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績效視域下的黨內(nèi)民主制度化成本研究

2009-07-15 04:42孫景峰郝燕飛
中共天津市委黨校學(xué)報 2009年3期
關(guān)鍵詞:績效中國共產(chǎn)黨成本

孫景峰 郝燕飛

摘 要:黨內(nèi)民主制度化的發(fā)展和實現(xiàn)本身需要各種成本投入,講求成本投入的過程就是科學(xué)處理黨內(nèi)民主制度化成本-效益關(guān)系的過程,也是追求績效的過程。作為黨建領(lǐng)域的新范疇,黨內(nèi)民主制度化成本具有邊界模糊性、一定遞延性、趨向最大性和產(chǎn)出不確定性等特點?,F(xiàn)階段,黨內(nèi)民主制度化成本的投入過程存在著諸多問題,因此,要根據(jù)我國的現(xiàn)實情況,不斷開發(fā)和利用新的資源,有效控制成本,優(yōu)化資源配置,尋求黨內(nèi)民主制度化成本投入績效最大化的路徑。

關(guān)鍵詞:中國共產(chǎn)黨;黨內(nèi)民主制度化;成本;績效

中圖分類號:D26 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 文章編號:1008-410X(2009)03-0030-08

在我國尚未形成高度民主化的社會環(huán)境下,黨內(nèi)民主的發(fā)展與運作要靠制度這一有效載體來推動和保障,所以發(fā)展黨內(nèi)民主的關(guān)鍵是實現(xiàn)黨內(nèi)民主制度化。在黨內(nèi)民主制度化的實現(xiàn)過程中,并非是無成本的運轉(zhuǎn),而是支付著相應(yīng)的成本。黨內(nèi)民主制度化的發(fā)展和實現(xiàn)本身需要各種成本投入,講求成本投入的過程就是科學(xué)處理黨內(nèi)民主制度化成本-效益關(guān)系的過程,也是追求績效的過程。一個理性和成熟的執(zhí)政黨,在實現(xiàn)黨內(nèi)民主制度化的進(jìn)程中,力求以最小的成本投入獲取最高的效益。加強黨內(nèi)民主制度化成本研究,可以強化在政治領(lǐng)域長期被忽視而事實上客觀存在的成本意識,有利于把執(zhí)政黨打造成一個節(jié)約型政黨,并通過有效整合黨內(nèi)不同利益訴求,保障黨內(nèi)團結(jié),從而促進(jìn)社會全面、和諧、可持續(xù)發(fā)展。

一、黨內(nèi)民主制度化成本的相關(guān)范疇界定

中國共產(chǎn)黨發(fā)展黨內(nèi)民主意義重大,已經(jīng)得到普遍認(rèn)可,問題在于如何理解和發(fā)展黨內(nèi)民主。有鑒于此,有必要對黨內(nèi)民主的內(nèi)涵和如何發(fā)展黨內(nèi)民主進(jìn)行分析與界定。

(一)黨內(nèi)民主與黨內(nèi)民主制度化

黨內(nèi)民主是指在黨內(nèi)生活中,根據(jù)黨章和黨內(nèi)其他規(guī)定,全體黨員一律平等地按照一定的程序和形式,直接或間接地參與決定和處理黨的一切事務(wù)。依據(jù)黨內(nèi)民主的內(nèi)涵來觀照黨內(nèi)民主“理應(yīng)如此”的內(nèi)在規(guī)定性與目前我國“事實如此”的黨內(nèi)民主現(xiàn)狀,就會發(fā)現(xiàn),這之間仍存在相當(dāng)大的差距,對法定執(zhí)政黨中國共產(chǎn)黨來說,發(fā)展黨內(nèi)民主的關(guān)鍵就是縮小這一差距。

黨內(nèi)民主是一種秩序狀態(tài),而其實現(xiàn)則是一種動態(tài)的秩序平衡過程。黨內(nèi)民主的實現(xiàn)要靠黨內(nèi)民主制度化來推動和保障,黨內(nèi)民主制度化是我們必須要明確的一個概念。制度化是各種規(guī)則、組織和程序獲取價值觀和穩(wěn)定性的進(jìn)程,是一個動態(tài)的不斷推進(jìn)和發(fā)展的過程。由此,黨內(nèi)民主制度化就是把黨內(nèi)民主的理念、基本原則、制度規(guī)范、組織程序等逐步內(nèi)化為廣大黨員和黨內(nèi)各級領(lǐng)導(dǎo)干部的內(nèi)心信念和行為模式,使之成為黨內(nèi)政治生活基本準(zhǔn)則的轉(zhuǎn)變過程。

黨內(nèi)民主制度化的最終目的是為了實現(xiàn)黨內(nèi)民主,黨內(nèi)民主也必須制度化,以完備的制度保障黨內(nèi)民主的發(fā)展和完善,但二者之間并不是簡單的單向關(guān)系,而是一種雙向互進(jìn)、互動關(guān)系。黨內(nèi)民主各項制度的規(guī)范化、系統(tǒng)化、程序化的最終目的是為了發(fā)展黨內(nèi)民主,在黨內(nèi)民主制度化的過程中,逐漸把黨內(nèi)民主的政治生活內(nèi)化為一種習(xí)慣,并逐步積累和定型,最大限度地凝聚黨內(nèi)力量,充分調(diào)動廣大黨員的積極性和創(chuàng)造性,保證黨內(nèi)民主生活的和諧運行,從而實現(xiàn)黨內(nèi)民主,從這種意義上說,黨內(nèi)民主制度化可被看作實現(xiàn)黨內(nèi)民主的手段或工具。黨內(nèi)民主的發(fā)展要靠黨內(nèi)民主制度化推動和保障,沒有制度的規(guī)范化、程序化、系統(tǒng)化就沒有黨內(nèi)民主的發(fā)展;同時,黨內(nèi)民主也是黨內(nèi)民主制度化的一個主導(dǎo)性推動力量,黨內(nèi)民主的發(fā)展具有較強的輻射性,一旦其走向健康軌道,必然會要求黨內(nèi)民主制度設(shè)計的可行性與有效性,所以,保持兩者的良性互動關(guān)系,是新形勢下黨內(nèi)建設(shè)的迫切需要。

(二)黨內(nèi)民主制度化成本:黨建領(lǐng)域的新范疇

成本是經(jīng)濟學(xué)的一個基本范疇,“是為了一定的目的而付出的(或可能付出的)用貨幣測量的價值犧牲”[1]。這個概念被應(yīng)用到政黨組織等非實際生產(chǎn)部門,可以理解為為了達(dá)到某種目的或獲取某種收益而必須付出的代價,這種代價可以是貨幣、物質(zhì)等有形形態(tài)表現(xiàn)出來的直接代價,也可以是機會、認(rèn)同程度等無形形態(tài)表現(xiàn)出來的間接代價,這些代價可以是當(dāng)下就發(fā)生的,也可以是波及未來的一段時間。因此,黨內(nèi)民主制度化成本就是指執(zhí)政黨為實現(xiàn)黨內(nèi)民主制度化所必然占用與消耗的各種資源的總和,以及由此引發(fā)的當(dāng)下和未來一段時間內(nèi)的間接性負(fù)擔(dān)。

政黨組織的非贏利性特點,使一些政黨,尤其是東方國家的一些執(zhí)政黨只重視收到的成效,而忽略為之付出的代價、成本。實際上,與企業(yè)生產(chǎn)過程一樣,黨內(nèi)民主制度化的實現(xiàn)也存在著資源消耗,而且支付著經(jīng)濟成本以外的政治成本,甚至政治成本有時還要高于經(jīng)濟成本。一個理性的執(zhí)政黨,在實現(xiàn)黨內(nèi)民主制度化過程中,必然要受到成本的約束,要考慮成本和收益間的關(guān)系,因為只有這樣才可能使效益產(chǎn)出最大化。

黨內(nèi)民主制度化成本問題是我國當(dāng)前加強黨的建設(shè)必須關(guān)注的一個重大現(xiàn)實問題,把其納入政治學(xué)領(lǐng)域,是對政黨政治研究范疇的新拓展。執(zhí)政黨在推進(jìn)黨內(nèi)民主制度化的過程中,既要考慮黨內(nèi)利益訴求,又要受到成本約束。需求是無限的,而資源是有限的,執(zhí)政黨要想夯實自己的執(zhí)政基礎(chǔ),鞏固自己的執(zhí)政地位,保證執(zhí)政的合法性,就必須重視黨內(nèi)民主制度化成本的投入與效益比例關(guān)系,把成本和效益結(jié)合起來,合理處理二者的關(guān)系比例。

(三)黨內(nèi)民主制度化成本的特點

成本概念被引入政治領(lǐng)域以來,學(xué)術(shù)界對其作了區(qū)別于經(jīng)濟領(lǐng)域成本特點的研究與探討,在黨內(nèi)民主制度化實現(xiàn)進(jìn)程中,其成本也具有固有的內(nèi)在特征。

1.邊界模糊性。從成本的配置狀況來看,黨內(nèi)民主制度化成本具有邊界模糊性的特征。邊界作為異質(zhì)系統(tǒng)間隔的標(biāo)志,把黨內(nèi)民主制度化支付的各項成本區(qū)別開來,但各項成本之間并不是孤立存在的,而是相互影響的互動關(guān)系。在黨內(nèi)民主制度化成本投入初期,各項成本之間是單個存在的,沒有太多的內(nèi)在聯(lián)系,隨著成本的逐漸投入,成本之間會逐漸傾向融合與共生,各成本之間的邊界就會趨于模糊。

2.一定遞延性。從成本運作的時間上看,黨內(nèi)民主制度化成本具有一定的遞延性。在執(zhí)政黨為實現(xiàn)黨內(nèi)民主制度化占用的資源消耗過程中,執(zhí)政黨既有人力、物力、時間等顯性成本的投入,又有威權(quán)、合法性等隱性成本的投入。隱性成本的存在遞延了黨內(nèi)民主制度化成本的收益,由于這種成本的非市場活動性,成本不是在當(dāng)下就得到效益,而是一種尚待確定的收益或暫時未被確定的收益。

3.趨向最大性。從成本的基本價值取向上看,黨內(nèi)民主制度化成本具有趨向最大性的特征。追求績效最大化是任何成本主體在有目的地投入成本時對所產(chǎn)生的未來效益預(yù)測的趨勢性要求,是成本投入主體所期望達(dá)到的目標(biāo)。執(zhí)政黨對黨內(nèi)民主制度化成本獲取收益的期望值越高,就越會更合理有效地配置、整合黨內(nèi)民主制度化進(jìn)程中的成本投入,使資源配置達(dá)到最優(yōu)化狀態(tài),從而保證黨內(nèi)民主制度化成本-效益產(chǎn)出趨向最大。

4.產(chǎn)出不確定性。從成本可能在未來獲取的效益看,黨內(nèi)民主制度化成本具有產(chǎn)出不確定性的特征。黨內(nèi)民主制度化的成本投入是一個復(fù)雜而又長期的過程,在未來究竟能夠產(chǎn)生正效應(yīng)還是負(fù)效應(yīng),或者產(chǎn)生多大的正效應(yīng)或負(fù)效應(yīng)都是一個不確定因素。在黨內(nèi)民主制度化實現(xiàn)過程中,雖然成本投入主體的基本出發(fā)點是希望能帶來良好的收益,但由于黨內(nèi)民主制度化成本一些不可控因素的存在,并不是每項成本投入都能轉(zhuǎn)移到新價值中,所以很難確定黨內(nèi)民主制度化成本的效益產(chǎn)出。

二、現(xiàn)狀與問題:黨內(nèi)民主制度化成本投入分析

黨內(nèi)民主制度化的成本投入是一個動態(tài)過程,我們從不同的屬性來觀照黨內(nèi)民主制度化成本的構(gòu)成要素,分析各成本要素之間的轉(zhuǎn)換與有機結(jié)合,探索黨內(nèi)民主制度化成本的運動規(guī)律及反饋關(guān)系,闡明最優(yōu)化的成本配置方式,進(jìn)而透視我國當(dāng)前在黨內(nèi)民主制度化成本投入過程中存在的問題,實現(xiàn)資源的充分利用。

(一)不同屬性下黨內(nèi)民主制度化成本的構(gòu)成要素

從不同屬性視角剖析,黨內(nèi)民主制度化成本由不同的要素組成。這里從對黨內(nèi)民主制度化的影響路徑、黨內(nèi)民主制度化的實現(xiàn)進(jìn)程及黨內(nèi)民主制度化成本的自身屬性進(jìn)行分析,梳理出黨內(nèi)民主制度化成本的構(gòu)成要素,分析黨內(nèi)民主制度化成本構(gòu)成要素的運動規(guī)律,以更有效地對黨內(nèi)民主制度化成本考核和控制。

1.從對黨內(nèi)民主制度化的影響路徑審視黨內(nèi)民主制度化成本的構(gòu)成。

經(jīng)濟成本,是指在實現(xiàn)黨內(nèi)民主制度化進(jìn)程中支付的可以用貨幣形式衡量的物質(zhì)資源。在黨內(nèi)民主制度化過程中,需要大量的人力、物力、財力投入,包括政府官員和公務(wù)人員的工資、福利支付、辦公場所、辦公費用支出等。此外,黨內(nèi)民主制度化的經(jīng)濟成本還包括因決策失誤造成的經(jīng)濟損失,以及對以往不適應(yīng)的政策調(diào)整和補充所需的經(jīng)濟資源消耗。

政治成本,是指在實現(xiàn)黨內(nèi)民主制度化進(jìn)程中投入的政黨權(quán)威、凝聚力、影響力、號召力等政治資源,這些政治資源的耗費相對于黨內(nèi)民主制度化的經(jīng)濟成本來說,更難以控制。

意識形態(tài)成本,是指在實現(xiàn)黨內(nèi)民主制度化進(jìn)程中為使自己的價值觀念、道德準(zhǔn)則、信仰信念獲得公眾的持續(xù)認(rèn)同并成為主流意識形態(tài)所消耗的資源和付出的代價。執(zhí)政黨在實現(xiàn)黨內(nèi)民主制度化進(jìn)程中,為使自己的理念、信念、原則獲得思想輿論上的支持、認(rèn)同,并逐步內(nèi)化為一種社會心理和行為模式,構(gòu)筑起執(zhí)政黨的主流意識形態(tài)統(tǒng)領(lǐng)思想、精神、文化領(lǐng)域的能力消耗,從而形成黨內(nèi)民主制度化的意識形態(tài)成本。

黨內(nèi)民主制度化的經(jīng)濟成本、政治成本和意識形態(tài)成本并不是孤立存在的,三者之間是相互影響、相互補充、相互轉(zhuǎn)化的,用數(shù)學(xué)集合的概念來表達(dá)就是一種“交集”關(guān)系,即有共同的一部分,也有各自不同的部分,三者之間的科學(xué)比例關(guān)系對黨內(nèi)民主制度化成本效益及黨內(nèi)民主制度化的實現(xiàn)進(jìn)程有直接影響。在實現(xiàn)黨內(nèi)民主制度化的進(jìn)程中,執(zhí)政黨為了實現(xiàn)成本投入產(chǎn)出的績效最大化目標(biāo),必然會在成本投入以后對各項資源進(jìn)行重新配置與規(guī)劃,使現(xiàn)有的經(jīng)濟資源、政治資源、意識形態(tài)資源在投入的過程中通過相互轉(zhuǎn)化,能夠互補利用,實現(xiàn)各項資源的良性組合,用最小的成本要素組合投入實現(xiàn)最大效益產(chǎn)出,保證黨內(nèi)民主制度化的實現(xiàn)。

2.從黨內(nèi)民主制度化進(jìn)程的角度細(xì)化黨內(nèi)民主制度化成本的構(gòu)成

設(shè)計成本,指執(zhí)政黨為實現(xiàn)黨內(nèi)民主制度化這一目標(biāo)進(jìn)行制度設(shè)計時投入的成本。包括界定存在的問題、確定政策目標(biāo)、擬定方案、政策方案擇優(yōu)所需的調(diào)研、收集、分析、決策比較、論證等消耗的資源。

規(guī)范成本,是指經(jīng)過甄別優(yōu)選的政策被制定為各項法規(guī)、規(guī)章、制度和其他規(guī)范性文件所需消耗的資源。政策方案被擇優(yōu)選出來后,并不一定能立即付諸實施,需要一定法律程序予以審定,取得合法化的地位,才能使公共政策在全社會具有約束力。黨內(nèi)民主制度化的政策方案取得合法地位的過程所消耗的資源可歸納為黨內(nèi)民主制度化的規(guī)范成本。

執(zhí)行成本,是指執(zhí)政黨把相關(guān)黨內(nèi)民主制度化的各項規(guī)章制度、政策規(guī)范落實和推行所需消耗的資源。實現(xiàn)黨內(nèi)民主制度化的政策方案被采納以后,執(zhí)政黨通過一定的組織形式和組織運作,經(jīng)過解釋、實施、宣傳等方式將政策觀念形態(tài)的內(nèi)容轉(zhuǎn)換為現(xiàn)實效果,從而使既定的政策目標(biāo)得以實現(xiàn),這個階段消耗的資源被稱為黨內(nèi)民主制度化的執(zhí)行成本。

認(rèn)同成本,是指執(zhí)政黨為把黨內(nèi)民主的規(guī)范制度、價值理念逐步內(nèi)化廣為大黨員和黨內(nèi)各級領(lǐng)導(dǎo)干部內(nèi)心信念和行為模式所支付的成本。制度執(zhí)行能否達(dá)到預(yù)期效果,不是制度制定者或執(zhí)行者能夠完全決定的,還與制度接受對象有直接關(guān)系。提高接受對象對制度的認(rèn)同感,并將這種認(rèn)同感逐步內(nèi)化為內(nèi)心信念和行為模式的過程所消耗的資源被稱為黨內(nèi)民主制度化的認(rèn)同成本。

監(jiān)督成本,是指執(zhí)政黨為確保黨內(nèi)民主制度化有效運行所產(chǎn)生的防范、檢查以及懲治所消耗的資源。為了確保黨內(nèi)民主制度化的有效運行,必須對實現(xiàn)黨內(nèi)民主制度化的各個環(huán)節(jié)加以監(jiān)控,在這個環(huán)節(jié)中,因督促、監(jiān)控、懲罰等產(chǎn)生的資源消耗被稱為黨內(nèi)民主制度化的監(jiān)督成本。

調(diào)整成本,是指執(zhí)政黨在實現(xiàn)黨內(nèi)民主制度化進(jìn)程中對以往政策行為的不足之處進(jìn)行不斷補充和修正所消耗的資源。在黨內(nèi)民主制度化的過程中,社會生態(tài)環(huán)境是不斷變化的,制度在環(huán)境置換過程中顯現(xiàn)出來的局限性必然會促使對原來的制度進(jìn)行修正、更新和替換,以便達(dá)成預(yù)期的政策效果,這個階段消耗的資源被稱為黨內(nèi)民主制度化的調(diào)整成本。

從實現(xiàn)黨內(nèi)民主制度化的進(jìn)程來看黨內(nèi)民主制度化成本投入,整個系統(tǒng)過程并不是單向的推進(jìn)過程,而是雙向、多渠道的反饋影響關(guān)系,當(dāng)某一環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題時,系統(tǒng)可能會跳回到前一環(huán)節(jié),甚至回到程序的起點,從而增加其它環(huán)節(jié)資源的消耗,導(dǎo)致黨內(nèi)民主制度化成本的整體增加。

3.從黨內(nèi)民主制度化成本的自身屬性把握其構(gòu)成

固定成本和可變成本。依據(jù)成本存在的習(xí)性,黨內(nèi)民主制度化成本可分為固定成本和可變成本。固定成本是指成本總額在一定時期內(nèi)經(jīng)常保持一定的數(shù)額,不隨政黨活動量的多少而變動,包括執(zhí)政黨為實現(xiàn)黨內(nèi)民主制度化所需的辦公場所、辦公用品及行使一般日常事務(wù)所必需的開銷和一定時期的公務(wù)人員工資等??勺兂杀臼侵鸽S政黨在實現(xiàn)黨內(nèi)民主制度化進(jìn)程中活動量的多少成正比例增減變動的總成本,包括公務(wù)人員的獎金、會議費、制度規(guī)范費用、制度宣傳費用等物質(zhì)資源消耗和時間、信息等非物質(zhì)資源消耗等。

顯性成本和隱性成本。依據(jù)成本投入能否直接顯現(xiàn),黨內(nèi)民主制度化成本可分為顯性成本和隱性成本。顯性成本是指執(zhí)政黨在實現(xiàn)黨內(nèi)民主制度化進(jìn)程中投入的易于計劃和控制的、看得見的實際支出,主要包括為確保各項制度系統(tǒng)化、規(guī)范化、程序化所投入的能夠用貨幣形式衡量的各項開支。隱性成本是在實現(xiàn)黨內(nèi)民主制度化過程中,成本投入主體通常難以計量的資源消耗,這部分成本不如顯性成本明顯,但在成本效益權(quán)衡中又必須重視的成本,包括因決策失誤造成的遞延經(jīng)濟損失、不當(dāng)行為侵占、政黨權(quán)威、合法性、價值認(rèn)同、凝聚力等難以定量的資源消耗。

長期成本和短期成本。依據(jù)成本支付的影響周期,黨內(nèi)民主制度化成本可分為長期成本和短期成本。長期成本是指執(zhí)政黨在實現(xiàn)黨內(nèi)民主制度化進(jìn)程中,為保證黨內(nèi)民主制度化科學(xué)、有效、穩(wěn)定地實現(xiàn)而投入的成本,影響周期較長。一項制度的制定、執(zhí)行和主流意識形態(tài)的形成都屬于長期成本等。短期成本是執(zhí)政黨在實現(xiàn)黨內(nèi)民主制度化進(jìn)程中根據(jù)客觀實際情況的變化支付較為具體準(zhǔn)確的成本投入,影響周期較短。另外,黨內(nèi)民主制度化的短期成本是為保證長期成本收益最大化而進(jìn)行的必要的、連續(xù)的成本投入,如為制定某項制度,前期所必需的調(diào)查研究、分析論證等所需要的各項成本支出。

有效成本和無效成本。依據(jù)成本投入-產(chǎn)出效果,黨內(nèi)民主制度化成本可分為有效成本和無效成本。有效成本是指在黨內(nèi)民主制度化成本投入過程中轉(zhuǎn)移到新價值中的成本,客觀上提高了執(zhí)政黨在實現(xiàn)黨內(nèi)民主制度化進(jìn)程中的績效,產(chǎn)生了積極正面效果。無效成本是指執(zhí)政黨在實現(xiàn)黨內(nèi)民主制度化進(jìn)程中支付的超量成本,這部分成本不能帶來績效,反而可能導(dǎo)致不必要的社會資源消耗。無效成本是不能轉(zhuǎn)移到新價值中的那部分成本,它沒有相應(yīng)的效益產(chǎn)出甚至可能產(chǎn)生消極負(fù)面的影響。

黨內(nèi)民主制度化成本由不同的要素組合而成。成本要素在實際投入過程中處在一個整體系統(tǒng)之中,不是各子要素單獨作用就可以實現(xiàn)目標(biāo),而是在經(jīng)過成本投入主體的合理配置與科學(xué)規(guī)劃之后,按照不同階段的需求投入不同的成本要素。黨內(nèi)民主制度化成本有其自身屬性,掌握各項成本優(yōu)劣特點,使各項成本在相互循環(huán)與融合中使用,力求以最小成本要素組合獲取最大績效產(chǎn)出,保障黨內(nèi)民主制度化的有效實現(xiàn)。

(二)透視黨內(nèi)民主制度化成本投入過程中存在的問題

我國現(xiàn)階段在實現(xiàn)黨內(nèi)民主制度化過程中的成本投入方面還存在諸多問題,主要包括成本意識淡漠的理念缺失、資源配置方式不合理的結(jié)構(gòu)性失衡、權(quán)力尋租現(xiàn)象普遍的不良行為以及缺乏績效評估機制的制度性問題等。為了保障黨內(nèi)民主制度化資源能夠可持續(xù)提供,必須對我國黨內(nèi)民主制度化實現(xiàn)過程中成本投入的現(xiàn)存問題作深入分析。

1.成本意識:黨內(nèi)民主制度化建設(shè)中的理念缺失

理念產(chǎn)生行為,行為導(dǎo)致結(jié)果。黨內(nèi)民主制度化成本意識是一種理念,一旦缺失就會普遍影響廣大黨員和干部的行為。成本意識是控制黨內(nèi)民主制度化成本的內(nèi)在因素,然而,長期以來,由于政黨組織的非營利性特點,執(zhí)政黨的黨內(nèi)民主制度化成本意識相當(dāng)?shù)?。薩斯認(rèn)為:“公共部門提供的成本費用,平均比承包商提供服務(wù)的成本費用要高35%~95%。”[2]成本意識的缺失導(dǎo)致成本投入主體較少進(jìn)行成本效益分析,在投入成本時淡化經(jīng)濟成本的投入量,忽視政治成本投入,過多地消耗意識形態(tài)成本,使得黨內(nèi)民主制度化成本投入與產(chǎn)出比例嚴(yán)重不協(xié)調(diào),直接導(dǎo)致執(zhí)政黨缺乏降低黨內(nèi)民主制度化成本的內(nèi)在動力。

2.資源配置方式不合理:結(jié)構(gòu)性問題

資源配置方式的優(yōu)化是資源能夠合理有效配置的關(guān)鍵。從結(jié)構(gòu)上看,在一個整體系統(tǒng)中,黨內(nèi)民主制度化的各項成本相互作用使整個成本投入系統(tǒng)能夠發(fā)揮最大功效。不合理的成本配置方式不可避免地會引起黨內(nèi)民主制度化成本投入系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)失衡,影響各成本要素的效益產(chǎn)出。黨內(nèi)民主制度化的成本投入過程實際上是一個成本輸入與輸出的系統(tǒng)反饋過程,但由于中國共產(chǎn)黨在資源配置方式上結(jié)構(gòu)還不很合理,造成各項成本要素之間在投入使用過程中相互干擾或抑制,使黨內(nèi)民主制度化成本的負(fù)反饋輸出較強。較強的負(fù)反饋輸出導(dǎo)致成本投入與產(chǎn)出效益失衡,使黨內(nèi)民主制度化成本的整體效益下降,限制了黨內(nèi)民主制度化目標(biāo)的實現(xiàn)。

3.權(quán)力尋租:黨內(nèi)民主制度化成本的不良轉(zhuǎn)移

權(quán)力尋租是影響黨內(nèi)民主制度化成本不當(dāng)轉(zhuǎn)移的主導(dǎo)因素?!耙磺杏袡?quán)力的人都容易濫用權(quán)力,這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止。”[3]我國尚未形成完善的黨內(nèi)監(jiān)督機制,權(quán)力濫用現(xiàn)象較多,這就給權(quán)力尋租的發(fā)生提供了空間。從成本視角分析,在黨內(nèi)民主制度化進(jìn)程中,權(quán)力尋租行為弊端叢生:一方面帶來了大量隱性成本存在,使成本效益較難預(yù)測;另一方面還削蝕了執(zhí)政黨的公信力,并造成一系列成本的鏈?zhǔn)皆黾?,使原本用在實現(xiàn)黨內(nèi)民主制度化的資源轉(zhuǎn)投到其他無效活動上,大量的無效成本投入必然造成稀缺社會資源的浪費,阻礙黨內(nèi)民主制度化的實現(xiàn)。

4.健全績效評估機制是提高黨內(nèi)民主制度化成本績效的契機

健全有效的評估機制是黨內(nèi)民主制度化成本績效產(chǎn)出的保障。在成本投入以后,能夠產(chǎn)出什么樣的效益,以及達(dá)到何種程度才算最佳效益,缺乏健全的測評體系或評估方法,就很難確定。從目前情況看,我國的績效評估機制存在著不切實際、評估價值取向以經(jīng)濟增長為主導(dǎo)的弊端等。政府績效評估是一個獲取信息并進(jìn)行加工的過程[4]??冃гu估制度設(shè)計的前提條件應(yīng)該是能夠準(zhǔn)確反映成本輸出的反饋結(jié)果,并在這種反饋結(jié)果的導(dǎo)向下,正確輸入下一輪的成本投入方向。而不健全的績效評估機制不可避免地會影響成本輸出反饋結(jié)果的真實性,導(dǎo)致對黨內(nèi)民主制度化成本投入方向做出偏差或錯誤的判斷,引發(fā)績效觀念嚴(yán)重偏差,誤導(dǎo)成本投入方向,導(dǎo)致不科學(xué)的成本投入和大量錯誤的成本投入,帶來大量無效成本的積累,影響黨內(nèi)民主制度化的有效運行。

三、黨內(nèi)民主制度化成本投入績效最大化的路徑求索

有效的成本控制是黨內(nèi)民主制度化成本投入獲得績效產(chǎn)出最大化的基本要素,實現(xiàn)黨內(nèi)民主制度化的成本構(gòu)成要素較多,其關(guān)系也相當(dāng)復(fù)雜,如何基于我國黨內(nèi)民主制度化的成本現(xiàn)狀,綜合、系統(tǒng)地考量各成本要素之間的內(nèi)在實質(zhì)聯(lián)系,恰當(dāng)?shù)乩靡延匈Y源,使其發(fā)揮最大效能,并根據(jù)我國的現(xiàn)實情況,不斷開發(fā)和利用新的資源,有效控制成本,優(yōu)化資源配置,尋求黨內(nèi)民主制度化成本投入績效最大化的路徑,是理論界必須關(guān)注的一個現(xiàn)實課題。

(一)提高制度設(shè)計的科學(xué)性與可行性

制度是實現(xiàn)黨內(nèi)民主制度化的有效載體,是為了推動黨內(nèi)民主制度化進(jìn)程而進(jìn)行的一系列程序、原則、規(guī)范等安排。因而,制度設(shè)計的科學(xué)性與可行性直接關(guān)系到黨內(nèi)民主制度化成本的產(chǎn)出績效,是黨內(nèi)民主制度化成本投入獲得績效最大化的有效路徑之一。

1.科學(xué)的制度設(shè)計更有利于接受對象的有效回應(yīng)

建立一套科學(xué)的制度是實現(xiàn)黨內(nèi)民主制度化的前提,黨內(nèi)民主制度化進(jìn)程中的制度設(shè)計,不僅僅是中國共產(chǎn)黨自主性擴張和能力展現(xiàn)的過程,更重要的是與公眾之間的互動回應(yīng)過程。制度設(shè)計的科學(xué)與否,決定著黨內(nèi)民主制度的被認(rèn)同程度高低。制度設(shè)計得越科學(xué),越容易得到接受對象的認(rèn)同,認(rèn)同程度越高,制度也就越容易順利推行。所以科學(xué)的制度設(shè)計必然會首先重視與制度接受對象的溝通,使制度接受對象能夠?qū)χ贫冉邮懿⒄J(rèn)可,才能更有效地回應(yīng)制度執(zhí)行,使黨內(nèi)民主制度化的推行過程變得主動而富有預(yù)期性。從本質(zhì)上講,提高制度設(shè)計科學(xué)性的意義就在于黨內(nèi)民主制度化的資源節(jié)約或成本效率的提高,從而使黨內(nèi)民主制度化總成本支付量降低。

2.可行的制度設(shè)計必然會降低無效成本投入

理論上最完美的制度,如果在實踐中缺乏可行性,就可能變成最蹩腳的制度。在實踐中,科學(xué)的制度設(shè)計并不一定就是可行的制度設(shè)計,制度設(shè)計和現(xiàn)實之間總有一定程度的背離。正因如此,黨內(nèi)民主制度化的制度設(shè)計過于超前或過于滯后都會影響制度的有效運作,阻礙黨內(nèi)民主制度化的實現(xiàn)。制度設(shè)計應(yīng)該充分權(quán)衡制度環(huán)境,根據(jù)本國的經(jīng)濟、政治和社會承受能力作出具體構(gòu)想,準(zhǔn)確地把握尺度,注重制度設(shè)計層面的實效性與可操作性。努力提高制度設(shè)計的可行性,盡量減少或避免無效成本投入,使有限的黨內(nèi)民主制度化資源得以最大程度的發(fā)揮與釋放。

3.及時更新制度,防止成本投入的慣性損失

制度雖然具有持久性、穩(wěn)定性的特征,但制度又不是一成不變、一勞永逸的。初始狀態(tài)的制度設(shè)計不具有完美性,再加上制度運行和存續(xù)環(huán)境的不斷變化,制度必須不斷作出相應(yīng)的調(diào)整或重新設(shè)計,使其具備一定的適應(yīng)性?!爸贫茸冞w的壓力源于對一個社會核心價值的挑戰(zhàn)。”[5]相對于人們的預(yù)期制度目標(biāo)來說,不能產(chǎn)生令人滿意的結(jié)果時,設(shè)計者就會考慮較大幅度地修改或重新設(shè)計制度系統(tǒng),如果不及時更新,制度就會因為缺乏適應(yīng)性導(dǎo)致黨內(nèi)民主制度化成本投入的惡性循環(huán),使成本投入沿著制度的慣性滯后力量而產(chǎn)生慣性損失。在實現(xiàn)黨內(nèi)民主制度化進(jìn)程中,要及時更新制度,用一種效率更高的制度取代另一種效率相對較低的制度,挖掘潛在的最大效益,使黨內(nèi)民主制度化成本投入獲得績效最大化產(chǎn)出。

(二)強化政黨權(quán)威,以填補制度化進(jìn)程中的制度缺失

在現(xiàn)代政治體系中,政黨作為最有效的政治組織,其作用的發(fā)揮建立在一定的權(quán)威基礎(chǔ)之上,是填補黨內(nèi)民主制度化進(jìn)程中制度缺失的依靠性力量。強化中國共產(chǎn)黨的政黨權(quán)威,對黨內(nèi)民主制度化有效實現(xiàn),具有不可替代的作用。

1.強化政黨權(quán)威不等于政黨專制

政黨權(quán)威是借助政黨的威信使公眾自覺自愿地服從,是建立在受影響者認(rèn)同的基礎(chǔ)之上,是政黨被認(rèn)同的結(jié)果。政黨專制是指權(quán)力不受限制地集中在個人或少數(shù)人手中的一種政治體制,這種政治體制凸顯了權(quán)力不受限制地被使用,政黨價值目標(biāo)的實現(xiàn)是迫于政黨權(quán)力壓力而被動地作出某種行為。這兩組概念顯然意味著政黨權(quán)威不等于政黨專制。在實現(xiàn)黨內(nèi)民主制度化進(jìn)程中加強政黨權(quán)威,不是向傳統(tǒng)的回歸,更不是搞政黨專制,而是在制度化進(jìn)程中制度缺失情況下保障制度化前行的力量。

2.構(gòu)筑更加理性化的政黨權(quán)威

社會轉(zhuǎn)型使傳統(tǒng)政黨權(quán)威地位動搖,不再適合社會需要,而黨內(nèi)民主制度化進(jìn)程中的制度缺失又要求必須形成更強有力的政黨權(quán)威,這就需要中國共產(chǎn)黨根據(jù)權(quán)威轉(zhuǎn)型的趨勢構(gòu)筑一種更加理性化的政黨權(quán)威,以適應(yīng)發(fā)展黨內(nèi)民主制度化的需要。權(quán)威的理性化被認(rèn)為是政治現(xiàn)代化的條件之一[6]。我國政黨權(quán)威作用發(fā)揮過程中還存在很多問題,必須構(gòu)筑更加理性化的政黨權(quán)威來維護(hù)社會秩序和政治穩(wěn)定、有效配置資源、節(jié)約成本投入。黨內(nèi)民主制度化成本要想獲得績效最大化產(chǎn)出,必須依靠中國共產(chǎn)黨的更加理性化的政黨權(quán)威作用的發(fā)揮。 (三)引進(jìn)企業(yè)部門管理方法,確保資源運用之最大效益

和政府相比較,企業(yè)更注重成本效益關(guān)系比率。可以考慮引進(jìn)企業(yè)部門管理方法,使中國共產(chǎn)黨在實現(xiàn)黨內(nèi)民主制度化過程中,借鑒企業(yè)管理的理念、方法和有效措施,優(yōu)化資源配置,以最小的成本投入獲得最大績效產(chǎn)出,提高黨內(nèi)民主制度化的資源運用率,確保黨內(nèi)民主制度化成本的績效最大化產(chǎn)出。

1.導(dǎo)入企業(yè)管理理念,強化成本意識

自戴維?奧斯本和特德?蓋布勒首次明確而完整地提出企業(yè)化政府模式以后,企業(yè)管理模式開始被引入公共管理領(lǐng)域。這種模式并不是讓公共組織像企業(yè)一樣運作,而是要借鑒企業(yè)管理理念去革除傳統(tǒng)公共部門存在的弊端。企業(yè)總是在經(jīng)濟效益和利潤最大化的驅(qū)使下,力求以最少的投入獲得最多的利潤,理性的政黨在追求其目標(biāo)實現(xiàn)過程中,必須具有強烈的成本意識,講求效益產(chǎn)出。中國共產(chǎn)黨在推進(jìn)黨內(nèi)民主制度化進(jìn)程中,應(yīng)該借鑒企業(yè)管理理念,強化成本意識,以最低的成本投入獲得最大的績效產(chǎn)出。

2.建立現(xiàn)代預(yù)算體系,實現(xiàn)成本預(yù)算科學(xué)化

私營部門預(yù)算制度的構(gòu)建,使控制成本成為可能,并為公營部門預(yù)算機制的改革提供了新的思路。我國現(xiàn)行預(yù)算制度仍然存在著很大弊端,預(yù)算約束軟化,沒有科學(xué)合理的標(biāo)準(zhǔn),彈性空間較大,使成本投入無法根據(jù)預(yù)算指標(biāo)控制實踐活動?,F(xiàn)代預(yù)算體系的建立是一種對未來黨內(nèi)民主制度化的實現(xiàn)所進(jìn)行的成本投入規(guī)劃、配置與控制的活動,具有較強前瞻性、完整性、細(xì)致性、透明性的剛性現(xiàn)代預(yù)算體系,是黨內(nèi)民主制度化成本投入的控制閥,其能夠?qū)⒂邢薜馁Y源安排到最需要的地方,是黨內(nèi)民主制度化成本獲得高績效產(chǎn)出的最佳切入口。

3.健全合理有效的績效評估機制

構(gòu)建科學(xué)、合理、有效的績效考核方法與評價標(biāo)準(zhǔn),優(yōu)化成本支出結(jié)構(gòu),是實現(xiàn)黨內(nèi)民主制度化成本獲得績效產(chǎn)出最大化的突破口??冃гu估機制的建立有利于形成一種正確的成本投入導(dǎo)向,這種結(jié)果導(dǎo)向性機制與投入導(dǎo)向性的成本預(yù)算相聯(lián)系,引導(dǎo)著成本投入主體有效地控制黨內(nèi)民主制度化成本??冃гu估是一個根據(jù)社會發(fā)展而不斷變化的動態(tài)概念,中國共產(chǎn)黨必須根據(jù)環(huán)境變化對績效評估標(biāo)準(zhǔn)作出“與時俱進(jìn)”的適時調(diào)整,不斷改進(jìn)績效標(biāo)準(zhǔn),形成持久的導(dǎo)向機制,以保障黨內(nèi)民主制度化成本投入獲得持續(xù)的績效最大化產(chǎn)出。

(四)發(fā)展電子黨務(wù),充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)

作為現(xiàn)代信息技術(shù)和政黨政治相契合的產(chǎn)物,電子黨務(wù)其開放性、互動性、針對性、時效性等獨特的運營優(yōu)勢牽引和推動了一場公共部門的成本節(jié)約革命,大大降低了公共部門的成本投入,成為黨內(nèi)民主制度化成本獲得投入績效最大化產(chǎn)出、有效推進(jìn)黨內(nèi)民主制度化實現(xiàn)的理性選擇。

1.優(yōu)化黨內(nèi)管理流程。以電子為手段、工具、方法和載體的電子黨務(wù)工作,充分利用現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù),推動黨的組織結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)模式、工作流程的調(diào)整,從根本上改變傳統(tǒng)科層制黨務(wù)工作的整體結(jié)構(gòu)與運行方式。電子信息技術(shù)作為一種工具理性,一種新的生產(chǎn)力,可以服務(wù)于一定的政治目的[7]。電子黨務(wù)是網(wǎng)絡(luò)扁平化的政黨組織結(jié)構(gòu),扁平化的政黨組織結(jié)構(gòu)有效減少了縱向管理層次,消除了冗余部門及部門間的重疊流程,使各個部門的業(yè)務(wù)流程達(dá)到耦合效應(yīng)。網(wǎng)絡(luò)扁平化的政黨組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化了政黨管理流程,能夠較大幅度地提高工作效率,有效降低政黨機構(gòu)運行的成本投入。

2.減少信息傳遞中的噪音和損耗。傳統(tǒng)黨務(wù)工作的運行方式是執(zhí)政黨輸出的信息沿著眾多層級上下傳遞,眾多的傳遞介質(zhì)和傳遞渠道以及人為因素影響,必然會造成眾多的信息失真現(xiàn)象發(fā)生,這種間接傳遞模式是信息傳遞過程中存在“噪音”和“損耗”的直接原因。電子黨務(wù)以其影響范圍廣、涉及面大、時效性強、準(zhǔn)確度高、信息量足等明顯優(yōu)勢,大大提高了信息獲取流程的速度、效率和準(zhǔn)確性,避免信息獲取和反饋過程中人為的阻滯及失真現(xiàn)象,使執(zhí)政黨能夠準(zhǔn)確、及時、有效地獲取黨內(nèi)民主制度化進(jìn)程中制度執(zhí)行的反饋信息,以便對出現(xiàn)的新情況、新問題及時進(jìn)行修正和調(diào)整,使黨的制度、規(guī)范、程序更加科學(xué)合理,減少循環(huán)往復(fù)的調(diào)整成本投入次數(shù)。在黨內(nèi)民主制度化成本投入過程中,電子黨務(wù)的建立進(jìn)一步整合了黨內(nèi)民主制度化資源,使成本投入得到優(yōu)化配置與合理利用,是黨內(nèi)民主制度化成本獲得績效最大化產(chǎn)出的有效載體。

3.信息處于高度透明狀態(tài),有利于各種形式的監(jiān)督。電子黨務(wù)利用網(wǎng)絡(luò)的開放性、時效性、多維性等特點,將黨內(nèi)各部門組織機構(gòu)、職能、辦事章程、黨委內(nèi)部議事和決策制度及干部選拔任用制度公開,擴大黨內(nèi)事務(wù)的透明程度,有利于形成全方位的監(jiān)督信息網(wǎng)絡(luò),促進(jìn)權(quán)力監(jiān)督。在實現(xiàn)黨內(nèi)民主制度化進(jìn)程中,執(zhí)政黨將黨內(nèi)的重大決策、政策法規(guī)、制度程序等黨務(wù)內(nèi)部的辦事方法、程序、結(jié)果等信息通過網(wǎng)絡(luò)公開,使廣大黨員和民眾較好地了解黨內(nèi)工作進(jìn)程、結(jié)果,監(jiān)督黨內(nèi)民主制度化各項成本投入的績效產(chǎn)出。在實現(xiàn)黨內(nèi)民主制度化進(jìn)程中,把黨內(nèi)民主制度化的理念、原則、制度規(guī)范等融入電子黨務(wù)系統(tǒng)中,黨務(wù)信息處于高度透明狀態(tài),形成立體監(jiān)督,促進(jìn)和保障黨內(nèi)民主制度化成本獲得績效最大化產(chǎn)出,從而使黨內(nèi)民主制度化低成本實現(xiàn)。

我國正處于社會轉(zhuǎn)型期,各種社會資源配置尚存在無序投入、錯位投入及重復(fù)投入等不合理現(xiàn)象,迫切需要整合以達(dá)到優(yōu)化配置的目的。作為社會資源大系統(tǒng)中的一個子系統(tǒng),黨內(nèi)民主制度化資源能否優(yōu)化配置資源不僅關(guān)系到黨內(nèi)民主制度化成本投入績效的高低,而且關(guān)系到政黨執(zhí)政地位的鞏固。執(zhí)政黨只有合理規(guī)劃、優(yōu)化配置黨內(nèi)民主制度化的各項成本投入,科學(xué)處理成本-效益關(guān)系,更好地控制成本投入,實現(xiàn)資源的可持續(xù)投入,才能保證黨內(nèi)民主制度化的實現(xiàn)。

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責(zé)任編輯:李 放

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