王新建

摘要現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》在諸多方面表現(xiàn)出弊端,亟待做出修改。本文在參考日本、俄羅斯、瑞典等國(guó)家的環(huán)境基本法的基礎(chǔ)上,結(jié)合國(guó)內(nèi)學(xué)者的觀點(diǎn),提出了對(duì)與環(huán)境保護(hù)法立法目的、基本權(quán)利義務(wù)、基本原則、基本制度的修改建議。

關(guān)鍵詞環(huán)境環(huán)境保護(hù)法修改

中圖分類號(hào):D922.6文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)01-168-02

一、問題的提出

我國(guó)現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱“環(huán)境保護(hù)法”) 是在原《環(huán)境保護(hù)法(試行)》的基礎(chǔ)上修改制定的,自1989年12月26日起施行,它規(guī)定了我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作的基本任務(wù)、基本原則、基本政策、基本制度和基本要求。不可否認(rèn),環(huán)境保護(hù)法為我國(guó)環(huán)境法律體系的完善奠定了基礎(chǔ),是一部在我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作中起到指導(dǎo)性作用,具有重要意義的法律。然而由于該法頒布已近20年的時(shí)間,期間我國(guó)的環(huán)境保護(hù)的基本狀況發(fā)生了很大的變化,各類環(huán)境保護(hù)單行法也陸續(xù)頒布或修訂,新的環(huán)境保護(hù)政策和制度陸續(xù)出臺(tái),《環(huán)境保護(hù)法》已經(jīng)不能適應(yīng)我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作的需要,因此對(duì)環(huán)境基本法的修訂已經(jīng)迫在眉睫。

二、外國(guó)環(huán)境保護(hù)法概況

在應(yīng)對(duì)環(huán)境問題方面,某些發(fā)達(dá)國(guó)家已形成了一套嚴(yán)密的環(huán)境法制體系,這就為我國(guó)提供了很好的借鑒學(xué)習(xí)的對(duì)象,以下,筆者將對(duì)幾個(gè)國(guó)家起環(huán)境基本法作用的法律的基本內(nèi)容進(jìn)行介紹,對(duì)其特點(diǎn)進(jìn)行概括。

(一)日本《環(huán)境基本法》

1993年11月,日本制定了《環(huán)境基本法》,取代了之前的《公害對(duì)策基本法》?！董h(huán)境本法》共有三章46條。其中,該法立法目的規(guī)定為:“制定環(huán)境保護(hù)的基本理念,明確國(guó)家、地方公共團(tuán)體、企(事)業(yè)者及國(guó)民的責(zé)任和義務(wù),規(guī)定構(gòu)成環(huán)境保護(hù)政策的根本事項(xiàng),綜合而有計(jì)劃地推進(jìn)環(huán)境保護(hù)政策,在確保現(xiàn)在和未來(lái)的國(guó)民享有健康的文化生活的同時(shí),為造福人類做出貢獻(xiàn)?！杯h(huán)境保護(hù)的理念即為該法的基本原則,包括四方面,即倡導(dǎo)可持續(xù)發(fā)展,構(gòu)建低環(huán)境負(fù)荷的環(huán)境優(yōu)先型社會(huì)(要求社會(huì)各方公平的承擔(dān)各自應(yīng)負(fù)的責(zé)任),強(qiáng)調(diào)預(yù)防原則,積極參與解決全球環(huán)境問題豎。環(huán)境保護(hù)的基本制度包括環(huán)境基本計(jì)劃、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)濟(jì)手段、低環(huán)境負(fù)荷以及再生產(chǎn)品的生產(chǎn)與消費(fèi)、地方政府對(duì)策、公害糾紛的處理與救濟(jì)被害者、公眾參與、國(guó)際合作等基本制度。

(二)俄羅斯《環(huán)境保護(hù)法》

俄羅斯《環(huán)境保護(hù)法》于2002年1月10日頒布,共16章84條。其中立法目的為“根據(jù)俄羅斯聯(lián)邦憲法,每個(gè)人都有享受良好環(huán)境的權(quán)利,每個(gè)人都必須愛護(hù)自然和環(huán)境,珍惜自然財(cái)富。自然財(cái)富是生活在俄羅斯聯(lián)邦國(guó)土上的各族人民持續(xù)發(fā)展、生存和活動(dòng)的基礎(chǔ)。本聯(lián)邦法確立環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域國(guó)家政策的法律基礎(chǔ),以保證平衡地解決各項(xiàng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)任務(wù),保持良好的環(huán)境、生物多樣性和自然資源,其目的是滿足當(dāng)代人和未來(lái)世世代代的需要、加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的法律秩序和保障生態(tài)安全。”第一章總則中規(guī)定的環(huán)境保護(hù)基本原則包括保障環(huán)境權(quán)原則、生態(tài)利益、經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)利益科學(xué)合理結(jié)合原則、利用自然付費(fèi)及損害環(huán)境賠償原則、生態(tài)危害推定原則等。在基本制度方面,規(guī)定了環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)濟(jì)制度、生態(tài)認(rèn)證鑒定保險(xiǎn)制度、建立防護(hù)及保護(hù)區(qū)、建立生態(tài)災(zāi)難區(qū)緊急狀態(tài)區(qū)制度、國(guó)際合作制度等等。

(三)瑞典《環(huán)境法典》

《瑞典環(huán)境法典》是瑞典制定和頒布的第一個(gè)綜合性的環(huán)境立法。法典于1998年6月被核準(zhǔn)并于1999年1月起生效。環(huán)境法典共分七個(gè)部份,由33章,456個(gè)段落(節(jié))組成。其中《瑞典環(huán)境法典》明確規(guī)定瑞典環(huán)境法的目標(biāo)就是“促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展,確保為當(dāng)代以及子孫后代創(chuàng)造一個(gè)健康、和諧的生存環(huán)境。當(dāng)代人不能以破壞環(huán)境、耗盡自然資源的方式來(lái)生活,要尊重和保證自然應(yīng)當(dāng)擁有的受保護(hù)的權(quán)利,我們有責(zé)任管理自然環(huán)境及其資源,法典將引導(dǎo)和督促政府、企業(yè)、公眾等實(shí)現(xiàn)這一目的。”在基本原則方面該法典在第二章中規(guī)定了舉證原則、信息采集原則、預(yù)防原則、使用最佳技術(shù)原則、污染者負(fù)費(fèi)原則、選擇適當(dāng)?shù)攸c(diǎn)原則、資源管理原則和生態(tài)循環(huán)原則、產(chǎn)品替代原則、合理原則、停止原則。基本制度方面包括環(huán)境許可制度、環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制度、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、環(huán)境監(jiān)管制度、環(huán)境補(bǔ)償及賠償制度、環(huán)境保險(xiǎn)制度。

從上述各國(guó)環(huán)境保護(hù)基本法來(lái)看,外國(guó)在環(huán)境保護(hù)立法方面有以下特點(diǎn):(1)上述頒布于最近20年的法律無(wú)一例外的都在立法目的部分明確提出或者體現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展的思想,可見可持續(xù)發(fā)展思想已經(jīng)成為環(huán)境立法中一條根本性指導(dǎo)原則;(2)雖采取了不同的方式,但上述各法均有保障公民合法環(huán)境權(quán)益的規(guī)定,并且有的還明確了各方在環(huán)境保護(hù)中的基本權(quán)利與義務(wù),體現(xiàn)了環(huán)境保護(hù)法中權(quán)利本位的思想;(3)以上各法均由專門的章節(jié)明確規(guī)定環(huán)境保護(hù)的基本原則,通過(guò)總結(jié)并提出基本原則的方式彌補(bǔ)了穩(wěn)定的法律調(diào)整不斷變化的環(huán)境問題的不足;(4)以上各法在基本制度方面均由專門的條文明確,具有可操作性,并且都強(qiáng)調(diào)了公眾參與、信息公開的制度,為立法目的以及基本原則的實(shí)現(xiàn)奠定了良好的制度基礎(chǔ)。通過(guò)這些特點(diǎn)的總結(jié)就為我國(guó)環(huán)境保護(hù)法的修改提供了一個(gè)大致的思路。

三、立法目的的修改

從外國(guó)環(huán)境保護(hù)立法中可以看出,將可持續(xù)發(fā)展思想寫入環(huán)境保護(hù)法的目的是世界各國(guó)環(huán)境立法的趨勢(shì),但是用何種方式進(jìn)行表述依然是一個(gè)值得探討的問題。筆者認(rèn)為,若在環(huán)境保護(hù)法的立法目的中直接出現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的表述,則必須在其他條文中對(duì)可持續(xù)發(fā)展的理念做進(jìn)一步解釋,從而造成不必要的冗余,同時(shí)我國(guó)業(yè)已形成的環(huán)境的概念包含了自然資源的內(nèi)容,沒有將保護(hù)自然資源單獨(dú)表述的必要。因此建議將環(huán)境保護(hù)法立法目的的條文表述為:為保護(hù)和改善環(huán)境,保障當(dāng)代及未來(lái)各代人享有優(yōu)良環(huán)境的權(quán)利,實(shí)現(xiàn)環(huán)境、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展,制定本法。

四、基本權(quán)利義務(wù)的修改

對(duì)此部分的修改,雖然國(guó)內(nèi)學(xué)者普遍認(rèn)為應(yīng)明確規(guī)定與環(huán)境有關(guān)的各方基本權(quán)利與義務(wù),但在具體方式上仍爭(zhēng)議較大。從本質(zhì)上來(lái)說(shuō),目前國(guó)內(nèi)學(xué)者討論的是一般意義上一切與環(huán)境有關(guān)的權(quán)利,也就是憲法上的環(huán)境權(quán),這種權(quán)利是基本人權(quán)的組成部分,也是制定一切環(huán)境法律在憲法上的依據(jù)。而具體到環(huán)境保護(hù)法中,若對(duì)上述意義上的環(huán)境權(quán)加以規(guī)定,則是既已存在的法律對(duì)其立法依據(jù)的重申,在法律調(diào)整實(shí)際問題的過(guò)程中沒有任何意義?；谝陨险J(rèn)識(shí),筆者認(rèn)為,修改后的環(huán)境保護(hù)法中此部分應(yīng)當(dāng)借鑒國(guó)外的做法,只具體規(guī)定各方主體在環(huán)境保護(hù)中的基本權(quán)利與義務(wù)即可,而沒有必要提出并解釋較為抽象的環(huán)境權(quán)。在主體方面,環(huán)境方面的實(shí)體權(quán)利是人格化的權(quán)利,其主體不應(yīng)包括法人及其他組織,而環(huán)境方面的程序性權(quán)利則應(yīng)將非自然人主體包括在內(nèi)以更好的保障實(shí)體權(quán)利;在基本義務(wù)方面則應(yīng)當(dāng)涵蓋所有主體。

具體來(lái)說(shuō),基本權(quán)利應(yīng)規(guī)定為:公民有享有健康優(yōu)良環(huán)境的權(quán)利,優(yōu)良的環(huán)境包括清潔的空氣、清潔的水體、安寧的環(huán)境、良好的采光、通風(fēng)等;公民在取得許可后有開發(fā)利用自然資源的權(quán)利;公民、法人及其他組織有參加國(guó)家環(huán)境管理、參與環(huán)境決策的權(quán)利;公民、法人及其他組織對(duì)任何嚴(yán)重侵害上述權(quán)利的主體有權(quán)向法院提起訴訟。基本義務(wù)應(yīng)規(guī)定為:公民有保護(hù)環(huán)境不因自己的行為而遭受污染或破壞的義務(wù);公民、法人及其他組織對(duì)于因自身活動(dòng)而造成的環(huán)境污染或破壞有采取必要措施進(jìn)行治理或恢復(fù)的義務(wù);國(guó)家及各地方環(huán)境保護(hù)主管機(jī)關(guān)有采取必要措施防治環(huán)境污染及破壞的義務(wù)。

五、基本原則的修改

環(huán)境保護(hù)法的基本原則作為環(huán)境保護(hù)工作的指導(dǎo)性準(zhǔn)則應(yīng)由專門的條文予以明確。鑒于基本原則的性質(zhì),對(duì)環(huán)境保護(hù)法基本原則的規(guī)定不宜過(guò)分細(xì)致,以免其失去指導(dǎo)意義,同時(shí)也可避免基本原則與基本制度相重復(fù),浪費(fèi)立法資源。結(jié)合外國(guó)的立法經(jīng)驗(yàn),修改后的我國(guó)環(huán)境保護(hù)法應(yīng)當(dāng)確立以下基本原則:

(一)環(huán)境與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展原則

環(huán)境保護(hù)工作應(yīng)與社會(huì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)建設(shè)相協(xié)調(diào),達(dá)到環(huán)境效益、社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益的統(tǒng)一。該原則可視為環(huán)境保護(hù)法中最根本的原則。

(二)預(yù)防為主、防治結(jié)合原則

國(guó)家利用各種管理手段,采取防范性措施,防止環(huán)境問題的發(fā)生,同時(shí)積極治理和恢復(fù)現(xiàn)有的環(huán)境污染和自然破壞。此原則為國(guó)家面對(duì)環(huán)境問題采取積極防治措施的概括。

(三)公眾參與原則

在環(huán)境保護(hù)工作過(guò)程中,公眾有權(quán)通過(guò)一定程序參與一切與其自身環(huán)境利益相關(guān)的決策。該原則是保護(hù)公民環(huán)境權(quán)益,提高環(huán)境決策過(guò)程中信息的透明度所必須確立的原則,也是世界發(fā)達(dá)國(guó)家采取民主的方式解決環(huán)境問題的成功探索。

(四)利用者保護(hù),污染者負(fù)費(fèi)原則

獲得自然資源開發(fā)利用權(quán)的團(tuán)體或個(gè)人應(yīng)采取一切必要的措施,保護(hù)自然資源和環(huán)境不受破壞;污染和破壞環(huán)境造成的損失及治理污染的費(fèi)用由污染者負(fù)擔(dān)。本條原則為環(huán)境保護(hù)工作的兩大部分(污染防治和自然資源保護(hù))在具體實(shí)施過(guò)程中所必須遵循的一般性準(zhǔn)則。

(五)國(guó)際合作原則

國(guó)家與國(guó)際各國(guó)一道,積極參與解決全球性環(huán)境問題。這條原則是在全球性環(huán)境問題日益嚴(yán)重、保護(hù)全球環(huán)境呼聲日益高漲的背景下與時(shí)代發(fā)展相符合的原則。

六、基本制度的修改

基本制度是環(huán)境保護(hù)法的主要部分,只有通過(guò)完善基本制度才能保障基本權(quán)利,實(shí)現(xiàn)立法目的。環(huán)境保護(hù)基本制度是環(huán)境保護(hù)工作中普遍適用的制度,至于具體的污染防治以及自然資源保護(hù)的制度則不屬于基本制度的范疇,應(yīng)在規(guī)定基本制度后由其他條文參照具體的單行法來(lái)規(guī)定。從本文第二部分的介紹中可以看到,以下制度已為世界各國(guó)所普遍采用,我國(guó)也有必要在修改后的環(huán)境保護(hù)法中予以明確。

(一)環(huán)境規(guī)劃制度

國(guó)家以及各地方人民政府及其行政管理部門應(yīng)依照法定程序編制關(guān)于城市環(huán)境質(zhì)量控制、污染物排放控制和污染治理、自然生態(tài)保護(hù)以及其他與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的規(guī)劃。國(guó)家以及個(gè)地方人民政府應(yīng)在在計(jì)劃期內(nèi)采取防治措施實(shí)現(xiàn)既定環(huán)境目標(biāo)。豏環(huán)境規(guī)劃制度是遵循環(huán)境與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展原則,保證環(huán)境效益與經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一的必要制度。

(二)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度

在進(jìn)行一切可能影響環(huán)境的工程建設(shè)、開發(fā)活動(dòng)和各種規(guī)劃前,都應(yīng)當(dāng)在調(diào)查、預(yù)測(cè)和評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上提出環(huán)境影響和防治方案的報(bào)告,在經(jīng)所在地環(huán)境保護(hù)主管部門批準(zhǔn)后才能實(shí)施。這項(xiàng)基本制度是對(duì)預(yù)防為主,防治結(jié)合原則的具體體現(xiàn)。2002年我國(guó)已經(jīng)頒布了《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》,在環(huán)境保護(hù)法中只對(duì)該制度進(jìn)行概括,具體實(shí)施方法援引環(huán)境影響評(píng)價(jià)法中的規(guī)定可以有效避免法律規(guī)定的重復(fù),有助于建立科學(xué)合理的環(huán)境法體系。

(三)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度

國(guó)家及地方各級(jí)環(huán)境保護(hù)主管機(jī)關(guān)應(yīng)制定并公布環(huán)境標(biāo)準(zhǔn),即根據(jù)物理、化學(xué)、生物和其他指標(biāo)規(guī)定在一定的地理區(qū)域內(nèi),有關(guān)大氣、水、土壤以及其他環(huán)境因素可以承受的最低限度的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)值。各主體應(yīng)根據(jù)各種環(huán)境標(biāo)準(zhǔn),合理并充分利用環(huán)境資源,使環(huán)境質(zhì)量始終保持在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的范圍之內(nèi)。國(guó)家及地方各級(jí)環(huán)境保護(hù)主觀機(jī)關(guān)應(yīng)采取必要措施,確保環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度得到有效實(shí)施。

(四)環(huán)境許可證制度

凡對(duì)環(huán)境有不良影響的各種規(guī)劃、開發(fā)、建設(shè)項(xiàng)目、排污設(shè)施或經(jīng)營(yíng)活動(dòng),其建設(shè)者或經(jīng)營(yíng)者需要事先提出申請(qǐng),經(jīng)主管部門審查批準(zhǔn),頒發(fā)許可證后才能從事該項(xiàng)活動(dòng)。許可證的管理程序可以分為申請(qǐng)、審查、決定、監(jiān)督、處理五個(gè)部分。豐如果說(shuō)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是對(duì)開發(fā)利用環(huán)境活動(dòng)事前的監(jiān)督,那么環(huán)境許可證制度則是對(duì)整個(gè)活動(dòng)過(guò)程全面的監(jiān)督和管理。在環(huán)境保護(hù)法中規(guī)定這一制度有助于建立一個(gè)全面科學(xué)的環(huán)境監(jiān)管制度。

(五)環(huán)境經(jīng)濟(jì)制度

國(guó)家采用經(jīng)濟(jì)刺激的方法調(diào)整環(huán)境問題。該項(xiàng)制度包括(1)環(huán)境稅費(fèi)制度:對(duì)自然資源的開發(fā)利用應(yīng)征收資源稅,對(duì)環(huán)境造成污染的應(yīng)征收排污費(fèi)。(2)經(jīng)濟(jì)鼓勵(lì)制度:對(duì)于從事環(huán)境保護(hù)活動(dòng)和環(huán)保產(chǎn)業(yè)的個(gè)人和企業(yè),政府、銀行的部門應(yīng)給予鼓勵(lì)、資助和優(yōu)惠。(3)環(huán)境保險(xiǎn)制度:依法從事需要許可證或需要審批活動(dòng)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)主體應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定向政府繳納一定數(shù)額的環(huán)境保險(xiǎn)金。發(fā)生環(huán)境污染或破壞事故后,若責(zé)任人無(wú)能力支付相關(guān)費(fèi)用或無(wú)法確定責(zé)任人,則由政府從環(huán)境保險(xiǎn)金中支付。確立上述經(jīng)濟(jì)制度可以使環(huán)境保護(hù)法與我國(guó)已確立的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng),有利于調(diào)動(dòng)社會(huì)各方保護(hù)環(huán)境的積極性。

(六)關(guān)于公眾參與制度

在規(guī)定了公眾參與原則以及公民環(huán)境基本權(quán)利的基礎(chǔ)上,無(wú)須在基本制度中明確提出專門的公眾參與制度,而應(yīng)當(dāng)在上述各項(xiàng)制度的決策和實(shí)施過(guò)程中強(qiáng)調(diào)公眾的參與,使公眾參與滲透于環(huán)境保護(hù)工作的各個(gè)過(guò)程之中,建立良好的環(huán)境民主氛圍。同時(shí),應(yīng)當(dāng)將政府環(huán)境信息公開制度作為公眾參與的保障性制度寫入環(huán)境保護(hù)法中。