陳柳欽

摘 要：“次貸危機(jī)”引發(fā)了美國(guó)對(duì)其金融監(jiān)管體系及其監(jiān)管理念的反思。美國(guó)現(xiàn)行“雙重多頭”金融監(jiān)管體系存在多頭監(jiān)管、監(jiān)管疏漏和監(jiān)管失控等缺陷。金融危機(jī)的惡化進(jìn)一步暴露了美國(guó)監(jiān)管體系的內(nèi)在缺陷?！冬F(xiàn)代金融監(jiān)管構(gòu)架改革藍(lán)圖》詳細(xì)地闡述了美國(guó)金融監(jiān)管構(gòu)架改革的短期、中期、長(zhǎng)期的目標(biāo)和途徑，并折射了美國(guó)金融監(jiān)管理念從機(jī)構(gòu)導(dǎo)向監(jiān)管向業(yè)務(wù)導(dǎo)向監(jiān)管轉(zhuǎn)變、從監(jiān)管局部性風(fēng)險(xiǎn)向監(jiān)管金融市場(chǎng)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)變以及從規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管向目標(biāo)導(dǎo)向監(jiān)管的轉(zhuǎn)變，值得我們關(guān)注和借鑒。

關(guān)鍵詞：金融危機(jī)；美國(guó)；金融監(jiān)管

中圖分類(lèi)號(hào)：B83 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-410X（2009）03-0053-08

作為金融市場(chǎng)最發(fā)達(dá)、金融監(jiān)管制度最完備、金融創(chuàng)新最活躍的國(guó)度，美國(guó)在很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)都是發(fā)展中國(guó)家的效仿對(duì)象。特別是在世界銀行、國(guó)際貨幣基金等國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織和本國(guó)精英的大力推崇下，美國(guó)的制度和方式成為發(fā)展中國(guó)家建設(shè)本國(guó)金融市場(chǎng)和金融監(jiān)管體制的典范。但是本世紀(jì)最大的一場(chǎng)金融危機(jī)卻恰恰在美國(guó)引爆，這不能不引起人們的深思。美國(guó)財(cái)政部于2008年3月推出了近八十年來(lái)最廣泛的金融監(jiān)管改革計(jì)劃，引起了美國(guó)金融界各方的普遍關(guān)注和爭(zhēng)議，正式實(shí)施該計(jì)劃尚需時(shí)日，但一旦實(shí)施必將對(duì)美國(guó)金融監(jiān)管和銀行業(yè)運(yùn)行產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。美國(guó)“次貸危機(jī)”是促使推出金融監(jiān)管改革計(jì)劃的直接原因，也促使美國(guó)監(jiān)管當(dāng)局反思自20世紀(jì)90年代以來(lái)放松金融管制的實(shí)踐和美國(guó)監(jiān)管體系中存在的弊端。改革計(jì)劃并非要實(shí)施更加嚴(yán)格的監(jiān)管，而是對(duì)伴隨金融創(chuàng)新帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施更加有效的監(jiān)管，促進(jìn)多元化監(jiān)管體系的有效銜接，建立一個(gè)更加靈活、更有效率的監(jiān)管機(jī)制。

一、美國(guó)現(xiàn)行金融監(jiān)管體系的框架及其缺陷

（一）美國(guó)現(xiàn)行金融監(jiān)管體系的“雙重多頭”特征。2008年金融危機(jī)爆發(fā)前，美國(guó)采取的是“雙重多頭”金融監(jiān)管體制。雙重是指聯(lián)邦和各州均有金融監(jiān)管的權(quán)力；“多頭”是指在一個(gè)國(guó)家有多個(gè)履行金融監(jiān)管職能的機(jī)構(gòu)。美國(guó)政府在聯(lián)邦一級(jí)的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要有；聯(lián)邦儲(chǔ)備體系（FRS)、貨幣監(jiān)理署（OCC）、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司(FDIC)、證券交易委員會(huì)(SEC)、聯(lián)邦住房放款銀行委員會(huì)、聯(lián)邦儲(chǔ)備貸款保險(xiǎn)公司、全國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管者協(xié)會(huì)(NACI)、聯(lián)邦儲(chǔ)備監(jiān)督署（OTS）和國(guó)民信貸聯(lián)合會(huì)等，分別對(duì)各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)實(shí)施專(zhuān)業(yè)的交叉監(jiān)管；對(duì)銀行業(yè)的監(jiān)管由前三大聯(lián)邦機(jī)構(gòu)和州政府管理機(jī)構(gòu)組成。貨幣監(jiān)理署是1963年依據(jù)《國(guó)民銀行法》設(shè)立的，隸屬于財(cái)政部，但對(duì)財(cái)政部保持相當(dāng)大的獨(dú)立性，直接對(duì)國(guó)會(huì)報(bào)告并負(fù)特殊的責(zé)任。貨幣監(jiān)理署是美國(guó)國(guó)民銀行的主要管理機(jī)構(gòu)，其主要職責(zé)包括：（1）對(duì)銀行進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查；（2）頒發(fā)國(guó)民銀行、外資銀行分行的執(zhí)照；（3）審批國(guó)民銀行設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，資本、公司或銀行結(jié)構(gòu)等變更事項(xiàng)；（4）對(duì)違法違規(guī)行為或不穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)行為采取監(jiān)管措施，撤換銀行管理人員或董事，協(xié)商改進(jìn)銀行經(jīng)營(yíng)方式，頒布處罰令，采取民事經(jīng)濟(jì)處罰；（5）制定并下發(fā)有關(guān)銀行投資、貸款及其他操作的法規(guī)。聯(lián)邦儲(chǔ)備體系即美國(guó)的中央銀行（體系），通常可簡(jiǎn)稱(chēng)為美聯(lián)儲(chǔ)（Fed），是根據(jù)1913年的《聯(lián)邦儲(chǔ)備條例》設(shè)立的，它是由聯(lián)邦儲(chǔ)備理事會(huì)、聯(lián)邦公開(kāi)市場(chǎng)委員會(huì)、聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行、會(huì)員銀行和四個(gè)顧問(wèn)委員會(huì)組成。聯(lián)邦儲(chǔ)備理事會(huì)是聯(lián)邦儲(chǔ)備體系的最高決策機(jī)構(gòu)，具有制定貨幣政策和金融監(jiān)管的雙重職能，但在日常工作中，主要的任務(wù)重心是執(zhí)行金融監(jiān)管的職能。美聯(lián)儲(chǔ)的金融監(jiān)管職能通過(guò)聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行對(duì)會(huì)員銀行的監(jiān)督管理來(lái)履行。聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行主要負(fù)責(zé)監(jiān)管參加聯(lián)邦儲(chǔ)備體系的州立銀行、銀行持股公司和外資銀行。聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司是根據(jù)1933年銀行法設(shè)立，是美國(guó)聯(lián)邦政府的一個(gè)金融管理機(jī)構(gòu)，主要責(zé)任是為商業(yè)銀行的存款提供保險(xiǎn)。為避免與貨幣監(jiān)理署和美聯(lián)儲(chǔ)的重復(fù)監(jiān)管，聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司主要關(guān)心未加入聯(lián)邦儲(chǔ)備體系的投保銀行。

盡管《1999年金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》提出了所謂功能監(jiān)管的概念，但實(shí)踐中仍保持了由各監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)證券、期貨、保險(xiǎn)和銀行業(yè)分別監(jiān)管的格局。這樣的格局無(wú)疑符合美國(guó)一直倡導(dǎo)的分權(quán)和制約的精神，正如格林斯潘在《動(dòng)蕩年代》里寫(xiě)到的，“幾個(gè)監(jiān)管者比一個(gè)好”?？梢哉f(shuō)，美國(guó)實(shí)行的這種“雙重多頭”式金融監(jiān)管體制既是美國(guó)聯(lián)邦制度高度分權(quán)所要求的，也是在多次出現(xiàn)金融危機(jī)以后不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、不斷修正監(jiān)管體制的結(jié)果。這種縱橫交錯(cuò)的立體監(jiān)管模式主要的優(yōu)點(diǎn)在于：一是可以發(fā)揮監(jiān)管專(zhuān)業(yè)化分工優(yōu)勢(shì)。每個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)只負(fù)責(zé)相關(guān)監(jiān)管事務(wù)，有利于細(xì)分每項(xiàng)監(jiān)管工作，突出監(jiān)管重點(diǎn)，監(jiān)管的力度較強(qiáng)。二是有監(jiān)管競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)?？杀苊獗O(jiān)管機(jī)構(gòu)權(quán)力過(guò)于集中，多重監(jiān)管機(jī)構(gòu)同時(shí)并存，相互制約，相互競(jìng)爭(zhēng)，在競(jìng)爭(zhēng)中可以提高監(jiān)管效力。應(yīng)該承認(rèn)，美國(guó)的這套金融監(jiān)管機(jī)制確實(shí)在歷史上支持了美國(guó)金融業(yè)的繁榮 [1]。

（二）美國(guó)現(xiàn)行金融監(jiān)管體系存在的缺陷?，F(xiàn)行美國(guó)金融監(jiān)管貌似涵蓋了金融機(jī)構(gòu)的方方面面，但是，此次以次貸危機(jī)為導(dǎo)火索的金融危機(jī)，使得美國(guó)金融監(jiān)管中的問(wèn)題“原形畢露”，美國(guó)人引以自豪的發(fā)達(dá)的金融監(jiān)管體系在金融危機(jī)面前顯得不堪一擊，過(guò)去曾經(jīng)被人們推崇的美國(guó)分散制約式的功能型監(jiān)管體系在危機(jī)面前漏洞百出。

一是多頭監(jiān)管。同時(shí)接受多家監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管是美國(guó)金融機(jī)構(gòu)的常態(tài)。多頭監(jiān)管是指美國(guó)的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)中實(shí)行分業(yè)監(jiān)管。但實(shí)際上，金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)進(jìn)入了混業(yè)經(jīng)營(yíng)階段，金融產(chǎn)品之間有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。在這種情況下，監(jiān)管和被監(jiān)管者之間存在著明顯的重疊和錯(cuò)配。美國(guó)設(shè)計(jì)署模擬了一種極端情況——一家經(jīng)營(yíng)所有金融業(yè)務(wù)的“全能金融控股公司”，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，有權(quán)對(duì)這家控股公司進(jìn)行直接監(jiān)管的機(jī)構(gòu)就有9家。實(shí)際上，根據(jù)該署對(duì)花旗、摩根大通的調(diào)查，對(duì)這兩家集團(tuán)有監(jiān)管權(quán)的機(jī)構(gòu)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)這一數(shù)字 [2]。以花旗銀行為例,它不但要受到貨幣監(jiān)理署、聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)監(jiān)管署以及證券交易委員會(huì)的監(jiān)管,還要受到50個(gè)州的地方監(jiān)管者的監(jiān)管。這些機(jī)構(gòu)之間存在著交叉和重復(fù)監(jiān)管的現(xiàn)象。沒(méi)有任何單一金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)擁有監(jiān)控市場(chǎng)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)所必備的信息與權(quán)威，現(xiàn)有金融監(jiān)管部門(mén)之間在應(yīng)對(duì)威脅金融市場(chǎng)穩(wěn)定的重大問(wèn)題時(shí)缺乏必要的協(xié)調(diào)機(jī)制。由于監(jiān)管目標(biāo)和監(jiān)管文化的不同，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)在金融機(jī)構(gòu)新設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、信息報(bào)送格式和程序、內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制制度、資本充足率標(biāo)準(zhǔn)、高級(jí)管理人員資格審查、金融機(jī)構(gòu)兼并收購(gòu)等方面幾乎都存在不同的規(guī)定。大型金融集團(tuán)每年僅在年報(bào)的準(zhǔn)備和報(bào)送上就得花費(fèi)至少2個(gè)月的時(shí)間。金融機(jī)構(gòu)還常常因同一件事、在同一個(gè)部門(mén)（或子公司）不停地接受不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)的現(xiàn)場(chǎng)檢查。在全球金融市場(chǎng)密切相連的情勢(shì)下，這種過(guò)度監(jiān)管正導(dǎo)致美國(guó)的資本市場(chǎng)日益喪失全球競(jìng)爭(zhēng)力。其依據(jù)是美國(guó)在國(guó)際公開(kāi)市場(chǎng)中籌集的證券份額近10年來(lái)不斷下降?！懊绹?guó)需要一個(gè)統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)?！苯?jīng)歷了驚心動(dòng)魄的華爾街金融危機(jī)，2008年9月卸任花旗銀行董事長(zhǎng)的查爾斯?普林斯說(shuō)，盡管“危機(jī)有多方面的原因，但像現(xiàn)在這樣一個(gè)管你，一個(gè)管他，還有一個(gè)管其他人當(dāng)然會(huì)出問(wèn)題”。

二是監(jiān)管疏漏。在監(jiān)管重疊的同時(shí)，美國(guó)“雙重多頭”金融監(jiān)管體制還存在監(jiān)管疏漏。1998年長(zhǎng)期資本管理公司（LTCM）突然瀕臨破產(chǎn)。如此大規(guī)模、廣泛參與外匯市場(chǎng)、期貨市場(chǎng)、貨幣市場(chǎng)和證券市場(chǎng)的金融機(jī)構(gòu)，竟然沒(méi)有一個(gè)機(jī)構(gòu)宣稱(chēng)對(duì)它實(shí)施過(guò)監(jiān)管。在LTCM事件中，許多銀行在對(duì)美國(guó)長(zhǎng)期資本管理公司的投資細(xì)節(jié)毫無(wú)了解的情況下，就把大量的資金貸予其從事高風(fēng)險(xiǎn)投資，直到美聯(lián)儲(chǔ)最終調(diào)查才發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的嚴(yán)重性。這足以證明：金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在履行監(jiān)管職責(zé)的過(guò)程中充滿挑戰(zhàn)，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要不斷地創(chuàng)新方法以認(rèn)定和處理對(duì)金融制度構(gòu)成潛在威脅的風(fēng)險(xiǎn)。LTCM只是那些未受監(jiān)管的上千家對(duì)沖基金中的一家。20世紀(jì)90年代初，美國(guó)主要的商業(yè)銀行和證券公司都建立了衍生產(chǎn)品部，大力拓展結(jié)構(gòu)化產(chǎn)品業(yè)務(wù)。這些結(jié)構(gòu)化產(chǎn)品已經(jīng)不是傳統(tǒng)意義上的期權(quán)、期貨或掉期產(chǎn)品，而是多種基礎(chǔ)產(chǎn)品與多種基本的衍生產(chǎn)品的復(fù)雜混合體。10多年過(guò)去了，盡管結(jié)構(gòu)化產(chǎn)品已經(jīng)成為金融機(jī)構(gòu)的重要收入來(lái)源，至今沒(méi)有一個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)宣稱(chēng)對(duì)這些產(chǎn)品的運(yùn)行、風(fēng)險(xiǎn)揭示、投資者保護(hù)和海運(yùn)運(yùn)作負(fù)有監(jiān)管責(zé)任。監(jiān)管權(quán)力的分散容易導(dǎo)致監(jiān)管空白 [3]。

三是監(jiān)管失控。在監(jiān)管缺失的情況下，金融衍生品如細(xì)胞分裂，瘋狂繁衍。這就好像阿拉伯神話中描寫(xiě)的，“他呼喚出了魔鬼，卻再也沒(méi)有能力把它裝回瓶子里?！痹趪@次貸和次債進(jìn)行的各種衍生過(guò)程中，監(jiān)管是嚴(yán)重失控的。首先，從源頭次貸發(fā)放來(lái)看，一些金融機(jī)構(gòu)為更多更快地發(fā)放次級(jí)貸款，有意放松對(duì)貸款人基本貸款資質(zhì)和條件的審查。由于過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)，一些貸款機(jī)構(gòu)和開(kāi)發(fā)商達(dá)成“默契”，部分借貸人購(gòu)房時(shí)甚至是“零首付”。因?yàn)樗麄冎灰汛钨J轉(zhuǎn)賣(mài)給“兩房”后自己就是安全的。加之借貸人持續(xù)還款能力偏弱，這些作為次債基礎(chǔ)資產(chǎn)的次貸在發(fā)放時(shí)就埋下了極大的隱患。其次，在次貸通過(guò)證券化轉(zhuǎn)為次債的過(guò)程中，不僅存在擔(dān)保過(guò)度的問(wèn)題，而且信用增強(qiáng)的手段過(guò)于單一，主要是依靠“兩房”背后的隱性國(guó)家擔(dān)保。最后，圍繞次貸和次債進(jìn)行的一系列衍生過(guò)程中，每個(gè)環(huán)節(jié)的信用評(píng)估是相互脫節(jié)的。每個(gè)環(huán)節(jié)掌握的信用評(píng)級(jí)和有關(guān)信息都只是一個(gè)碎片，以至于一些人、機(jī)構(gòu)甚至不清楚自己買(mǎi)的是什么時(shí)，就把口袋里的錢(qián)交給了衣冠楚楚的金融精英們。如今，無(wú)論風(fēng)險(xiǎn)管理手段多么完善的金融機(jī)構(gòu)，都難以避免因?yàn)闄C(jī)構(gòu)內(nèi)部原因或市場(chǎng)外部的變化而遭受風(fēng)險(xiǎn)事件的影響，這是由現(xiàn)代金融市場(chǎng)和金融機(jī)構(gòu)的高杠桿率、高關(guān)聯(lián)度、高不對(duì)稱(chēng)性的特性所決定的，現(xiàn)代金融體系內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生和傳遞呈現(xiàn)出了新的特征 [4]。

二、美國(guó)《現(xiàn)代金融監(jiān)管構(gòu)架改革藍(lán)圖》提出的邏輯脈絡(luò)

美國(guó)現(xiàn)行金融監(jiān)管體制的弊端不是沒(méi)有被發(fā)現(xiàn)。美國(guó)國(guó)會(huì)下屬的獨(dú)立的政府問(wèn)責(zé)辦公室（GAO）早在2004年10月就發(fā)表了題為《行業(yè)發(fā)展促使再思美國(guó)監(jiān)管結(jié)構(gòu)》的報(bào)告。該報(bào)告指出，“盡管美國(guó)各個(gè)金融監(jiān)管當(dāng)局也努力推行了一些金融監(jiān)管方面的改革，比如20世紀(jì)90年代以來(lái)，對(duì)于大型復(fù)雜的金融機(jī)構(gòu)，監(jiān)管更加關(guān)注其高風(fēng)險(xiǎn)的領(lǐng)域；加強(qiáng)了美國(guó)各個(gè)監(jiān)管者之間和跨國(guó)監(jiān)管者之間的溝通，但總體而言，美國(guó)并沒(méi)有順應(yīng)全球協(xié)調(diào)、統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的潮流和行動(dòng)而采取根本措施，改變其金融監(jiān)管架構(gòu)，越來(lái)越多的人員開(kāi)始質(zhì)疑美國(guó)目前分散的監(jiān)管體系是否適應(yīng)今天的市場(chǎng)環(huán)境，特別是一些大型、復(fù)雜的金融機(jī)構(gòu)采用并表方式管理他們的風(fēng)險(xiǎn)”；“盡管單靠完善監(jiān)管架構(gòu)本身并不能確保監(jiān)管者能夠?qū)崿F(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)，但架構(gòu)本身的合理性確實(shí)有助于幫助或者阻礙實(shí)現(xiàn)持續(xù)、一致和全面的監(jiān)管”。該報(bào)告主要的建議是“考慮在維持現(xiàn)有監(jiān)管架構(gòu)不變的前提下，進(jìn)行監(jiān)管整合，成立一個(gè)新的機(jī)構(gòu)專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)管復(fù)雜的、國(guó)際活躍的金融機(jī)構(gòu)”。

從2006年底開(kāi)始，伴隨著美國(guó)次貸危機(jī)的爆發(fā)與逐步擴(kuò)大，美國(guó)金融業(yè)先后發(fā)表了四份重要的研究報(bào)告，對(duì)于美國(guó)監(jiān)管體系的改革提出了各自的建議[5]。一是2006年11月，格倫?哈伯德（布什總統(tǒng)前經(jīng)濟(jì)顧問(wèn)）和約翰?桑頓（高盛公司前總裁）牽頭的小組發(fā)布一份報(bào)告稱(chēng)，“美國(guó)市場(chǎng)可以通過(guò)放松管制和減少安全審查來(lái)增強(qiáng)其在全球的競(jìng)爭(zhēng)力”。二是2007年1月22日，紐約市長(zhǎng)邁克爾?布隆伯格和參議員查爾斯?斯庫(kù)莫聯(lián)合發(fā)布《保持紐約和美國(guó)的全球金融服務(wù)領(lǐng)導(dǎo)地位》的報(bào)告，稱(chēng)“居高不下的法律風(fēng)險(xiǎn)和移民政策導(dǎo)致紐約金融市場(chǎng)落后于倫敦和其他海外競(jìng)爭(zhēng)者”，認(rèn)為美國(guó)資本市場(chǎng)IPO的下降可能意味著美國(guó)資本市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力遭受巨大的挑戰(zhàn)[6]。三是2007年3月，美國(guó)商會(huì)發(fā)布《增強(qiáng)美國(guó)資本市場(chǎng)地位：對(duì)美國(guó)各行業(yè)的一個(gè)挑戰(zhàn)》指出：“美國(guó)的金融市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力受到了限制，美國(guó)目前的監(jiān)管框架是在上世紀(jì)30年代建立起來(lái)的，已經(jīng)不適應(yīng)全球化和金融創(chuàng)新的需要，美國(guó)政府應(yīng)當(dāng)考慮更加面向金融市場(chǎng)和參與者的監(jiān)管改革”，指出美國(guó)的金融監(jiān)管必須適應(yīng)商業(yè)環(huán)境的變化，否則將減弱它在全球資本市場(chǎng)的長(zhǎng)期競(jìng)爭(zhēng)力和影響力。四是2007年11月，美國(guó)金融服務(wù)圓桌組織（FSR）發(fā)布了《提升美國(guó)金融競(jìng)爭(zhēng)力藍(lán)圖》報(bào)告，指出美國(guó)的監(jiān)管體系存在結(jié)構(gòu)性缺點(diǎn)：“監(jiān)管機(jī)構(gòu)的目標(biāo)不同，多個(gè)聯(lián)邦和州監(jiān)管者的不同目標(biāo)會(huì)帶來(lái)潛在的監(jiān)管沖突，導(dǎo)致監(jiān)管套利問(wèn)題。當(dāng)沖突發(fā)生時(shí)，會(huì)延緩政策的執(zhí)行，導(dǎo)致美國(guó)金融機(jī)構(gòu)在與外國(guó)競(jìng)爭(zhēng)者競(jìng)爭(zhēng)時(shí)處于劣勢(shì)。美國(guó)執(zhí)行新資本協(xié)議就是典型例子。當(dāng)歐洲已經(jīng)開(kāi)始執(zhí)行，而美國(guó)至少還需要兩年的時(shí)間”；報(bào)告批評(píng)了美國(guó)所采用的規(guī)則監(jiān)管方法，認(rèn)為過(guò)細(xì)的監(jiān)管規(guī)則“限制了監(jiān)管者適應(yīng)全球市場(chǎng)變化的能力，造成金融機(jī)構(gòu)新產(chǎn)品和新服務(wù)的推出越來(lái)越難，導(dǎo)致監(jiān)管者和金融機(jī)構(gòu)之間更多的是對(duì)抗而不是合作，降低了監(jiān)管的靈活性”，并建議美國(guó)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)采用原則監(jiān)管方法[7]。

除以上四份不同組織的報(bào)告，2007年3月13日，美國(guó)財(cái)政部召開(kāi)專(zhuān)題會(huì)議，討論影響美國(guó)資本市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的有關(guān)事宜。2007年5月，美國(guó)財(cái)政部完成階段性的資本市場(chǎng)行動(dòng)方案，2007年6月，完成資本市場(chǎng)行動(dòng)方案。2007年6月11日，美國(guó)國(guó)會(huì)下屬的獨(dú)立的政府問(wèn)責(zé)辦公室總審計(jì)長(zhǎng)戴維?沃爾克專(zhuān)門(mén)召集總審計(jì)長(zhǎng)會(huì)議，研究如何改進(jìn)美國(guó)監(jiān)管體制問(wèn)題。在美國(guó)財(cái)長(zhǎng)亨利?保爾森的倡議下，2007年6月27日，美國(guó)財(cái)政部宣布要改革美國(guó)的金融監(jiān)管架構(gòu)，使其更加現(xiàn)代化。2007年7月，由美“全國(guó)證券交易商協(xié)會(huì)（NASD）”與紐約證券交易所下轄負(fù)責(zé)成員監(jiān)管、執(zhí)行和仲裁的部分機(jī)構(gòu)合并而成的“金融行業(yè)監(jiān)管協(xié)會(huì)（FINRA）”，于成立后也一再呼吁改革美國(guó)金融監(jiān)管制度。2007年10月，美國(guó)財(cái)政部向社會(huì)征集關(guān)于監(jiān)管改革的意見(jiàn)建議，由此，資本市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力問(wèn)題擴(kuò)展到金融監(jiān)管改革領(lǐng)域，此后，財(cái)政相關(guān)人士不斷就金融監(jiān)管改革問(wèn)題發(fā)表意見(jiàn)。美國(guó)財(cái)長(zhǎng)保爾森和美聯(lián)儲(chǔ)主席伯南克本?伯南克也多次發(fā)表演講呼吁美國(guó)監(jiān)管部門(mén)應(yīng)采用原則監(jiān)管方法。2007年11月，紐約州保險(xiǎn)廳發(fā)布一項(xiàng)草案，明確了針對(duì)保險(xiǎn)業(yè)和監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管原則各10條，旨在使該州成為第一個(gè)對(duì)保險(xiǎn)業(yè)引入原則監(jiān)管的州監(jiān)管廳。起草該草案的負(fù)責(zé)人艾里克?迪納羅表示：“紐約必須具備最好的、最有效率的金融服務(wù)以保持其全球金融中心地位，這就意味著要采用原則監(jiān)管”。2007年11月，美國(guó)證券行業(yè)和金融市場(chǎng)協(xié)會(huì)（SIFMA)應(yīng)美國(guó)財(cái)政部的要求對(duì)美金融監(jiān)管體系發(fā)表了評(píng)論報(bào)告。該報(bào)告主張重整美國(guó)的金融監(jiān)管架構(gòu)，例如合并證券交易委員會(huì)和商品期貨交易委員會(huì)?？梢?jiàn)，如何規(guī)避多頭監(jiān)管模式下的監(jiān)管重疊和監(jiān)管空白已成為美國(guó)金融界普遍關(guān)心的問(wèn)題。從2007年底開(kāi)始，美國(guó)總統(tǒng)金融市場(chǎng)工作小組（PWG）、美聯(lián)儲(chǔ)、美國(guó)財(cái)政部以及一些國(guó)際組織等權(quán)威機(jī)構(gòu)和專(zhuān)家開(kāi)始對(duì)危機(jī)的成因進(jìn)行了初步的系統(tǒng)性反思，從不同角度對(duì)次貸危機(jī)發(fā)生的機(jī)理進(jìn)行了較深入的研究，也從不同角度對(duì)加強(qiáng)金融監(jiān)管工作提出了建議。

面對(duì)次貸危機(jī)中暴露出的風(fēng)險(xiǎn)管理的制度性缺陷，2008年3月31日美國(guó)財(cái)政部公布了《現(xiàn)代金融監(jiān)管構(gòu)架改革藍(lán)圖》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《改革藍(lán)圖》），提出對(duì)美國(guó)金融監(jiān)管體制進(jìn)行重建，建立以目標(biāo)為基礎(chǔ)監(jiān)管模式，并認(rèn)為這種監(jiān)管模式能夠鼓勵(lì)和支持金融創(chuàng)新，促進(jìn)金融體系有效競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)更好地管理金融風(fēng)險(xiǎn)。

顯然，《改革藍(lán)圖》制定的過(guò)程及其邏輯結(jié)構(gòu)表明其宗旨不在于解決當(dāng)前的市場(chǎng)困境，核心是如何提高美國(guó)資本市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，提高美國(guó)金融服務(wù)業(yè)的經(jīng)營(yíng)效率。因此，《改革藍(lán)圖》的核心內(nèi)容為建立一個(gè)長(zhǎng)期的、概念化的最優(yōu)監(jiān)管框架。盡管這一改革方案最終能否得以實(shí)施、或在多大程度上能夠得以實(shí)施尚不可知，但因其對(duì)美國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)形成的金融監(jiān)管體系提出了一系列重大改革措施，將對(duì)美國(guó)金融體系產(chǎn)生巨大影響，因而被譽(yù)為20世紀(jì)30年代“羅斯福新政”以來(lái)美國(guó)對(duì)金融監(jiān)管體制所進(jìn)行的力度最大的改革。美國(guó)要想在支持整個(gè)金融體系不斷創(chuàng)新和發(fā)展過(guò)程中能夠有效地防范各類(lèi)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，提升其監(jiān)管效率，繼續(xù)維持美國(guó)金

融業(yè)的比較競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，改革其現(xiàn)有金融監(jiān)管體系與架構(gòu)是必然的選擇。

三、美國(guó)金融監(jiān)管構(gòu)架改革的主要內(nèi)容

《現(xiàn)代金融監(jiān)管構(gòu)架改革藍(lán)圖》分別從短、中、長(zhǎng)期提出改革目標(biāo)，其中短期目標(biāo)著眼于解決次貸危機(jī)問(wèn)題；中期目標(biāo)強(qiáng)調(diào)修補(bǔ)現(xiàn)行監(jiān)管體制漏洞，并為構(gòu)筑最優(yōu)監(jiān)管體制開(kāi)辟道路；長(zhǎng)期目標(biāo)中提出從金融穩(wěn)定監(jiān)管、審慎監(jiān)管和金融市場(chǎng)商業(yè)行為監(jiān)管等三方面重構(gòu)美國(guó)金融監(jiān)管體系，力求從根本上解決現(xiàn)行監(jiān)管體制的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，確保美國(guó)在全球金融市場(chǎng)的核心地位。

（一）美國(guó)金融監(jiān)管構(gòu)架改革的短期目標(biāo)和途徑。改革的短期目標(biāo)主要是解決當(dāng)前美國(guó)住房抵押金融市場(chǎng)監(jiān)管缺失的問(wèn)題，并加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的合作。實(shí)現(xiàn)這一短期目標(biāo)的途徑包括：1.強(qiáng)化總統(tǒng)金融市場(chǎng)工作組（PWG）的協(xié)調(diào)作用?！陡母锼{(lán)圖》強(qiáng)調(diào)了短期內(nèi)總統(tǒng)金融工作組在金融系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、市場(chǎng)一體化、投資者和消費(fèi)者保護(hù)以及提高資本市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力等方面的協(xié)調(diào)作用，總統(tǒng)金融市場(chǎng)工作小組的會(huì)員應(yīng)該有所擴(kuò)大，將貨幣監(jiān)管署、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司及美國(guó)儲(chǔ)蓄管理局的領(lǐng)導(dǎo)都包括進(jìn)來(lái)，這主要是為了解決目前處理次貸危機(jī)惡化出現(xiàn)的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)問(wèn)題。同樣，視情況而定，總統(tǒng)金融市場(chǎng)工作小組應(yīng)該具有對(duì)其他國(guó)內(nèi)或國(guó)際監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供咨詢(xún)的能力。2.賦予美聯(lián)儲(chǔ)對(duì)非銀行金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行實(shí)地監(jiān)察的權(quán)力。2007年和2008年信貸市場(chǎng)出現(xiàn)中斷，這需要聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行解決與貼現(xiàn)窗口和對(duì)金融體系總體流動(dòng)性供應(yīng)方面有關(guān)的某些根本問(wèn)題。聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行考慮了其他的不同方式來(lái)為金融體系提供流動(dòng)性，包括與非存款機(jī)構(gòu)相關(guān)的總體流動(dòng)性問(wèn)題。在聯(lián)儲(chǔ)流動(dòng)性提供方面，通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)檢查和聯(lián)儲(chǔ)決定的其他方式來(lái)實(shí)施，賦予美聯(lián)儲(chǔ)采取合理的方式獲取所有金融機(jī)構(gòu)的融資信息和流動(dòng)性信息的權(quán)力，并逐步加強(qiáng)美聯(lián)儲(chǔ)作為金融市場(chǎng)主要監(jiān)管者實(shí)施綜合性監(jiān)管的職能，逐步建立最優(yōu)的監(jiān)管框架。次貸危機(jī)發(fā)生后，美聯(lián)儲(chǔ)采取了諸多創(chuàng)新性的舉措向市場(chǎng)提供流動(dòng)性，但仍然沒(méi)有從根本上解決問(wèn)題，短期內(nèi)還需要美聯(lián)儲(chǔ)繼續(xù)加強(qiáng)市場(chǎng)流動(dòng)性的監(jiān)測(cè)。3.成立抵押貸款委員會(huì)（MOC）。2007年和2008年次級(jí)借款人的貸款拖欠、貸款違約和取消抵押品贖回權(quán)的比率較高，這凸顯了美國(guó)抵押貸款發(fā)起的監(jiān)管制度存在的缺陷。針對(duì)次貸危機(jī)中凸顯的金融監(jiān)管缺失問(wèn)題，《改革藍(lán)圖》提出應(yīng)在聯(lián)邦層面設(shè)立一個(gè)抵押貸款委員會(huì)，總統(tǒng)應(yīng)該為抵押貸款委員會(huì)委任一名任期4年～6年的負(fù)責(zé)人，負(fù)責(zé)人將主持一個(gè)由聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行、貨幣監(jiān)管署、美國(guó)儲(chǔ)蓄管理局、美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司、國(guó)家信貸管理局以及美國(guó)州銀行監(jiān)管協(xié)會(huì)的負(fù)責(zé)人（或其指定人員）共七人組成的委員會(huì)。主要職責(zé)是審查各州關(guān)于抵押貸款市場(chǎng)的許可程序和內(nèi)容；制定全國(guó)統(tǒng)一的抵押貸款業(yè)務(wù)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)；定期評(píng)估和審核各州關(guān)于抵押貸款市場(chǎng)監(jiān)管的行政許可、行政監(jiān)查和行政執(zhí)法工作，而全國(guó)抵押貸款方面的法律應(yīng)由美聯(lián)儲(chǔ)制定。另外，要加強(qiáng)聯(lián)邦執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)房貸方面的法律實(shí)施力度，提高抵押貸款信息的透明度[8]。

（二）美國(guó)金融監(jiān)管構(gòu)架改革的中期目標(biāo)與途徑。改革的中期目標(biāo)是消除美國(guó)金融監(jiān)管體制中的監(jiān)管重疊，提高對(duì)金融體系監(jiān)管的有效性。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的途徑包括：1.廢除儲(chǔ)蓄章程，合并貨幣監(jiān)察署和儲(chǔ)貸會(huì)監(jiān)管署。作為應(yīng)對(duì)大蕭條的舉措，1933年國(guó)會(huì)創(chuàng)建了聯(lián)邦儲(chǔ)蓄協(xié)會(huì)憲章（往往指聯(lián)邦儲(chǔ)蓄憲章）。起初聯(lián)邦儲(chǔ)蓄憲章專(zhuān)注于為居民抵押貸款提供穩(wěn)定的資金來(lái)源。隨著時(shí)間的推移，聯(lián)邦儲(chǔ)蓄貸款的權(quán)限擴(kuò)展到居民抵押貸款之外。由于抵押金融市場(chǎng)快速發(fā)展和激烈競(jìng)爭(zhēng)，現(xiàn)行的儲(chǔ)蓄章程顯得非常陳舊。《改革藍(lán)圖》提出在兩年內(nèi)廢除聯(lián)邦儲(chǔ)蓄章程，將其納入國(guó)民銀行章程，并提出，在這個(gè)期間同時(shí)完成財(cái)政部下屬的貨幣監(jiān)察署和儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)監(jiān)管署的合并。2.設(shè)立聯(lián)邦保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。過(guò)去135年，保險(xiǎn)業(yè)由州監(jiān)管當(dāng)局進(jìn)行監(jiān)管，聯(lián)邦政府對(duì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)只是進(jìn)行調(diào)節(jié)而很少進(jìn)行監(jiān)管。而保險(xiǎn)業(yè)的快速發(fā)展對(duì)這種管理體系提出了新的挑戰(zhàn)。為了提高金融監(jiān)管的效率，《改革藍(lán)圖》提出設(shè)立一個(gè)聯(lián)邦保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)來(lái)制定聯(lián)邦保險(xiǎn)規(guī)章以及對(duì)保險(xiǎn)業(yè)進(jìn)行監(jiān)管。具體設(shè)立的過(guò)程是，要求國(guó)會(huì)在財(cái)政部下設(shè)立一個(gè)國(guó)民保險(xiǎn)辦公室（ONI），國(guó)民保險(xiǎn)理事會(huì)將領(lǐng)導(dǎo)國(guó)民保險(xiǎn)辦公室，并擁有明確的管理、監(jiān)督、執(zhí)法和善后權(quán)利，以監(jiān)管全國(guó)性保險(xiǎn)公司和全國(guó)性代理機(jī)構(gòu)的組織、注冊(cè)、運(yùn)營(yíng)、管理和監(jiān)督。3.明確州注冊(cè)銀行的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。為了減少聯(lián)邦與州兩級(jí)復(fù)合監(jiān)管體制的效率損失和監(jiān)管重疊，《改革藍(lán)圖》建議直接由聯(lián)邦實(shí)施對(duì)州注冊(cè)銀行的監(jiān)管，其具體的監(jiān)管業(yè)務(wù)可由美聯(lián)儲(chǔ)或者聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司承擔(dān)，從而提高監(jiān)管效率，避免重復(fù)監(jiān)管的現(xiàn)象。4.由美聯(lián)儲(chǔ)監(jiān)督支付與結(jié)算。在美國(guó)有多種支付及結(jié)算系統(tǒng)，包括大額和零售支付的結(jié)算系統(tǒng)，以及證券和其他金融工具的結(jié)算系統(tǒng)，但沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的、專(zhuān)門(mén)的規(guī)章制度，同時(shí)在金融監(jiān)管中，對(duì)于支付和結(jié)算系統(tǒng)也沒(méi)有著重強(qiáng)調(diào)?！陡母锼{(lán)圖》提出由美聯(lián)儲(chǔ)負(fù)責(zé)構(gòu)建一個(gè)高效的現(xiàn)代支付結(jié)算系統(tǒng)，并建立支付結(jié)算系統(tǒng)監(jiān)管框架。美聯(lián)儲(chǔ)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)支付清算系統(tǒng)的主要監(jiān)督責(zé)任，有權(quán)設(shè)計(jì)對(duì)于金融系統(tǒng)非常重要的支付清算系統(tǒng)，全權(quán)負(fù)責(zé)制定監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)；美聯(lián)儲(chǔ)可能得到支付和轉(zhuǎn)移證券的監(jiān)管權(quán)。5.合并期貨與證券監(jiān)管。當(dāng)前市場(chǎng)已經(jīng)顯著收縮（如果不是完全消失）的現(xiàn)實(shí)是造成期貨和證券市場(chǎng)之間實(shí)行分業(yè)監(jiān)管的最初原因。在20世紀(jì)30年代，當(dāng)《商品交易法》和《聯(lián)邦證券法》通過(guò)之時(shí)，期貨和證券市場(chǎng)確實(shí)是完全分開(kāi)的。直到20世紀(jì)70年代末期，當(dāng)期貨交易快速擴(kuò)張超出農(nóng)產(chǎn)品范圍、并將不斷增多并最終成為主導(dǎo)的非農(nóng)產(chǎn)品包括在內(nèi)之前，上述分業(yè)監(jiān)管的模式都是有效的。產(chǎn)品和市場(chǎng)參與者的融合、市場(chǎng)聯(lián)系以及全球化使得期貨和證

券市場(chǎng)的分業(yè)監(jiān)管難以為繼，潛在地具有不利的影響并導(dǎo)致效率低下。隨著期貨貿(mào)易的擴(kuò)大，現(xiàn)實(shí)市場(chǎng)的實(shí)物商品交易已經(jīng)大大減少，減少和收斂證券以及期貨市場(chǎng)是十分必要的，而且對(duì)于期貨和證券市場(chǎng)的統(tǒng)一監(jiān)督和管理也變得重要起來(lái)。為此，《改革藍(lán)圖》提出合并證券交易委員會(huì)(SEC)和商品期貨交易委員會(huì)(CFTC)，對(duì)期貨和證券行業(yè)提供統(tǒng)一的監(jiān)管[9]。

（三）美國(guó)金融監(jiān)管構(gòu)架改革的長(zhǎng)期目標(biāo)與途徑。改革的長(zhǎng)期目標(biāo)是構(gòu)建最優(yōu)的金融監(jiān)管架構(gòu)，提高美國(guó)金融業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。當(dāng)前由不同機(jī)構(gòu)分別對(duì)銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、證券業(yè)和期貨業(yè)實(shí)施的功能監(jiān)管框架難以適應(yīng)金融發(fā)展。《改革藍(lán)圖》提出要構(gòu)建最優(yōu)的金融監(jiān)管架構(gòu)，

注：1包括可以獲得聯(lián)邦存款保險(xiǎn)的存款性公司和可以獲得保險(xiǎn)擔(dān)?；鸬谋ｋU(xiǎn)公司。2包括證券公司、期貨公司、交易所、投資顧問(wèn)、私人資本工具和溢額保險(xiǎn)公司（surplus line insurers）

這個(gè)架構(gòu)有三個(gè)支柱：市場(chǎng)穩(wěn)定監(jiān)管部門(mén)、審慎金融監(jiān)管部門(mén)和商業(yè)行為監(jiān)管部門(mén)[10]。1.設(shè)立市場(chǎng)穩(wěn)定監(jiān)管部門(mén)，履行金融市場(chǎng)穩(wěn)定職責(zé)。《改革藍(lán)圖》提出金融市場(chǎng)穩(wěn)定性監(jiān)管部門(mén)應(yīng)該負(fù)責(zé)可能影響實(shí)體經(jīng)濟(jì)的總體金融市場(chǎng)穩(wěn)定性狀況。鑒于其促進(jìn)總體宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的傳統(tǒng)中央銀行的定位，在最優(yōu)框架內(nèi)，聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行應(yīng)該繼續(xù)起這一角色的作用。聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行在保持市場(chǎng)穩(wěn)定性角色中的一個(gè)主要職能應(yīng)該繼續(xù)通過(guò)執(zhí)行貨幣政策及為金融體系提供流動(dòng)性的傳統(tǒng)渠道來(lái)行使。此外，聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行應(yīng)該被賦予一種不同的、又是非常重要的監(jiān)管職責(zé)，以及專(zhuān)注整個(gè)金融體系的廣泛權(quán)利。就其重鑄的監(jiān)管角色而言，聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行應(yīng)該擁有如下特定的權(quán)利：收集適當(dāng)?shù)男畔?、披露信息、在?guī)則制定方面與其他監(jiān)管部門(mén)協(xié)作，并為保持金融市場(chǎng)的總體穩(wěn)定在必要時(shí)候采取糾正措施。2.設(shè)立審慎金融監(jiān)管部門(mén)，接管目前聯(lián)邦謹(jǐn)慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能。《改革藍(lán)圖》建議構(gòu)建審慎金融監(jiān)管部門(mén)，負(fù)責(zé)目前由貨幣監(jiān)理署和儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)監(jiān)管局等機(jī)構(gòu)所承擔(dān)對(duì)獲得政府擔(dān)保的金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，并負(fù)責(zé)金融控股公司的監(jiān)管。審慎金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)將針對(duì)聯(lián)邦儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)建立新的特許體系，以使得各種類(lèi)型的金融機(jī)構(gòu)能夠在合規(guī)的前提下展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，而不是受制于差異化監(jiān)管。3.構(gòu)建商業(yè)行為監(jiān)管部門(mén)，為金融市場(chǎng)實(shí)務(wù)制定行為標(biāo)準(zhǔn)，保護(hù)消費(fèi)者和投資者利益。商業(yè)行為監(jiān)管機(jī)構(gòu)為各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)準(zhǔn)入、出售金融產(chǎn)品和服務(wù)制定一套國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)還要負(fù)責(zé)各類(lèi)金融業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)披露和金融創(chuàng)新活動(dòng)的監(jiān)管，在控制金融風(fēng)險(xiǎn)和鼓勵(lì)金融創(chuàng)新之間求得平衡。

四、《現(xiàn)代金融監(jiān)管構(gòu)架改革藍(lán)圖》折射的美國(guó)金融監(jiān)管理念轉(zhuǎn)變

美國(guó)推動(dòng)金融監(jiān)管架構(gòu)改革的主要?jiǎng)右蚴谴钨J危機(jī)蔓延對(duì)美國(guó)金融市場(chǎng)產(chǎn)生的巨大影響，由此引發(fā)學(xué)界和監(jiān)管層對(duì)美國(guó)金融監(jiān)管體制的反思。改革一方面要亡羊補(bǔ)牢，另一方面更要放眼未來(lái)，提高美國(guó)金融業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，其中折射出的美國(guó)金融監(jiān)管理念轉(zhuǎn)變值得我們關(guān)注。

（一）從機(jī)構(gòu)導(dǎo)向監(jiān)管向業(yè)務(wù)導(dǎo)向監(jiān)管轉(zhuǎn)變。新的《改革藍(lán)圖》最顯著的特點(diǎn)是擴(kuò)展了美聯(lián)儲(chǔ)的監(jiān)管職責(zé)，賦予美聯(lián)儲(chǔ)綜合、跨業(yè)協(xié)調(diào)監(jiān)管的權(quán)限，特別強(qiáng)調(diào)了賦予美聯(lián)儲(chǔ)處理金融系統(tǒng)穩(wěn)定問(wèn)題的權(quán)力，這就使得美聯(lián)儲(chǔ)能夠集中關(guān)注與金融系統(tǒng)穩(wěn)定相關(guān)問(wèn)題并作出處理。從歷史上看，美聯(lián)儲(chǔ)綜合、跨業(yè)協(xié)調(diào)監(jiān)管職責(zé)不斷擴(kuò)大是一個(gè)發(fā)展的過(guò)程。最初美聯(lián)儲(chǔ)主要監(jiān)管商業(yè)銀行，1956年《銀行控股公司法》賦予美聯(lián)儲(chǔ)對(duì)銀行控股公司的監(jiān)管權(quán)，1991年《外國(guó)銀行監(jiān)管促進(jìn)法》賦予美聯(lián)儲(chǔ)對(duì)外國(guó)銀行在美國(guó)的分支行和辦事機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)，1999年《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》授予美聯(lián)儲(chǔ)傘型監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能，而其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)被賦予功能監(jiān)管的角色?！陡母锼{(lán)圖》提出要使美聯(lián)儲(chǔ)成為金融穩(wěn)定的中堅(jiān)，美聯(lián)儲(chǔ)的監(jiān)管權(quán)力從商業(yè)銀行擴(kuò)展到投資銀行及對(duì)沖基金等，提升其防范金融系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的能力，并使其成為整個(gè)金融體系的穩(wěn)定器?！陡母锼{(lán)圖》確定了逐步實(shí)現(xiàn)從分機(jī)構(gòu)、分業(yè)監(jiān)管向綜合、跨業(yè)監(jiān)管的轉(zhuǎn)變，這是符合金融發(fā)展潮流的。

（二）從監(jiān)管局部性風(fēng)險(xiǎn)向監(jiān)管金融市場(chǎng)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變。要最大限度地防止金融風(fēng)險(xiǎn)的跨市場(chǎng)傳導(dǎo)和擴(kuò)散，客觀上要求金融監(jiān)管體系必須做到金融風(fēng)險(xiǎn)的全覆蓋，不能在金融產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)和創(chuàng)新鏈條上留下金融監(jiān)管空白。而要做到這一點(diǎn)，必須賦予相關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)金融市場(chǎng)穩(wěn)定的職責(zé)，使其能夠有效監(jiān)測(cè)金融市場(chǎng)的局部風(fēng)險(xiǎn)和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。新的《改革藍(lán)圖》賦予美聯(lián)儲(chǔ)監(jiān)管金融市場(chǎng)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任，從監(jiān)管理念上實(shí)現(xiàn)從監(jiān)管局部性風(fēng)險(xiǎn)向監(jiān)管金融市場(chǎng)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)變。三支柱的最優(yōu)目標(biāo)架構(gòu)也體現(xiàn)出從消費(fèi)者的權(quán)益保護(hù)、對(duì)所有金融機(jī)構(gòu)金融風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)和對(duì)政府擔(dān)保相關(guān)的審慎金融監(jiān)管，基本上做到了對(duì)整個(gè)金融市場(chǎng)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的全覆蓋。

（三）從規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管向目標(biāo)導(dǎo)向監(jiān)管轉(zhuǎn)變。在監(jiān)管方式和理念上，實(shí)行規(guī)則導(dǎo)向還是目標(biāo)導(dǎo)向是重要的問(wèn)題，反映了在維護(hù)金融穩(wěn)定和促進(jìn)金融創(chuàng)新之間如何權(quán)衡的問(wèn)題。新的《改革藍(lán)圖》順應(yīng)現(xiàn)代金融發(fā)展的潮流，強(qiáng)調(diào)了靈活的目標(biāo)導(dǎo)向監(jiān)管才能夠更好更有效應(yīng)對(duì)金融發(fā)展中出現(xiàn)的各種新問(wèn)題，在金融監(jiān)管理念實(shí)現(xiàn)了從規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管向目標(biāo)導(dǎo)向監(jiān)管的轉(zhuǎn)變，也只有這樣才能夠?qū)崿F(xiàn)構(gòu)建最優(yōu)金融監(jiān)管架構(gòu)的目標(biāo)，并協(xié)調(diào)好金融市場(chǎng)穩(wěn)定監(jiān)管、審慎金融監(jiān)管和商業(yè)行為監(jiān)管三個(gè)支柱之間的關(guān)系。相比規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管區(qū)分銀行、保險(xiǎn)、證券和期貨的分業(yè)監(jiān)管模式，以目的為導(dǎo)向的監(jiān)管注重監(jiān)管的目標(biāo)，按照監(jiān)管目標(biāo)及風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型的不同，將監(jiān)管劃分為三個(gè)層次：第一層次是著眼于解決整個(gè)金融市場(chǎng)穩(wěn)定問(wèn)題的市場(chǎng)穩(wěn)定監(jiān)管；第二層次是著眼于解決由政府擔(dān)保所導(dǎo)致的市場(chǎng)紀(jì)律缺乏問(wèn)題的審慎金融監(jiān)管；第三層次是著眼于消費(fèi)者保護(hù)，解決商業(yè)行為標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題的監(jiān)管。三個(gè)層次監(jiān)管目標(biāo)和監(jiān)管框架緊密聯(lián)系，使監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠?qū)ο嗤慕鹑诋a(chǎn)品和風(fēng)險(xiǎn)采取統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，將大大提高監(jiān)管的有效性?！陡母锼{(lán)圖》提出金融監(jiān)管權(quán)力必須集中，只有這樣才有利于提高監(jiān)管效率。對(duì)于銀行、保險(xiǎn)、證券和期貨幾大行業(yè)的日常監(jiān)管事務(wù)，將分別集中到聯(lián)邦一級(jí)的單一監(jiān)管機(jī)構(gòu)，從而精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)設(shè)置、減少協(xié)調(diào)溝通成本、提高監(jiān)管效率[10]。

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