趙大鵬　張銳昕

〔摘 要〕本文以我國信息政策制定的模式、重點設計領域和發(fā)展趨勢等問題為重點，對我國信息政策的制定策略進行了深入探討和分析，旨在為我國信息政策的制定提供有價值的參考。

〔關鍵詞〕信息政策；模式；重點領域；發(fā)展趨勢

〔中圖分類號〕G201 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1008-0821(2009)04-0020-03

Discussing and Analyzing Strategy of Making Information Policy in ChinaZhao Dapeng1，2Zhang Ruixin2

(1.Department of Public Administration，Changchun Taxation College，Changchun 130117，China；2.College of Public Administration，Jilin University，Changchun 130012，China)

〔Abstract〕This article analysed making models，key designing fields and developing trends of the information policy-making in China，and discussed the strategies in order to provide valuable reference for information policy-making in China.

〔Key words〕information policy-making；model；pivot field；developing trend

我國信息政策研究始于20世紀70年代末的情報政策研究，信息政策一詞也來源于情報政策。隨著社會發(fā)展和科技進步，信息環(huán)境發(fā)生了很大變化，特別是1993年國家“三金”工程的建設和1999年“政府上網(wǎng)”工程的啟動，標志著我國開始進入信息化建設階段。信息化建設中出現(xiàn)的很多新情況、新問題，使得信息政策設計涉及的領域越來越寬廣，相關的信息政策制定需求與日俱增。由于信息政策在國家信息化建設中的舉足輕重的地位和不可或缺的作用，深入研究信息政策制定的策略問題，包括制定模式、重點設計領域和發(fā)展趨勢等，理論價值和實踐意義日益凸顯。

1 我國信息政策的制定模式

信息政策是國家用于調(diào)控信息業(yè)的發(fā)展和信息活動的行為規(guī)范及準則。它涉及到信息產(chǎn)品的生產(chǎn)、分配、交換和消費等各個環(huán)節(jié)，信息業(yè)的發(fā)展規(guī)劃、組織與管理等綜合性問題[1]，涉及到國家發(fā)展的宏觀戰(zhàn)略。為了更好地利用信息化創(chuàng)造的機遇和戰(zhàn)勝信息化帶來的挑戰(zhàn)，世界各國一直都在探索制定自己的信息政策。各國制定信息政策采用的模式因其具體國情不同而有所區(qū)別，大體分為三類，即多元化模式、精英模式和國際援助模式[2]。美國是以多元化模式為主的國家，國會、政府和聯(lián)邦法院都在制定信息政策，民間組織和公眾輿論對國家制定信息政策也施加重要的影響。精英模式是指由少數(shù)政治精英或經(jīng)濟精英制定信息政策，社會團體和公眾輿論對于信息政策內(nèi)容影響很小，或被排除在外。歐盟、日本等國家在制定信息政策時多采用此類模式。在一些基礎條件比較差的國家，往往選擇國際援助模式，這些國家的信息政策由相關的國際組織幫助制定。選擇這種模式的國家大多是比較貧困的發(fā)展中國家。綜合分析得出的結論是，美國是在完成了工業(yè)化之后，自然進入信息化的，其民間推動力巨大，是自下而上的信息化過程，因此美國制定信息政策采取多元化模式是必然的。歐洲和日本的信息化程度明顯不及美國，因此他們選擇了精英模式。世界上的貧困國家是被迫卷入到信息化大潮之中的，其自身沒有制定信息政策的能力，只能依靠國際援助。由于我國的工業(yè)化、信息化水平遠遠落后于發(fā)達國家，又強于世界上的貧困國家，我國是在工業(yè)化尚未完成之際開始信息化建設的，采取的是自上而下的政府推動型模式，這注定了我國政府在國家信息化進程中必須扮演重要角色。從世界范圍來看，政府扶持、技術推動和需求拉動是各國推動信息化發(fā)展的主要動力，在我國目前技術推動力和需求拉動力還很有限的情形下，政府強有力的政策扶持對國家信息化發(fā)展的作用是不容忽視的。從目前我國信息化建設管理體制的設計中就不難看出，我國制定信息政策是以精英模式為主。同時，也通過舉辦和參與與信息政策相關的國際研討會來積極地尋求國際組織的幫助。還有，我國信息產(chǎn)業(yè)已經(jīng)有了相當大的發(fā)展，信息行業(yè)和民間力量正在加強，他們已經(jīng)在制定國家信息政策中發(fā)揮了重要作用，如原信息產(chǎn)業(yè)部曾經(jīng)組織深圳華為、中興通訊、大唐電信等多家公司的技術人才聯(lián)合制定我國通信行業(yè)及國家標準等。這些都表明，我國制定信息政策是采取以精英模式為主，以國際援助和發(fā)揮信息行業(yè)及民間力量為輔的制定模式。這種制定模式在今后相當長的時期內(nèi)還將繼續(xù)采用。

2 我國信息政策重點設計的領域

各國信息政策所涵蓋的內(nèi)容大體相同，但由于信息政策的環(huán)境不同，重點就有所不同。從總體上看，發(fā)達國家的信息政策往往將重點放在知識產(chǎn)權保護、信息自由流動、引入市場競爭機制和爭奪國際市場等方面，其政策帶有擴張性特征。發(fā)展中國家的信息政策往往將重點置于發(fā)展本國信息產(chǎn)業(yè)、維護本國信息安全等方面，其政策帶有防御性特征。鑒于我國目前的實際情況，作者認為在當前和今后的一段時間內(nèi)，信息安全政策、信息產(chǎn)業(yè)政策和信息資源開發(fā)利用政策仍是我國信息政策重點設計的領域。

保障信息安全是信息化建設的基本前提。隨著信息化的不斷深入，信息安全問題已經(jīng)上升為國家和社會的安全問題。我國信息安全技術和產(chǎn)品的防范能力與發(fā)達國家差距甚大，這使得我國信息安全保障體系缺乏有力的技術支持。這就要求我國的信息安全保障體系，更應強調(diào)發(fā)揮信息安全政策的作用。基于安全本身的特性，安全政策必須更多地帶有強制性，發(fā)揮政策的強制作用。我國在信息化建設的進程中，始終高度重視信息安全問題，并制定了許多相關政策。主要是以行政法規(guī)和行政規(guī)章的形式體現(xiàn)出來，如《計算機場地安全要求》、《互聯(lián)網(wǎng)出版管理暫行規(guī)定》、《中華人民共和國計算機信息系統(tǒng)安全保護條例》等，在保障信息活動場所安全、信息內(nèi)容安全、信息系統(tǒng)及國際聯(lián)網(wǎng)安全等諸多方面發(fā)揮著作用。我國現(xiàn)行的信息安全保障體系主要是通過分散的行政法規(guī)、規(guī)章等構成的，缺乏集中的、系統(tǒng)的、更具權威性和普遍約束力的信息安全法律。因此，今后一個時期信息安全政策的主要任務是規(guī)范信息安全政策的制定和執(zhí)行主體，建立一個完善的信息安全政策法規(guī)體系，以此控制信息污染、保護信息產(chǎn)權、打擊網(wǎng)絡犯罪、維護國家信息主權等，并逐步形成信息安全法律。

2.2 信息產(chǎn)業(yè)政策

信息產(chǎn)業(yè)政策是信息政策和產(chǎn)業(yè)政策的交集，應當以發(fā)揮政策的引導作用為主。我國的信息產(chǎn)業(yè)可以分為3個層面：(1)信息基礎設施建設；(2)信息技術和產(chǎn)品的研發(fā)、生產(chǎn)和推廣應用；(3)信息的傳播與服務。我國的信息產(chǎn)業(yè)政策一直都在大力地扶植信息基礎設施建設，把鼓勵多元化投資建設信息基礎設施作為導向。在信息技術和產(chǎn)品層面，我國主要是處理好引進國外的先進技術和產(chǎn)品與發(fā)展本國技術和產(chǎn)品之間的關系，鼓勵加大對技術、產(chǎn)品研發(fā)的投入，促進科研成果轉化為現(xiàn)實的生產(chǎn)力等。對于信息傳播和服務的扶持與引導是我國信息產(chǎn)業(yè)政策中相對薄弱的環(huán)節(jié)。信息的傳播與服務將會進一步地推動信息的商品化，同時會拉動對于信息技術和產(chǎn)品的需求，促進其發(fā)展，反過來信息技術和產(chǎn)品的發(fā)展又會推動信息的傳播和服務，進而形成良性循環(huán)，不斷提高信息產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)信息化的程度。

2.3 信息資源開發(fā)利用政策

信息、能量和物質(zhì)是人類生存和發(fā)展的三大資源。隨著全球信息化的不斷發(fā)展，擁有信息資源的多少已經(jīng)成為區(qū)分貧窮與富有的主要標準。目前占世界人口20%的發(fā)達國家擁有世界信息量的80%[3]。日本由于缺少物質(zhì)和能源，因此將開發(fā)利用信息資源放在了突出的位置上，這是其信息政策的鮮明特征。而且在信息資源的開發(fā)和利用過程中，把政府的信息重點置于宏觀經(jīng)濟信息上，高度重視政府的主導作用[4]。同為發(fā)展中國家的印度政府也十分注重信息資源的開發(fā)，印度政府制定了與信息資源開發(fā)利用有關的法律和政策，其核心都是保證社會大眾可以充分傳播、復制、發(fā)行、檢索、利用和保存各類公用信息資源。20世紀90年代，信息政策的重點是保護支持出版、通信、廣播、信息流通等方面的信息行為，強調(diào)保護新技術下的知識產(chǎn)權[5]。我國信息資源的開發(fā)、利用與信息產(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展很不相稱，對信息資源的開發(fā)、利用已經(jīng)成為信息化進程中最為薄弱的一環(huán)。我國信息資源的開放性差，大量信息資源處于機構壟斷狀態(tài)中，同時信息資源的數(shù)字化程度低，這些情況都嚴重阻礙了信息資源的流通和共享。要使信息資源在流通和共享中有效利用和不斷升值，信息政策就必須強而有力地促進信息資源的開放和開發(fā)利用。只有開放更多的信息資源，才能更好地促進其開發(fā)利用。信息資源開發(fā)利用政策應分別發(fā)揮政策的強制性和引導性作用。在強制方面，對除涉密信息和個人隱私外的絕大多數(shù)信息應實施信息公開，目前國家可以先行制定和頒布有關促進信息公開的法規(guī)，以保障信息的開放性，便于人們利用信息，并在條件成熟時上升為信息公開法。在信息資源的開發(fā)和利用過程中，我們要不斷培養(yǎng)公民的信息認知意識、信息交流意識、信息獲取意識和信息安全意識；還要建立規(guī)范的數(shù)據(jù)標準，以便于信息的流通和共享，數(shù)據(jù)標準應由有關的權威部門發(fā)布，以國家政策的強制力推動其執(zhí)行[3]。在引導方面，應加大中文信息的開發(fā)與利用，提高中文信息資源的質(zhì)量和數(shù)量。同時，促進信息資源的商品化、社會化。

3 我國信息政策的發(fā)展趨勢

在對各國信息政策進行比較分析的基礎上，根據(jù)我國信息化進程和信息政策的現(xiàn)狀，筆者認為我國的信息政策將呈現(xiàn)如下發(fā)展趨勢：

3.1 影響信息政策制定的主體日益多元化

隨著我國信息化進程的不斷推進，技術推動力和需求拉動力的作用將不斷增強，政府扶植力的作用必定會相對減弱。信息行業(yè)協(xié)會和公眾輿論對制定信息政策的影響力會日益加大，必將在政府與企業(yè)、國家與社會之間架起中介的橋梁。同時，隨著信息化對投資需求的不斷增大，投資主體的多元化是我國信息化建設的必然趨勢。投資主體的多元化勢必要求信息政策制定主體的多元化。

3.2 從以計劃導向為主，向以市場導向為主的發(fā)展方向信息政策可以區(qū)分為計劃導向和市場導向兩種類型。所謂計劃導向是以市場為手段去實現(xiàn)政府的目標；所謂市場導向是以政府的政策為手段去實現(xiàn)市場的目標。目前世界沒有哪個國家的信息政策是純粹的計劃導向和市場導向，更準確的區(qū)分應是以計劃導向為主還是以市場導向為主。我國目前的信息化建設是政府扶植推動型的，許多重大的信息化工程都是由政府實施。如：三金工程等。因此我國目前的信息政策是計劃主導型的，隨著信息化建設主體日趨多元化，信息政策的導向必將向市場主導型發(fā)展。

3.3 從規(guī)制政策轉向競爭政策[6]

公平、自由的環(huán)境是信息化建設的必要條件，我國未來的信息政策將會逐步從規(guī)制政策轉向競爭政策，打破壟斷性，使得一些信息產(chǎn)業(yè)由壟斷向競爭或有限競爭狀態(tài)轉變，當然這個過程是循序漸進的。

3.4 解決社會問題的內(nèi)容將會不斷增加

由于我國目前信息化建設正處于起步階段，信息化所帶來的社會矛盾表現(xiàn)尚不突出，但隨著信息化進程的不斷深入，相關的社會問題將會日益明顯。例如，網(wǎng)絡世界的精神文明如何建設，數(shù)字鴻溝如何消除等問題都會成為今后信息政策的主要內(nèi)容。

3.5 信息政策的法律化不斷加強

信息政策在本質(zhì)上代表政治組織的利益和意志，它不具備強制力的屬性。單靠信息政策而無信息法律作為基礎來加以維護，國家的信息事業(yè)難以發(fā)展[7]。如今我國已經(jīng)充分認識到信息立法的重要性，正在加強相關的立法工作，信息法律法規(guī)數(shù)量逐年大幅增加。可以預見，今后將會有更多日益成熟的信息政策上升為法律規(guī)范，信息法律體系將會不斷完善，形成一個完整的體系。這必將增強國家信息政策的權威性，從而為其順利實施提供保障。

3.6 從我國目前制定的信息政策內(nèi)容上看，現(xiàn)行的信息政策主要是作為應對現(xiàn)實信息環(huán)境的手段隨著信息化建設的深入發(fā)展以及制定、執(zhí)行信息政策水平和能力的不斷提高，未來的信息政策將不僅要處理既有的社會矛盾和問題，而且還要對正在形成或將要發(fā)生的問題，做出積極有效的反應，即應具備對環(huán)境的靈活性、動態(tài)性和響應性。

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