饒常林

摘 要：網絡是公共行政研究中分析治理概念的核心所在。治理的網絡內涵意味著“治理”并非政府所獨享，而是與其他組織形成一種政策網絡，共同分擔治理的責任。與地方政府相比，地方治理有著明顯的改變，從地方政府到地方治理的發(fā)展趨勢，意味著地方政府角色在治理上的轉變。當前許多地方治理是政策網絡的形式，政策網絡作為一種治理模式是相對于市場和科層體制而言的，但其自身也存在局限性，因此，從地方政府到地方治理的發(fā)展并不能完全摒棄傳統(tǒng)的科層制。

關鍵詞：治理；地方治理；網絡；政策網絡

中圖分類號：D523 文獻標識碼：A 文章編號：1008-7168(2009)04-0052-04

20世紀90年代以來，伴隨著新公共管理運動的興起，在市場化、經濟全球化、政府失靈以及社會變遷復雜化等因素的驅動下，“治理”概念普遍受到重視，并立即成為各門學科研究的焦點，公共行政學更是將治理視為政府再造的重要途徑。此外，隨著人類步入信息化社會，通訊科技飛速發(fā)展，網絡的視角不斷被提出，并逐漸成為探討地方治理的一項工具。從前學者對公共事務的論述大多以地方自治(local self-government)為核心，企圖從分權化(decentralization)的概念，建構中央與地方之間的關系，但存在制度失靈，政府無力回應地方發(fā)展需求的問題。而網絡治理意味著許多社會行動者共同參與治理的過程，強調地方政府運用跨部門、跨組織間的網絡，對于利益和資源進行協(xié)調分配，以進一步強化政策制定和執(zhí)行的效率。本文試圖探討地方治理逐漸演進的一個發(fā)展趨勢，即政策網絡對于地方事務的功能與影響。

一、治理的網絡內涵

治理(governance)在傳統(tǒng)或辭典上的解釋，都將其視為統(tǒng)治(government)的同義語，主要用于與國家的公共事務相關的管理活動和政治活動中。但是，自20世紀90年代以來，西方政治學家和經濟學家賦予治理以新的含義，不僅其涵蓋的范圍遠遠超出了傳統(tǒng)的經典意義，而且其涵義也與統(tǒng)治相去甚遠。研究治理理論的一位權威格里?斯托克(Gerry Stoker)對目前流行的各種治理概念作了一番梳理后指出，到目前為止各國學者對作為一種理論的治理已經提出了五種主要的觀點[1]：(1)治理意味著一系列來自政府，但又不限于政府的社會公共機構和行為者。它對傳統(tǒng)的國家和政府權威提出挑戰(zhàn)，它認為政府并不是國家唯一的權力中心。各種公共的和私人的機構只要其行使的權力得到了公眾的認可，就都可能成為在各個層面上的權力中心。(2)治理意味著在為社會和經濟問題尋求解決方案的過程中，存在著界線和責任方面的模糊性。它表明在現(xiàn)代社會，國家正在把原先由它獨自承擔的責任轉移給公民社會，即各種私人部門和公民自愿性團體，后者正在承擔越來越多的原先由國家承擔的責任。這樣，國家與社會之間、公共部門與私人部門之間的界限和責任便日益變得模糊不清。(3)治理明確肯定了在涉及集體行為的各個社會公共機構之間存在著權力依賴。進一步說，致力于集體行動的組織必須依靠其他組織；為達到目的，各個組織必須交換資源、談判共同的目標；交換的結果不僅取決于各參與者的資源，而且也取決于游戲規(guī)則以及進行交換的環(huán)境。(4)治理意味著參與者最終將形成一個自主的網絡。這一自主的網絡在某個特定的領域中擁有發(fā)號施令的權威，它與政府在特定的領域中進行合作，分擔政府的行政管理責任。(5)治理意味著辦好事情的能力并不僅限于政府的權力，不限于政府的發(fā)號施令或運用權威。在公共事務的管理中，還存在著其他的管理方法和技術，政府有責任使用這些新的方法和技術來更好地對公共事務進行控制和引導。從這五種觀點可以發(fā)現(xiàn)，“治理”并非政府所獨享，而是與其他組織共同分擔治理的責任。公共部門與私人部門的行動者形成一種治理網絡，這種治理網絡表明公共部門和私人部門組成政府體制的另一種形式，并與政府在特定的領域中進行合作，分擔政府的行政管理責任。

其實，治理的主體與運作都隱含著網絡的特性。治理意味著許多社會行動者的共同參與，其主體包括政府機構、企業(yè)、利益團體、社區(qū)和民間組織，具有網絡的多元主體特征。在運作上，由于治理主體的多元，形成一種政策網絡的形態(tài)，各行動者可視為一種結點，透過各結點互動與協(xié)商來達成治理。因此，“治理”成為政府與社會共同管理的理想形態(tài)，通過公共部門與私人部門間的互動、協(xié)調、協(xié)力，決定社會價值如何被分配、社會政策如何被執(zhí)行。

網絡是公共行政研究中分析治理概念的核心所在。治理的網絡方式強調聲譽、信任、互惠及相互依存，是市場與科層制的替代品而非二者的簡單混合，它拓展了公共部門、私人部門和志愿部門的邊界。網絡是不同部門相互作用的制度環(huán)境，網絡是非正式制度，亦即是非正式地組織起來的、長期的、用規(guī)則管制的相互聯(lián)系。一致認可的規(guī)則產生信任、交流，減少不確定性，是非官僚制協(xié)作的基礎。在過去的二三十年間，由于受到外部環(huán)境因素的影響，地方政府在地方事務上面臨嚴峻的挑戰(zhàn)，使得地方政府的角色功能被迫改變及調整。政府把以前許多獨自提供服務的項目改為私有化或外包等模式，許多公共事務不是由政府來決定、執(zhí)行，而是政府與私人組織或企業(yè)合作，這也是地方治理的一大特色。Rhodes從實證研究的角度，將地方治理界定為“自組織的，組織間的網絡”(self-organizing，interorganizational networks)，他認為網絡是政府、市場結構之外另一種新的治理形態(tài)，并指出此種治理模式具有四個特點：(1)組織之間的相互依賴：治理比統(tǒng)治的概念更廣泛，涵蓋了非國家行動者，意味著公部門、私部門以及志愿部門之間的界限已經變得較為容易變化和模糊。(2)持續(xù)的互動：由于需要相互交換資源與協(xié)商共同的目標，網絡成員之間的互動持續(xù)進行。(3)“似賽局”(game-like)的互動關系：以信任為基礎，通過網絡參與者協(xié)商和彼此同意的游戲規(guī)則來制約。(4)相當程度的自主性：自組織的網絡不需要對國家負責，但國家機關仍能間接地加以引導。

二、從地方政府到地方治理

二戰(zhàn)后，隨著西方福利國家體制的建立，政府職能大幅擴張，公共服務壓力日漸增大，導致政府規(guī)模急劇膨脹，財政負擔不堪重負，中央與地方關系走向分權化。同時，隨著地方民眾參與公共事務意愿的增強，地方政府也被迫改變傳統(tǒng)的封閉官僚層級形象，結合市場和民間社群的力量來提供公共服務，如，20世紀80年代開始推行的新公共管理運動，師法企業(yè)，廣泛采用市場模式提供公共服務。進入90年代后，在經濟全球化與分權化的趨勢下，地方政府開始透過授權和分權，將多元主體納入治理體系來共同履行公共權威，提供公共產品的生產與服務。地方政府由原來的公共服務的唯一或主要提供者，變成地方上各種準政府機構、私人企業(yè)或民間組織等復雜網絡的策略指導者。它發(fā)生在地方，卻又不僅僅限于地方的邊界，它強調以分權化為主導的地方權力和自主管理能力，但又倡導不同層級政府之間、地方政府與私企之間、政府組織與公民社會之間廣泛的合作與伙伴關系。面對地方政府的變化和發(fā)展，傳統(tǒng)的地方政府概念和理論已經難以描述或解釋，西方學者遂以地方治理的概念加以補充，并將該演變過程稱為“從地方政府到地方治理”。

與地方政府相比，地方治理有比較明顯的改變。第一，地方治理為了發(fā)展社群，重視落實市民、利益關系人的權益，以確保政策的凝聚力，不同于地方政府僅僅為了確保政府組織的發(fā)展。第二，地方治理的目的，著眼于內在利益關系人(民選官員、政治任命官員、特別顧問、公務人員)和外在的利益關系人之間公共管理的互動過程，不同于地方政府關注于政治與行政的分立。第三，地方治理重視勞動市場、資源與知識管理，采取激勵、授能等方式，激發(fā)公共部門及其他部門的動力，對人力做最好的使用，而且采取資源公開、成本透明化及知識管理等措施。第四，地方治理強調超越組織的界限，重視組織內部使用者、社區(qū)與其他組織之間的多數(shù)協(xié)議和補充關系，并建立和維持有責任的伙伴關系，不同于地方政府只重視內部的流程改善。第五，地方治理從社會、環(huán)境等多面向衡量績效，不同于地方政府的績效是為了公共管理和政府監(jiān)督的需要。第六，地方治理扮演社區(qū)發(fā)展者的角色，使社區(qū)有能力規(guī)劃和管理其事務，改善地方政府的外部效能，不同于地方政府單純的服務提供者的角色，只注意內部效率的改善。

從地方政府到地方治理，意味著面對外在因素的變化，地方政府角色在治理上的轉變。根據(jù)Loffler的研究，從地方政府到地方治理，政府的角色必須重新定位，地方治理所做的比地方政府還多，增加的功能大致有下列幾項：(1)網絡的領導；(2)平衡策略的利益；(3)勞動市場的管理；(4)資源與知識的管理；(5)注重內部和外部關系；(6)重視客觀的衡量以及主觀的結果；(7)加強地方政府的功能，并發(fā)展為地方治理形態(tài)[2](pp.21-23)。從這些方面可以發(fā)現(xiàn)，地方治理比地方政府更重視網絡中各個利害關系人的合作關系。地方治理會對某些特定政策產生影響，特別是那些跨越不同服務界限的政策問題，因此必須促進部門之間或跨部門的合作，包括公部門、私部門、第三部門或志愿性組織和團體，這種多部門的協(xié)調合作關系，正是地方治理需要加強的，因此也需要了解地方的需求，重視地方和社區(qū)的特色，才不至于與現(xiàn)實脫節(jié)。由于地方治理強調跨部門的合作，因此治理的角色不能完全由某一組織擔當，許多任務已經跨越其他組織的界限，甚至需要地方社區(qū)的人民或團體的合作，他們當然也不能只是依賴傳統(tǒng)科層組織的運作，而必須建立部門之間的合作關系。

三、地方治理的政策網絡

政府治理在過去數(shù)十年的變遷當中，不斷有新的理論注入到由上而下的官僚體制改革之中，例如，20世紀80年代，伴隨著政府的財政壓力，新公共管理帶來一種小而美、小而能的政府形態(tài)；90年代之后，在經濟全球化、資訊化的影響下，改變時間與空間概念，又帶來網絡社會的治理形態(tài)。網絡治理結構是一種多元行為者互動的系統(tǒng)，所講究的是協(xié)調機制，迥異于強調層級節(jié)制的傳統(tǒng)行政以及強調競爭與顧客導向的市場模式。在這里，治理被描述為權利依賴的組織所建構，形成具有半自主(semi-autonomous)以及自我管理(self-governing)的網絡。相對市場與科層體制，治理的政策網絡模式提供更多元化的改革思維，而政府在網絡中只是很多提供公共服務的行動者或組織的一員。

(一)作為治理結構的政策網絡。政策網絡是當前西方公共政策研究領域的熱點問題之一，被西方學者廣泛應用于政策過程中政策主體相互關系的分析。政策網絡的研究從20世紀五六十年代起源于美國，后經過英國、德國、荷蘭等歐洲國家學者們的發(fā)展，其理論框架得到了進一步的構建和完善。把政策網絡作為一種國家治理模式和管理工具來研究，是政策網絡研究領域的新特點。政策網絡的研究分為利益調停學派和網絡治理學派。利益調停學派以英國、美國學者為代表，認為政策網絡是“多元主義”和“統(tǒng)合主義”的替代模式，重點分析的是政府部門與利益集團之間的利益調整關系。德國和荷蘭的學者是治理學派的代表，他們從宏觀層次對政策網絡進行研究，以治理理論為基礎，重點考察國家與公民社會之間的關系，將政策網絡視為一種區(qū)別于傳統(tǒng)科層制和市場制的新的國家治理模式。

政策網絡將政府、非政府組織、公民個人融合到公共事務的管理之中。政策網絡與傳統(tǒng)科層制、市場制的區(qū)別在于：政策網絡是以信任和合作為核心機制的，而市場是以價格、競爭為核心機制，科層制則是以行政命令為核心機制的。地方政府較偏向科層體制和市場模式的管理型態(tài)，諸如政治與行政的分立、對組織內人力做最好的運用、由上而下的預算編列等為科層體制慣常的主張；其他如關注指標結果、改善績效、以及衡量績效監(jiān)督的成本，促使職員注重服務品質等則屬于市場模式所強調的理念。地方治理則傾向于網絡的治理，例如它強調社群的發(fā)展，加強跨組織和部門界限、政府層次的合作以及政策的凝聚力；又如它關注于內部的官員、顧問、公務人員與外在的利益關系人之間公共管理的互動過程等。傳統(tǒng)官僚政府在當前有逐漸轉變?yōu)榫W絡治理的趨勢，當政府失靈、市場失靈時，政策網絡模式的平等、協(xié)調合作與自我管理等特質更能彰顯其重要性，網絡各組織之間通過資源交換、權力依賴與游戲規(guī)則的建立，培養(yǎng)出共同的信任和價值，與公共部門相比具有獨特的自主性。

政策網絡模式認為在地方治理的過程中，任何行動者透過社會過程的引導作用會形成一種自組織的網絡治理。治理過程中的行動者除了政府機關以外，還包括其他私部門和志愿性團體，而且這些行動者彼此之間具有資源互賴的關系，任何治理結果的產出都必須經由行動者之間協(xié)商和資源交換而完成。網絡治理模式中政府與其他社會行動者分擔或分享生產、設計和維持等三類治理職能。在國家涉入的最低程度下，各類行動者與利害相關者通過協(xié)商、討價還價、博弈等形式自發(fā)地解決他們自己的問題，借助協(xié)力合作的關系和資源共享的目的來整合社會各類資源?？傊呔W絡作為一種治理模式有兩個核心問題：一是政策網絡的結構，涉及成員的組成、網絡的任務和界限等；二是網絡成員的互動，涉及資源與權力的交換與依賴。

當前許多地方治理是政策網絡的形式。政策包含各種行動者——政府機構、利益團體、社區(qū)等；網絡可以促進公、私部門利益與資源的協(xié)商，強化了公共政策執(zhí)行的效率。學者界定治理為自我管理、組織間的網絡，意味著治理所反映的是制度的功能性與特殊性，以及先進工業(yè)社會具有的變異性。在這種特性下，治理是組織間各成員協(xié)調的整合過程，為了整合各種不同層次的組成分子，不可避免地會碰到資源交換、權力依賴的問題，因此，政策網絡被學者視為一種治理結構，回應國家政府與民間團體之間復雜的互動關系。

(二)政策網絡的功能和限制。作為一種治理結構，政策網絡成為傳統(tǒng)科層體制和市場模式之外一個受期待的治理形式。網絡治理被認為較傳統(tǒng)科層體制或市場模式更能適應當前的網絡社會，其功能性在于處理了網絡的資源依賴與協(xié)力關系。網絡不僅可以整合資源，而且可以利用每個行動者的資源；多部門網絡不僅結合不同資源和背景的知識，努力促成爭論的議題達成共識，有時還可以激發(fā)新的知識。在當前國家與社會日益交結互纏，社會結構日趨網絡化的背景下，作為治理模式的政策網絡使得政府權力在自愿進入、資源交換和信念共享的政策議程中擴散，從而使公共政策的形成與執(zhí)行告別“政治黑箱”時代。

政策網絡有其優(yōu)點，當然也可能產生某些限制。首先，網絡是社會行動中較脆弱的形式。網絡作為一種治理模式，非贏利組織、企業(yè)與政府在相互依存的網絡中采取集體行動分享其權威，由于他們必須采取聯(lián)合行動，必須協(xié)調多元的行動者，因此他們相對的會較不穩(wěn)定(至少科層官僚是比較容易預測與穩(wěn)定的制度)。其次，網絡的界限與范圍難以界定。政策網絡中的行動者包括不同層次政府，公、私部門中的個人、團體及組織。但是，由于行動者眾多，使得網絡的界線與范圍難以界定，從而引發(fā)許多學者的批評與爭論，較多的批評之一就是網絡的界定有太多的類別與彈性，無法形成一致的觀點。再次，結構上的限制。政策網絡著重水平式的結構，忽視制度環(huán)境的影響，也就是說缺乏正式或非正式制度對網絡的制約。

除此之外，網絡模式在實際運作上難免會出現(xiàn)一些問題，如決策過程是根據(jù)參與者的偏好來控制政策網絡，而不是處處顧及公共利益。如此將會出現(xiàn)幾個嚴重的后果：(1)政策將會被網絡中以自我利益為出發(fā)點的行動者所形塑，而不是由最大多數(shù)人的利益來決定；(2)當政府想要變更政策方案時，網絡中的其他行動者會加以干預，以杜絕政策聯(lián)盟被破壞的機會；(3)當網絡中的優(yōu)勢聯(lián)盟已經有效控制政策陣線時，公民仍會要求政府為政策負責，但政府實際上卻無法控制。

政策網絡作為一種治理模式，是相對于市場和科層體制而言的。政策網絡的治理模式要求地方政府引進社會上的眾多行動者來參與治理的過程，彌補市場和科層治理模式的不足。與此同時，政策網絡自身存在的限制要求地方政府在網絡社會中必須擔當起公共利益的維護者角色，來連接并領航市場機制和政策網絡中各類行動者和各類資源。地方治理的最終目的在于提升地方政府的治理能力。因此，從地方政府到地方治理的發(fā)展趨勢并非要完全摒棄傳統(tǒng)官僚體制，而是應根據(jù)環(huán)境變化選擇適當?shù)慕M合治理模式來提升其治理能力。

參考文獻：

[1]Cerry Stocker.Covernance as Theory：Five Propositions[J].International Social Science Journal，1998，(3).

[2]Elke Loffler .Governance and Government： Networking with external stakeholders[A].Public Management and Governance[C].London：Routledge，2003.

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