源依然是體制機制問題，也就是在機構(gòu)、人員、經(jīng)費上保證統(tǒng)計系統(tǒng)獨立性的問題，以上兩法案依然沒有解決這個根本問題，所以要在實踐中斬斷干預之手恐怕很難。根除體制痼疾依然任重道遠。

配套機制亟待完善

除了難以根治的體制機制問題，統(tǒng)計經(jīng)費、基層統(tǒng)計力量薄弱和提高統(tǒng)計科學性等配套機制也亟待完善。

新疆自治區(qū)人大常委會副主任達列力汗?馬米汗認為，經(jīng)費投入不足是統(tǒng)計工作中存在的突出問題，特別是縣以下統(tǒng)計部門經(jīng)費非常困難。統(tǒng)計法草案加入了保證縣級以上統(tǒng)計機構(gòu)統(tǒng)計經(jīng)費的規(guī)定，但是縣以下統(tǒng)計部門經(jīng)費卻沒有規(guī)定。全國人大常委鄒萍也建議，對統(tǒng)計經(jīng)費保障問題要有明確規(guī)定，比如全國性普查，應該直接由財政給予保障。

而問題是，現(xiàn)行統(tǒng)計法中沒有關(guān)于統(tǒng)計業(yè)務經(jīng)費的規(guī)定，在開展大型統(tǒng)計調(diào)查時，統(tǒng)計業(yè)務經(jīng)費通常實行分級負擔辦法。由于各地的財力和對統(tǒng)計工作的重視程度有差別，不少地方的基層統(tǒng)計部門嚴重缺少統(tǒng)計業(yè)務經(jīng)費，開展統(tǒng)計工作很困難。

基層數(shù)據(jù)采集困難，人員配備不充足同樣被認為是個大難題。一位基層統(tǒng)計人員告訴記者，以居民收入調(diào)查為例，由于是采取抽樣統(tǒng)計的方式，抽到的居民是隨機的，因此工作人員上門進行信息搜集首先就會遭遇到信任問題，為了建立對方的信任感，經(jīng)常需要三番五次的走訪和電話聯(lián)系。此外，由于收入調(diào)查材料極為復雜，每天需要登記收入和支出，小到一袋酸奶、一根油條的支出也要登記，會給受訪者生活增加極大的麻煩，因此需要做很多說服工作。

而我國目前基層統(tǒng)計力量卻很薄弱。第十一屆全國人大常委龔學平就表示，我們國家統(tǒng)計隊伍呈巨型倒金字塔結(jié)構(gòu)，這種不合理的結(jié)構(gòu)嚴重制約了政府統(tǒng)計工作的發(fā)展。區(qū)縣統(tǒng)計局的統(tǒng)計人員明顯不足，編制不夠，兼職太多，一個人要做幾個統(tǒng)計專業(yè)報表，經(jīng)常加班，沒有時間進行統(tǒng)計分析。至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道統(tǒng)計機構(gòu)的設置，以及統(tǒng)計人員的配備更難以保證。比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)在機構(gòu)改革中把統(tǒng)計站撤掉了，統(tǒng)計工作放在鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟管理事務所。鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計人員在開展統(tǒng)計工作時，企業(yè)把經(jīng)濟管理事務所當作中介機構(gòu)，嚴重影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)計的權(quán)威性。

“目前區(qū)縣一級政府統(tǒng)計機構(gòu)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的統(tǒng)計機構(gòu)，其力量已經(jīng)很難適應社會經(jīng)濟的快速發(fā)展和越來越繁重的統(tǒng)計任務，這些狀況如果不用法律的手段加以徹底改變，勢必對我國政府統(tǒng)計工作的發(fā)展形成重大障礙。應抓住這次《統(tǒng)計法》修改的契機，加強基層基礎統(tǒng)計隊伍的建設，徹底改變我國統(tǒng)計人員隊伍呈倒金字塔的現(xiàn)象。”他說。

此外，統(tǒng)計科學性也亟待加強。統(tǒng)計方法的改進與統(tǒng)計數(shù)據(jù)的分析同樣重要，如果沒有科學而詳實的統(tǒng)計方法與犀利的分析能力，統(tǒng)計局會被假數(shù)字蒙蔽。全國人大內(nèi)務司法委員會主任委員黃鎮(zhèn)東就認為，目前有一些統(tǒng)計指標不太符合我國經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。比如登記失業(yè)率，從公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)上看，登記失業(yè)率并不高，但是社會反映很多，為什么呢？因為統(tǒng)計的分子、分母都有一部分就業(yè)人員被撇在外面，這就不能反映我們?nèi)鐣膶嶋H就業(yè)情況。

當然，統(tǒng)計局官員正在作出努力。近日，許憲春表示，零售額數(shù)據(jù)存在不足之處，這印證了經(jīng)濟學家認為的該數(shù)據(jù)并不是反映中國家庭消費情況的可靠指標的說法。許憲春坦承，官方公布的零售額數(shù)據(jù)包括一些不能被視為消費者支出的項目，如以企業(yè)和政府機構(gòu)為對象的零售額，建造住房用的建筑材料——它其實應算作家庭投資的一部分。

馬建堂也表示，為了進一步夯實我國統(tǒng)計的基層基礎，一方面要想方設法加強基層統(tǒng)計機構(gòu)建設及人員配備，另一方面要健全統(tǒng)計的制度方法和標準分類?！皩τ谝恍┯媱澖?jīng)濟遺留下來的，不適應經(jīng)濟發(fā)展要求的，過去沒有但需要迫切建立的，一些已經(jīng)建立但與國際通行做法不盡一致的統(tǒng)計項目與方法，統(tǒng)計系統(tǒng)正在著手改進。”他說。