裴云峰 耿玉英

摘要:事業(yè)單位是國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展不可缺少的重要組成部分,在提高人民生活水平、增強(qiáng)國民素質(zhì)方面發(fā)揮著重要作用。我國事業(yè)單位的預(yù)算管理模式和機(jī)制已經(jīng)不能適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的客觀發(fā)展需要,分析在新的經(jīng)濟(jì)條件下如何編制和執(zhí)行預(yù)算顯得尤為重要。事業(yè)單位必須逐步建立和完善預(yù)算管理制度,加強(qiáng)預(yù)算管理,細(xì)化預(yù)算編制,明確預(yù)算執(zhí)行責(zé)任,提高資金使用效率,形成一套適應(yīng)事業(yè)單位需要和社會發(fā)展要求的預(yù)算管理模式和運(yùn)行機(jī)制。

關(guān)鍵詞:事業(yè)單位;預(yù)算管理;監(jiān)督;控制

中圖分類號:F811.3文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號:1673-291X(2009)17-0107-02

一、當(dāng)前我國事業(yè)單位預(yù)算管理中存在的問題

(一)預(yù)算編制不完整

事業(yè)單位財務(wù)管理體制規(guī)定在我國事業(yè)單位一般實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),分級管理”的管理模式,在規(guī)模較小的事業(yè)單位實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),統(tǒng)一管理”模式。根據(jù)部門預(yù)算編制要求,編制的預(yù)算應(yīng)當(dāng)包括事業(yè)單位全部收支。作為預(yù)算管理的主體,其收入支出應(yīng)該完全納入預(yù)算管理,但由于管理混亂、制度不健全等原因,導(dǎo)致部分收入和相應(yīng)的支出沒有全部納入到事業(yè)單位的綜合預(yù)算中,造成部分資金脫離了預(yù)算的監(jiān)督管理,破壞了事業(yè)單位正常的資金運(yùn)行秩序。在預(yù)算編報中,部分資金的使用缺少細(xì)化支出項目,或者沒有制定定員定額指標(biāo),基本支出的專項業(yè)務(wù)費(fèi)用項目數(shù)額很大,但在分析管理時由于缺乏明細(xì)項目,導(dǎo)致無法找出預(yù)算執(zhí)行過程中存在的問題。同時,對于公用支出中定額明顯偏低的支出項目,且又是必須支出的項目,全部列入其他科目核算,造成核算簡略,不能真實(shí)完整地反映各公用支出項目。經(jīng)營支出中沒有要求填列明細(xì)支出項目,使得有些部門將基本支出中的某些項目列入到經(jīng)營支出,從而違反了收入支出配比原則。預(yù)算編制內(nèi)容的不完整最終會導(dǎo)致事業(yè)單位會計信息失真。這不僅使預(yù)算管理的范圍整體受到破壞,也脫離了有效的預(yù)算監(jiān)控。

(二)缺乏資金使用效益考評

事業(yè)單位預(yù)算管理部門包括部分財務(wù)人員在實(shí)際工作中受過去計劃經(jīng)濟(jì)的影響較大,不能及時轉(zhuǎn)變觀念,只重視成本費(fèi)用項目的核算,不重視成本費(fèi)用支出的使用效益考核。預(yù)算指標(biāo)的完成程度成了反映預(yù)算執(zhí)行情況的標(biāo)準(zhǔn),致使單位內(nèi)部各部門出于部門利益,盲目增置資產(chǎn),造成資產(chǎn)重置、資金浪費(fèi)、資金使用效益低下等情況。由于部門預(yù)算不能反映客觀需要,導(dǎo)致有些部門要了錢卻花不出去,或者為了花錢而找項目,而真正需要資金建設(shè)的部門卻缺少經(jīng)費(fèi),降低了財政資金的使用效率和效益。健全的預(yù)算管理體制和有效的預(yù)算執(zhí)行需要一套科學(xué)合理的業(yè)績考核和激勵體制,通過規(guī)范資金使用進(jìn)行反饋和考評,對資金的流向和使用效果進(jìn)行實(shí)時跟蹤,從而提高資金的使用效用。

(三)官僚化的管理模式影響了事業(yè)單位的工作效率

事業(yè)單位既具有公益性特征又具有“準(zhǔn)政府”特征,部分工作人員沒有樹立服務(wù)社會的正確工作態(tài)度,染上了“官僚作風(fēng)”,工作過程中對于自己的本職工作玩忽職守,對群眾要求視而不見。不僅不以群眾需要為導(dǎo)向,積極提供群眾需要的社會服務(wù),反而向群眾發(fā)號施令。這些弊病的存在,嚴(yán)重削弱了事業(yè)單位的效率,也影響了單位在群眾心目中的形象。 同時,事業(yè)單位僵化的用人模式限制了人才流動,導(dǎo)致事業(yè)單位機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事。當(dāng)前,事業(yè)單位的人員管理體制使得管理人員、技術(shù)人員有了終身不變的身份,缺少競爭機(jī)制,能上不能下,能進(jìn)不能出,干好干壞一個樣,弱化了事業(yè)單位的激勵與流動更新機(jī)制,導(dǎo)致事業(yè)單位工作效率低下。

(四)事業(yè)單位重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象嚴(yán)重

事業(yè)單位歸屬于部門所有,事業(yè)單位的利益對部門、地方、層級而言利益攸關(guān)。各地區(qū)、各部門、各層級為了獲取利益,擴(kuò)張權(quán)力,紛紛建立自己的事業(yè)機(jī)構(gòu),追求機(jī)構(gòu)大,職能全的部門建設(shè)目標(biāo),造成重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)、效率低下。甚至在某些領(lǐng)域,各部門對同一項業(yè)務(wù)進(jìn)行條塊分割,導(dǎo)致政出多門,領(lǐng)導(dǎo)混亂。

(五)預(yù)算編制脫離整體發(fā)展戰(zhàn)略的指導(dǎo)

預(yù)算編制與部門整體發(fā)展戰(zhàn)略不匹配、不銜接是當(dāng)前事業(yè)單位預(yù)算存在的普遍問題。這種不匹配、不銜接既表現(xiàn)在部門預(yù)算與部門發(fā)展戰(zhàn)略方面,也表現(xiàn)在財政預(yù)算與國家發(fā)展戰(zhàn)略方面;既表現(xiàn)在時間跨度上,也表現(xiàn)在預(yù)算程序上。事業(yè)單位改革的措施由于缺少整體戰(zhàn)略以及相應(yīng)的協(xié)調(diào),其成效受到了很大的局限,對此,政策制定者和研究者已經(jīng)形成了共識。因?yàn)樵诙鄶?shù)情況下,缺乏可以借鑒的成功模式,在事業(yè)單位改革的過程中,不論是行業(yè)部門(如教育部、衛(wèi)生部),還是職能部門(如財政部、人事部),都采取了一種或多或少可以稱之為“零敲碎打”的方式,難以從整體上進(jìn)行戰(zhàn)略規(guī)劃。在預(yù)算編制制定時往往只對下一年度的收支進(jìn)行估算,沒有考慮部門戰(zhàn)略對未來收支產(chǎn)生的影響,在時間跨度上也不能滿足長遠(yuǎn)發(fā)展的需要。

二、提高我國事業(yè)單位預(yù)算管理水平的措施

(一)完善預(yù)算管理體系

建立健全完善的事業(yè)單位預(yù)算管理系統(tǒng)是加強(qiáng)預(yù)算管理的重要環(huán)節(jié),這一系統(tǒng)應(yīng)包括單位財務(wù)預(yù)算和人員責(zé)任預(yù)算。事業(yè)單位財務(wù)預(yù)算是一個嚴(yán)密的預(yù)算體系,包括收入預(yù)算和支出預(yù)算。收入預(yù)算是指單位在年度內(nèi)通過各種形式、各種渠道所取得的可用于事業(yè)單位日常運(yùn)作活動的非償還性資金的收入計劃,反映了事業(yè)單位依法多渠道籌措經(jīng)費(fèi)的能力、來源結(jié)構(gòu)和現(xiàn)存狀態(tài),是事業(yè)單位完成公共服務(wù)的財力保證。支出預(yù)算劃分為基本支出預(yù)算和項目支出預(yù)算。工資福利支出、商品和服務(wù)支出、對個人和家庭的補(bǔ)助支出、其他資本性支出是基本支出的主要組成部分;而項目支出分發(fā)展性專項和建設(shè)性專項。

在編制收入預(yù)算時,務(wù)必堅持積極穩(wěn)妥的原則。所謂“積極”,就是要對各項收入進(jìn)行較為充分的預(yù)計,力求全面、完整,既要將收入打足,也不能打埋伏。所謂“穩(wěn)妥”,就是一方面要嚴(yán)格執(zhí)行國家規(guī)定的收費(fèi)范圍和標(biāo)準(zhǔn),使用符合國家規(guī)定的合法票據(jù),依法按照國家有關(guān)政策規(guī)定組織收入。在測算預(yù)算外收入時,應(yīng)遵守“收支兩條線”和“票款分離”的原則,正確處理全局與局部的關(guān)系,要求單位各職能部門應(yīng)及時足額地申報各項創(chuàng)收收入,不得存在隱瞞、截流、拖欠等問題,嚴(yán)禁私設(shè)“賬外賬”和“小金庫”,體現(xiàn)單位統(tǒng)一計劃和預(yù)算完整性的要求。同時,通過完善內(nèi)部控制制度和激勵機(jī)制,合理制定創(chuàng)收分成比例,調(diào)動各職能部門創(chuàng)收的主動性和積極性。圍繞事業(yè)單位制定的總體發(fā)展戰(zhàn)略,建立“統(tǒng)籌兼顧、保證重點(diǎn)、效益優(yōu)先”等原則,準(zhǔn)確掌握預(yù)算的基礎(chǔ)資料,客觀分析當(dāng)前面臨的形勢和問題,制定科學(xué)的基本預(yù)算定額,著重項目投入的成本與效益,增強(qiáng)預(yù)算編制的績效性。各單位根據(jù)實(shí)際情況制定一系列辦法積極組織各項收入,保證各項收入全部納入預(yù)算收入管理。

(二)推進(jìn)預(yù)算管理的全員參與

目前,事業(yè)單位內(nèi)部預(yù)算多數(shù)的做法是將已分配給本部門的資金在本部門各項活動之間做簡單分配,而不去考慮部門內(nèi)各項活動,以及部門間各項活動之間的有機(jī)聯(lián)系及系統(tǒng)運(yùn)作所需求的資源,使資金在各活動之間的分配與整個工作系統(tǒng)不匹配,無法達(dá)到資源的合理配置。我們會經(jīng)常遇到單位內(nèi)各部門對相同的資源進(jìn)行重復(fù)配置,這是目前事業(yè)單位在資金使用方面遇到的難題之一。事業(yè)單位預(yù)算不應(yīng)僅僅是如何把各類資金分配下去,而應(yīng)該從單位每一個員工開始,建立單位資金使用責(zé)任制度。從實(shí)際需求出發(fā),合理科學(xué)地配置單位有限的資金。通過各實(shí)際業(yè)務(wù)部門的參與,全面衡量單位各部各項工作的“輕重緩急”,使有限資金得到合理配置。也就是說,預(yù)算要從下到上,再從上到下兩個過程相結(jié)合,關(guān)注各部門的協(xié)調(diào)性,注重資源的合理配置,讓全體工作人員都參與到預(yù)算的編制過程中來。

(三)預(yù)算編制與長期戰(zhàn)略規(guī)劃和目標(biāo)相結(jié)合

首先,事業(yè)單位的長期規(guī)劃應(yīng)從戰(zhàn)略上將單位的營運(yùn)與發(fā)展目標(biāo)結(jié)合起來,并使單位能更好地應(yīng)付內(nèi)部和外部的變化;其次,事業(yè)單位在制定規(guī)劃的過程中,要確定單位的重點(diǎn)工作領(lǐng)域,使預(yù)算資金使用做到重點(diǎn)突出,效益優(yōu)先;再次,完整的規(guī)劃是由相互緊密聯(lián)系的工作計劃、市場計劃和戰(zhàn)略計劃等計劃所組成的。盡管事業(yè)單位財務(wù)預(yù)算的重點(diǎn)是下一財政年度,但大多數(shù)預(yù)算執(zhí)行情況平穩(wěn)的事業(yè)單位在編制部門預(yù)算時,要綜合考慮了未來幾年的發(fā)展目標(biāo)。側(cè)重于長遠(yuǎn)發(fā)展的眼光,從而使規(guī)劃、財務(wù)預(yù)算、長期投入預(yù)算三者能相互協(xié)調(diào)一致。

(四)加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)管以及預(yù)算執(zhí)行分析

預(yù)算不僅僅是制訂完畢執(zhí)行即可,同時,還要對預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)行全過程的監(jiān)控,及時發(fā)現(xiàn)問題,調(diào)整預(yù)算,真正發(fā)揮預(yù)算的作用,達(dá)到有效控制資金使用的目的,并且使資金用在目前最急需的地方。時下,實(shí)際工作中存在的問題是:預(yù)算可能是都有,但很少有單位對預(yù)算的執(zhí)行情況進(jìn)行系統(tǒng)的監(jiān)控與分析,沒有實(shí)時控制系統(tǒng),也不做預(yù)算執(zhí)行情況分析,使預(yù)算失去最本質(zhì)的作用。因此,事業(yè)單位要成立預(yù)算管理委員會或財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組,對各項預(yù)算事件的執(zhí)行、分配、管理體制和責(zé)任等制定的標(biāo)準(zhǔn),采用先進(jìn)的核算和管理手段對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督管理和指導(dǎo),及時發(fā)現(xiàn)問題采取措施,將問題消滅在萌芽狀態(tài)。