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級差地租、制度缺陷與房地產(chǎn)市場的非理性繁榮

2009-07-30 04:36王國躍李海海
當(dāng)代經(jīng)濟(jì)研究 2009年5期
關(guān)鍵詞:房地產(chǎn)市場

王國躍 李海海

[摘要]房地產(chǎn)業(yè)對國民經(jīng)濟(jì)其他行業(yè)有很強(qiáng)的帶動效應(yīng),在政策的大力支持下,我國房地產(chǎn)市場得到了迅猛發(fā)展。房地產(chǎn)市場非理性繁榮表面上看是需求方面的因素,實(shí)際上確是地方政府追逐級差地租所造成的。要解決非理性繁榮問題。必須轉(zhuǎn)變政府職能和完善房地產(chǎn)市場制度。

[關(guān)鍵詞]房地產(chǎn)市場;非理性繁榮;級差地租;制度缺陷

[中圖分類號]F293.35[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]1005-2674(2009)05-0062-04

2008年11月8日,由中國行業(yè)企業(yè)信息發(fā)布中心主辦的“2008中國大型房地產(chǎn)業(yè)與建筑業(yè)500強(qiáng)企業(yè)信息發(fā)布會”在京舉行。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,2007年房地產(chǎn)業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重超過5%。國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的2007年我國房地產(chǎn)與建筑業(yè)信息顯示,全國房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)2007年為6.3萬家,從業(yè)人員達(dá)172萬人;完成房地產(chǎn)開發(fā)投資25289億元,同比增長30.2%。統(tǒng)計(jì)顯示,我國房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率2007年為74.4%;房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤2900億元,同比增長48.4%。

可以看出,主管部門對房地產(chǎn)業(yè)成績是頗感欣慰的,但卻很少討論在房地產(chǎn)成為很多地方支柱產(chǎn)業(yè)的同時,另一面卻是地方政府的賣地財(cái)政、房地產(chǎn)商“高得不好意思”的暴利。當(dāng)然,還有被高房價(jià)拖累的民生問題。證據(jù)表明,我國房地產(chǎn)價(jià)格的持續(xù)上漲,已使房地產(chǎn)價(jià)格逐漸脫離決定其價(jià)值的基本面因素,而主要由市場參與主體的主觀判斷來決定,房地產(chǎn)市場非理性繁榮的存在已經(jīng)不容忽視。

一、我國房地產(chǎn)市場發(fā)展概況

房地產(chǎn)業(yè)是房地產(chǎn)開發(fā)、經(jīng)營、管理與服務(wù)等一系列經(jīng)濟(jì)活動的總稱,其經(jīng)濟(jì)活動主要限于流通領(lǐng)域,在國民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)中屬于第三產(chǎn)業(yè)。我國的房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷史很短,自20世紀(jì)80年代初開始起步,經(jīng)歷了四個階段:第一階段(1987~1991年),房地產(chǎn)緩慢增長階段;第二階段(1992~1993年),是房地產(chǎn)過熱階段;第三階段(1994~1997年),為調(diào)整階段;第四階段(1998至今),為回升并重新發(fā)展的階段。從房地產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重來看,20世紀(jì)80年代中期以來,該比重不斷提高,我國房地產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重在2003年僅為2%,房地產(chǎn)業(yè)、交通運(yùn)輸倉儲郵電通信業(yè)和批發(fā)零售貿(mào)易餐飲業(yè)三個行業(yè)普查后的增加值調(diào)整增加了近1.5萬億元,占第三產(chǎn)業(yè)新增部分的70%,如果根據(jù)2003年的第三產(chǎn)業(yè)增加值的相對比例,在這三個行業(yè)中房地產(chǎn)業(yè)新增的增加值初步估算為1953.09億元,這樣2004年我國房地產(chǎn)業(yè)增加值占國民經(jīng)濟(jì)的比重已經(jīng)達(dá)到3.6%,2007年更是超過了5%。從房地產(chǎn)對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率來看,“九五”期間房地產(chǎn)業(yè)的實(shí)際增長速度都在兩位數(shù)以上,對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率基本在1個百分點(diǎn)以上,1998年達(dá)到1.53個百分點(diǎn),2008年達(dá)到2.9個百分點(diǎn)。

全國性商品房價(jià)格自2003年就開始出現(xiàn)非理性上漲,遠(yuǎn)超出了國民經(jīng)濟(jì)增長速度。2004年全國商品房平均售價(jià)為2714元/平方米,比1998年增加651元,年均增加93元,而2004年比2003年增加355元,遠(yuǎn)大于1998—2003年的年均增量。2003年上漲了4.8%,2004年上漲了15%,2005年上漲19.4%。2003年東中西地區(qū)平均房價(jià)分別上漲了6.41%,4.05%和3.58%,而2005年東中西地區(qū)平均房價(jià)分別上漲了16.90%,10.20%和7.60%。在2006年1月份,國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)表數(shù)據(jù),全國70個大中城市房價(jià)上升5.5%。北京市商品房漲幅21.2%,深圳上漲了17.38%,連一向被認(rèn)為漲勢比較溫和的廣州,房價(jià)也后來居上,突然上漲了25%左右。2007年12月,全國70個大中城市房屋銷售價(jià)格同比上漲10.5%,漲幅與上月持平,此前的1月到11月份,70個大中城市房屋銷售價(jià)格同比漲幅分別為5.6%,5.3%,5.9%,5.4%,6.4%,7.1%,7.5%,8.2%,8.9%,9.5%,10.5%,房價(jià)在經(jīng)歷了年初以5%左右的速度穩(wěn)步上行后,從5月份開始上漲速度加快。2008年由于美國金融危機(jī)的原因,房地產(chǎn)市場的價(jià)格有所回落。2008年10月份,全國70個大中城市房屋銷售價(jià)格同比上漲1.6%,漲幅比9月低1.9個百分點(diǎn);環(huán)比下降0.3%。

房地產(chǎn)市場非理性繁榮是指房地產(chǎn)價(jià)格脫離決定其價(jià)值的基本面因素,而主要由市場參與主體的主觀判斷決定的持續(xù)上漲現(xiàn)象。房地產(chǎn)價(jià)格是我國當(dāng)前社會各階層廣泛討論的一個熱點(diǎn)問題,關(guān)于房價(jià)高低的爭論一直存在,這主要是由于判斷標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的原因造成的。房地產(chǎn)既是實(shí)體經(jīng)濟(jì)的一種,同時也帶有虛擬經(jīng)濟(jì)的特性,特別是后一特性使得房價(jià)高低的判斷更加困難。最常用的衡量購買力的指標(biāo)是房價(jià)收入比,所謂房價(jià)收入比,是指家庭購房總價(jià)與居民家庭年收入的比值,用于考察居民的購房能力。發(fā)達(dá)國家一般為3~4倍,即一個中等收入的家庭用三、四年的全部收入可以購買一套中等檔次的住房。美國目前的房價(jià)收入比為3倍多,日本的房價(jià)收入比為5~6倍。1998年國務(wù)院在有關(guān)房改的文件中明確提出,房價(jià)收入比超過4倍的,應(yīng)當(dāng)獲得住房補(bǔ)貼,這說明我們也是基本認(rèn)可這一指標(biāo)。國際上公認(rèn)的“合理的住房價(jià)格”的“房價(jià)收入比”應(yīng)該為3~6倍,世界銀行專家的說法為4~6倍。超過6倍即說明房價(jià)偏高。2007年底城市家庭平均收入6萬元,平均房價(jià)為6000元每平米,100平米的住房大概為60萬左右,則“房價(jià)-收入比”約為10。

住房問題是居民切身利益的民生問題,享有住房的權(quán)利是居民的基本權(quán)利之一。是否擁有可以滿足自身居住要求的住房,不但與居民的生活質(zhì)量和幸福指數(shù)密切相關(guān),也與和諧社會的建設(shè)及社會的安定團(tuán)結(jié)緊密相關(guān)。一個社會居民對住房的取得方式也是這個社會進(jìn)行分配的一種途徑,體現(xiàn)著社會公平與否;居民是否有條件和有能力取得與生活息息相關(guān)的居住權(quán)利,也是社會進(jìn)步和發(fā)展的必然要求。而高房價(jià)使普通百姓獲得居住的權(quán)利受到損害,如何控制房價(jià)的非理性上漲,保障廣大消費(fèi)者的住房需求已經(jīng)成為中央高層、學(xué)者、普通老百姓共同關(guān)心的問題,也成為中國現(xiàn)階段一個帶有普遍性的社會問題。

二、級差地租與我國房地產(chǎn)市場非理性繁榮

房屋的價(jià)格關(guān)系到千家萬戶的利益,關(guān)系到社會的穩(wěn)定以及和諧社會的建立。面對幾年來城市房屋價(jià)格持續(xù)的上升,大多數(shù)人將責(zé)任歸咎于開發(fā)商。然而,稍加思考便可以明白,開發(fā)商數(shù)量眾多,彼此進(jìn)行著激烈的競爭,根本沒有條件和能力在全國范圍內(nèi)將房價(jià)持續(xù)抬高。我國房屋價(jià)格上升從表面上看是因?yàn)榉课菪枨筮^量,但實(shí)際上跟房屋供給成本的上升密切相關(guān),其中地方政府追逐級差地租對房屋供給成本的影響最為嚴(yán)重。

首先是地方政府從土地價(jià)格中獲得的收入上升。有數(shù)據(jù)顯示,1998年地方政府的土地出讓收入為67億元,到了2001年至2003年間,地方政府的土地出讓收入上升至9100億元,而這一期間正是城市房地產(chǎn)價(jià)格快速上升的幾年。土地費(fèi)用已占到房地產(chǎn)價(jià)格的20%~40%,成為地方政府收入的主要來源之一。

由于土地的自然供給固定不變,會隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展顯得日益稀缺。同時,我國地產(chǎn)市場由政府完全壟斷,開發(fā)商需通過競價(jià)拍賣機(jī)制獲取某塊土地的使用權(quán),并向地方政府交納一定金額的土地出讓金。地方政府為了防止土地的過度開發(fā),實(shí)現(xiàn)有計(jì)劃的集約利用,必然通過抬高價(jià)格和制定金融稅收政策進(jìn)行調(diào)控。當(dāng)然,地方政府難免會受利益的驅(qū)動而人為抬高土地價(jià)格。

其次,房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營過程中目前涉及的稅費(fèi)共計(jì)12項(xiàng),包括營業(yè)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、教育附加費(fèi)、企業(yè)所得稅、固定資產(chǎn)抽獎方面調(diào)節(jié)稅(已免)、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、車船使用稅、印花稅、契稅、耕地占用稅、土地增值稅等。這些費(fèi)用占到了房地產(chǎn)價(jià)格的30%~40%左右。將以上兩項(xiàng)相加,地方政府在房地產(chǎn)方面的收入占到整個房屋價(jià)格的50%到80%。而在歐美國家,地價(jià)和政府所得的稅費(fèi)等相加只占房屋價(jià)格的20%左右。通過比較可以看出,我國的地方政府在很大程度上提高了房屋的供給成本。

第三,大型房地產(chǎn)企業(yè)中,有許多是隸屬于市、區(qū)兩級政府的企業(yè),這些企業(yè)在囤積土地、房地產(chǎn)開發(fā)中所獲暴利也成為地方政府的又一項(xiàng)收入。經(jīng)濟(jì)增長率是考核地方政府政績的一項(xiàng)重要指標(biāo),而房地產(chǎn)業(yè)是地方政府追求經(jīng)濟(jì)高速增長所依賴的主要產(chǎn)業(yè)之一。高速增長的房地產(chǎn)業(yè)不僅影響到了宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的穩(wěn)定,而且地方政府在追求經(jīng)濟(jì)增長利益時,其收益和成本也是嚴(yán)重不對稱的,地方政府從房地產(chǎn)業(yè)中獲得巨大的利益,但土地的減少,銀行的壞賬等卻要由全民承擔(dān),特別是由弱勢群體來承擔(dān)。

總之,一方面,地方政府的土地收入項(xiàng)目大幅度提高了房屋的供給成本;另一方面,房屋的價(jià)格越高,地方政府的稅費(fèi)收入也越多,從而房屋的價(jià)格與地方政府的利益相互提升,形成了水漲船高的關(guān)系。

三、制度缺陷與我國房地產(chǎn)市場非理性繁榮

馬克思指出:“地租的占有是土地所有權(quán)借以實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)形式。”地租是在經(jīng)濟(jì)上承認(rèn)土地所有權(quán)的表現(xiàn)。只要存在土地所有權(quán)和使用權(quán)的分離就必然存在地租。級差地租是指租用較好的土地的經(jīng)營者向土地所有者交付的地租。這種地租是與土地等級相聯(lián)的,所以稱為級差地租,有兩個方面的原因:第一,土地是存在級差生產(chǎn)力的,它是形成級差地租的自然基礎(chǔ)。第二,商品經(jīng)濟(jì)和土地的經(jīng)營壟斷使級差生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化為級差超額利潤。馬克思把這種只要使用所有者的土地絕對需要支付的地租稱為絕對地租。城市土地又是由農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變而來的,農(nóng)村土地是城市最重要的來源和后備。

在我國現(xiàn)有的土地產(chǎn)權(quán)制度安排下,房地產(chǎn)開發(fā)占用土地一般只能通過政府并使用國有土地,其具體途徑為:通過地方政府征收農(nóng)民集體所有土地(表現(xiàn)在城市擴(kuò)張和外延方面),或收儲使用功能已不符合城市規(guī)劃的已劃撥,或出讓的國有土地使用權(quán)(表現(xiàn)在城市再開發(fā)方面);然后,或出讓給開發(fā)商進(jìn)行商品房開發(fā),或以行政劃撥方式供應(yīng)土地用于經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等公共住宅的建設(shè)。在這一流程中可以發(fā)現(xiàn),我國地方政府構(gòu)成了對房地產(chǎn)一級市場的壟斷,此時地方政府供應(yīng)的房地產(chǎn)開發(fā)土地量、土地供應(yīng)方式和供應(yīng)價(jià)格將直接影響房地產(chǎn)二級市場的供應(yīng)量和供應(yīng)價(jià)格,從這個角度看,以地方政府作為壟斷供給方的房地產(chǎn)一級市場是房地產(chǎn)二級市場能否得以正常運(yùn)行的前提和基礎(chǔ)。

在我國的市場化進(jìn)程中,尤其在中央政府放權(quán)讓利改革和“分灶吃飯”財(cái)政體制的實(shí)施以后,使地方政府擁有了相當(dāng)數(shù)量的可支配資源和微觀決策權(quán),地方政府已不再是被動地貫徹中央政府行政命令的附屬組織,地方政府已具有了獨(dú)立的利益目標(biāo)。從個體成員角度出發(fā),地方政府實(shí)際上是政府管理者的集合,轉(zhuǎn)型時期的地方政府官員的效用目標(biāo)可以劃分為兩部分:第一是政治利益,即追求在任期間良好的政績聲譽(yù),這包括地方政府出于鞏固、晉升行政職位或“為官一任,造福一方”的目的。所以,從政治動機(jī)出發(fā),地方政府會在自己任職期限內(nèi)盡力完成上級所布置的經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo),在地區(qū)經(jīng)濟(jì)競爭中取勝,至于任職期限以后,則很少予以考慮,從而可能造成為了短期利益而損害地區(qū)長期健康發(fā)展的情況。第二是經(jīng)濟(jì)利益,它是指地方行政人員在職期間盡可能地?cái)U(kuò)大區(qū)域和個人可支配資源,借助權(quán)力獲取各類物質(zhì)形態(tài)或非物質(zhì)形態(tài)的收益。而房地產(chǎn)開發(fā)土地作為地方政府所擁有的重要資源,對地方政府具有以下效用:其一是來自土地的收益是地方財(cái)政收入的重要來源;其二是地方政府領(lǐng)導(dǎo)加大投資取得政績的重要砝碼;其三是地方政府樹立城市形象的載體和工具;其四是地方政府官員獲得個人收入的來源之一。

從地方政府的效用角度,以增加地方財(cái)政收入為目的,從而追求經(jīng)濟(jì)利益最大化的地方政府,其土地供給量的確定可能會與一般壟斷廠商的產(chǎn)量并無二樣。從而采取“不飽和供應(yīng)土地”的方式,維持土地供應(yīng)的“適度饑渴”,造成房地產(chǎn)市場供不應(yīng)求的狀況;而以利用房地產(chǎn)業(yè)強(qiáng)大的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)性,通過加大房地產(chǎn)投資從而帶動GDP增長為目的的地方政府,其土地供給量的確定可能是越大越好,從而形成房地產(chǎn)開發(fā)土地供應(yīng)過度的狀況。

四、政策建議

溫家寶總理在2007年的政府工作報(bào)告中要求,“地方各級政府要對房地產(chǎn)市場的調(diào)控和監(jiān)管切實(shí)負(fù)起責(zé)任”。這是中央人民政府第一次在政府工作報(bào)告中提出地方政府在房地產(chǎn)市場的責(zé)任。這預(yù)示著中央已經(jīng)認(rèn)識到了地方政府的行為對于房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展至為關(guān)鍵。因此,展望我國房地產(chǎn)市場中地方政府行為,在正確認(rèn)識市場經(jīng)濟(jì)活動中政府角色的前提下,如何科學(xué)定位房地產(chǎn)市場中地方政府的角色扮演與政府職能,如何構(gòu)建房地產(chǎn)市場中的地方政府行為模式并進(jìn)行相應(yīng)的制度創(chuàng)新至關(guān)重要。

1、引入市場機(jī)制,改革城市存量土地再開發(fā)模式

應(yīng)當(dāng)改革現(xiàn)有對城市存量國有土地再開發(fā)的運(yùn)作模式,由原來政府作為主體統(tǒng)一收購統(tǒng)一出讓的模式調(diào)整為引入市場機(jī)制,視不同情況分別對待,或由市場機(jī)制自行解決,或仍由政府主導(dǎo)進(jìn)行開發(fā)改造。由市場機(jī)制自行解決的,原土地使用者對己不符合城市規(guī)劃的城市存量國有劃撥、出讓土地的再開發(fā)有自主權(quán)。在符合城市規(guī)劃的前提下,他們可以通過自行開發(fā)、合并或轉(zhuǎn)讓等方式對存量土地進(jìn)行經(jīng)營性開發(fā)改造。而政府轉(zhuǎn)而負(fù)責(zé)每年度城市再開發(fā)實(shí)施計(jì)劃的制定、具體改造范圍的劃定、再開發(fā)建筑規(guī)??刂坪透鹘?jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)的確定、改變土地用途和土地使用條件級差地租地價(jià)的確定并向社會公布實(shí)施,從而帶動和鼓勵各市場主體的積極性,加快原低效利用的城市存量土地通過市場機(jī)制重新得以合理配置,提高房地產(chǎn)市場供應(yīng)總量,緩解土地不飽和供應(yīng)情況下形成的市場供求總量失衡。

2、改革和完善政府房地產(chǎn)開發(fā)土地供應(yīng)制度

首先,政府應(yīng)當(dāng)制訂并公開每年度房地產(chǎn)開發(fā)土地供應(yīng)計(jì)劃,一經(jīng)制訂不得隨意更改,并要有一定的約束機(jī)制,如接受人民代表大會或常務(wù)委員會以及輿論監(jiān)督,制定并公開每年度房地產(chǎn)開發(fā)土地供應(yīng)計(jì)劃,以起到披露信息引導(dǎo)市場理性選擇的作用;其次,政府還應(yīng)當(dāng)制定嚴(yán)密并可以根據(jù)房地產(chǎn)市場實(shí)際情況靈活掌握的土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣和掛牌出讓程序,在保證市場競爭公平性方面從嚴(yán)要求,在確定起始價(jià)格、出讓方式等方面靈活而不僵化處理;再次,在滿足物業(yè)資源共享和不影響城市規(guī)劃實(shí)施的前提下,適量減少出讓地塊的用地面積,相應(yīng)增加出讓地塊數(shù)量,鼓勵競爭,打破寡占型市場結(jié)構(gòu)中因合謀而形成的壟斷。

3、完善政府管理體制,理順各指揮部利益分配機(jī)制

改變現(xiàn)有各指揮部資金運(yùn)作自求平衡的狀況,統(tǒng)一和加強(qiáng)政府對土地營運(yùn)資本收入的統(tǒng)籌安排,將土地收儲供應(yīng)環(huán)節(jié)的利益機(jī)制與各指揮部建設(shè)資金籌集之間的聯(lián)系分離開來,從而解除各指揮部作為組織的“理性經(jīng)濟(jì)人”行為影響到房地產(chǎn)一級市場的土地供應(yīng);另一方面,針對各指揮部安置后多余的“政府商品房”銷售,應(yīng)當(dāng)引入市場機(jī)制,通過公開渠道向全社會進(jìn)行銷售。具體可以采取通過中介機(jī)構(gòu)評估確定出售最低價(jià)格,由購房者一次性報(bào)價(jià)誰高誰買的方式進(jìn)行,從而消除在該環(huán)節(jié)額外產(chǎn)生的官員效用,抑制其多占土地建房的沖動,相應(yīng)增加公開出讓的商品房開發(fā)土地?cái)?shù)量和面積。

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