鄢冬梅

行政賠償制度建立以來,對于制約、監(jiān)督行政權(quán)力,保障行政相對人合法權(quán)益起到了重要作用,但是在制度的運行過程中,也存在一些不盡人意之處,導(dǎo)致一些應(yīng)由行政賠償來調(diào)整的社會關(guān)系得不到合理合法的調(diào)整,一些案件無法可依,行政相對人的合法權(quán)益得不到完整、充分的救濟和保障,也妨礙了行政賠償制度功能的發(fā)揮?？v觀我國行政賠償制度法律的法律規(guī)定及其實際運作,其主要缺陷具體表現(xiàn)如下四個方面:

1.行政賠償?shù)臍w責原則過于單一

我國行政賠償使用的是違法歸責原則,其直接表現(xiàn)就是《國家賠償法》第2條關(guān)于“國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員違法行使職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的,受害人有依據(jù)照本法取得國家賠償?shù)臋?quán)利”的規(guī)定,違法歸責原則的弊端表現(xiàn)在以下三方面:

第一、違法認定標準的模糊性。理論上我國關(guān)于違法的種類包括沒有事實根據(jù)和法律根據(jù)的行為;適用法律錯誤和違反法定程序;超越職權(quán)范圍;濫用職權(quán);不履行或拖延履行法定職權(quán)等,這種“違法”認定標準的模糊性使得行政賠償歸責原則充滿不確定性。

第二、違法原則無法解決行政裁量濫用以及共有公共設(shè)施設(shè)置、管理瑕疵致?lián)p等情況下的賠償問題。我國違法原則與《行政訴訟法》中的合法性審查原則相一致,但由于損害往往還可以引起其他事由發(fā)生,因而單一的違法歸責原則就難以適應(yīng)豐富的行政法制發(fā)展實踐的需要。

第三、違法原則無法解決共同侵權(quán)等情況下的責任分擔問題。在行政賠償實踐中,往往會出現(xiàn)多個行政機關(guān)共同侵權(quán)的情況,此時單獨依靠違法原則就無法分清各個機關(guān)應(yīng)承擔賠償責任的大小。由于現(xiàn)行立法所確定的違法原則排除了過錯因素因而使得不同的侵權(quán)機關(guān)之間、侵權(quán)機關(guān)與公務(wù)人員之間、侵權(quán)機關(guān)與受害人之間的責任分擔問題無法獲得有效解決,極有可能加重國家負擔。

2.行政賠償?shù)姆秶^窄

根據(jù)我國《國家賠償法》的規(guī)定行政機關(guān)及其工作人員違法行使行政職權(quán)的行為侵犯相對人人身權(quán)或財產(chǎn)權(quán),受害人有權(quán)取得賠償?shù)臋?quán)利。這里的違法行使行政職權(quán)的行為既包括作為的違法行為,也包括不作為的違法行為;既包括具體的行政行為也包括某些事實行為。行政違法后能否尋求賠償?shù)貌坏椒芍С值馁r償表現(xiàn)在:

第一、規(guī)范性文件違法造成的損害。行政規(guī)范文件在我國往往以行政機關(guān)發(fā)布的紅頭文件為表現(xiàn)形式。由于我國行政訴訟法沒有將其納入司法審查范圍之內(nèi),然而,鑒于規(guī)范性文件所具有的普遍適用性,因而其可能造成的損害往往也更大。

第二、共有公共設(shè)施設(shè)置、管理瑕疵引起的損害。按照我國現(xiàn)行立法的規(guī)定,這部分的損害是被排除在行政賠償范圍之內(nèi)的。主要理由是:我國的鐵路、郵政等公用企事業(yè)單位正趨于企業(yè)化,不再具有行政職能,其因設(shè)置或管理的欠缺而發(fā)生的賠償問題不屬于行政賠償范圍。對此產(chǎn)生的賠償責任的追究,在司法實踐中人民法院大多是依據(jù)民法或相應(yīng)的特別法進行處理的。將國有公共設(shè)施設(shè)置、管理瑕疵致?lián)p納入國家賠償范圍之內(nèi)已經(jīng)十分必要,這對于督促共有公共設(shè)施管理者認真履行職責,切實保障共有公共設(shè)施來利用者的合法權(quán)益都具有極為重要的意義。

第三、行政裁量明顯不當引起的損害。按照我國現(xiàn)行立法關(guān)于“違法行政使行政職權(quán)”才給予賠償?shù)囊?guī)定,這部分的損害被排除行政賠償范圍之內(nèi)。然而伴隨著行政裁量范圍的日趨擴大,單純依靠違法原則已經(jīng)很難控制行政裁量權(quán)的使用。如果將明顯不當?shù)男姓袨榕懦c行政賠償范圍之內(nèi),顯然無助于行政相對人的權(quán)益保護。

第四、違法的內(nèi)部懲戒行為引起的損害。按照我國的《行政訴訟法》第12條違法內(nèi)部懲戒行為致使國家公務(wù)人員損害的自然人不能提出行政賠償請求。在我國公務(wù)員隊伍日趨規(guī)范化、科學化的趨勢下,必須對其合作法權(quán)益因違法的內(nèi)部懲戒行為而受損害的賠償問題作出明確規(guī)定。

3.行政賠償?shù)臉藴蔬^低

行政賠償?shù)臉藴?《國家賠償法》第26、27條分別就人身權(quán)及財產(chǎn)權(quán)的損害賠償標準作出了相應(yīng)的規(guī)定,雖然比較具體且有一定的可操作性,但標準過低卻是一個普遍的事實。我國行政賠償標準過低集中體現(xiàn)在:

第一、精神損害被排除在行政賠償之外。行政侵權(quán)行為給當事人造成的損害既包括物質(zhì)損害也包括精神損害。精神損害雖然是無形的但是它是客觀存在的。對于一些受害人來說,精神損害要遠遠大于物質(zhì)損害,如果僅僅對物質(zhì)賠償而不對精神進行賠償,就無法彌補受害人的損失。行政賠償標準條款僅僅局限于物質(zhì)損害賠償限制了賠償標準。

第二、間接財產(chǎn)損失被排除在行政賠償范圍之外。從侵犯財產(chǎn)權(quán)的賠償來看,只對受害人的直接損失進行賠償,對于可得利益的損失卻只字不提。具體說來,(1)對于違法罰款、征收的,只返還本金,不計利息。(2)財產(chǎn)已經(jīng)拍賣的,拍賣價格明顯低于實際價格的,也只付給拍賣所得的價款。(3)對于違法扣押、凍結(jié)財產(chǎn)的,只能獲得解除財產(chǎn)的扣押、凍結(jié)的賠償,并予以返還。(4)吊銷許可證和執(zhí)照、責令停產(chǎn)停業(yè)的,只賠償停業(yè)期間必要的經(jīng)常性費用開支。

4.行政賠償?shù)某绦虿缓侠?/p>

行政賠償?shù)某绦蚴侵甘芎θ颂崞鹦姓r償請求,賠償義務(wù)機關(guān)履行賠償義務(wù)的方法、順序和形式。根據(jù)我國現(xiàn)行法律規(guī)定,行政賠償包括兩種途徑;一種是單獨就賠償問題向行政機關(guān)及法院提出;另一種是在行政復(fù)議、行政訴訟中一并提起。我國的行政賠償程序包括賠償請求的提出、賠償義務(wù)機關(guān)的受案與處理及賠償訴訟等三個階段。從表面上看,行政賠償?shù)某绦蛩坪跻呀?jīng)相當完備,但就本質(zhì)而言,現(xiàn)行行政賠償程序的設(shè)定是以限制賠償請求人獲得賠償為立足點的。

我國的行政賠償程序的不合理性:賠償請求人要求賠償一般都應(yīng)當首先向賠償義務(wù)機關(guān)提出,由賠償義務(wù)機關(guān)予以先行處理之后,方可進入實質(zhì)性的索賠程序;現(xiàn)行行政處理程序是一個典型的封閉式程序,賠償請求人向行政機關(guān)提出申請之后,是否能夠獲得賠償、獲得多少賠償都只能聽憑賠償義務(wù)機關(guān)單方面作決定;雖然國家賠償法第13條規(guī)定了賠償義務(wù)機關(guān)2個月的處理期限,但并沒有設(shè)置其遲遲不作處理所應(yīng)當承擔的責任。

完善我國行政賠償制度更能更為充分和有效地保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益,為此,該項任務(wù)已經(jīng)迫在眉睫。

作者單位:北京岳城律師事務(wù)所黑龍江分所

(責任編輯/王麗君)