姜忠誠

摘要在我國的土地市場體系中,城市土地市場占據(jù)了主導(dǎo)地位,農(nóng)村土地市場發(fā)展緩慢,正處于試驗探索階段。本文主要介紹我國農(nóng)村土地市場中存在的一些問題,并且提出了解決問題的相應(yīng)建議。

關(guān)鍵詞農(nóng)村土地市場問題建議

中圖分類號:F31文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

土地市場是要素市場之一,以土地作為交換客體。土地買賣、交換、租賃、拍賣、抵押等,形成了多層次的土地市場。農(nóng)村土地市場是指農(nóng)村土地交換的場所和領(lǐng)域,還包括農(nóng)村土地交換的各種關(guān)系的總和及其運(yùn)作機(jī)制,如土地交易行為、土地交易價格及其體系、土地的供給與需求、土地的管理及其中介服務(wù)等。本文主要介紹我國農(nóng)村土地市場存在的一些問題,并且提出相應(yīng)的解決問題的對策。

1 農(nóng)村土地市場存在的問題及其分析

1.1農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰

我國《土地管理法》規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的,由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理;已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民所有的,由村內(nèi)各農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理;已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的,由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理。”根據(jù)這些規(guī)定,我國農(nóng)村土地集體所有權(quán)的歸屬是不明確、不統(tǒng)一的:或者歸鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體所有,或者歸村集體所有,或歸村民小組集體所有,究竟歸哪一級集體所有是模糊不清的。多元的所有權(quán)代表對土地權(quán)利模糊不清,致使在土地產(chǎn)權(quán)市場流轉(zhuǎn)中演化出多元主體之間的權(quán)利之爭或討價還價,人為地加大了交易成本,影響了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)市場配置的效率。另外,在以家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)的雙層經(jīng)營體制下,集體土地按照國家政策實行人均承包,這種“兩權(quán)分離”不是真正建立在商品化、市場化基礎(chǔ)上的平等關(guān)系,而是所有權(quán)主體凌架于使用權(quán)主體之上而形成的行政配給關(guān)系,從而造成土地所有權(quán)主體與使用權(quán)主體之間的“責(zé)、權(quán)、利”界定不清。土地使用權(quán)主體在名義上擁有了相對獨(dú)立的經(jīng)營自主權(quán),但仍無法拒絕各級政府對其土地使用權(quán)的盲目干預(yù),也無法拒絕他們對其土地收益權(quán)利的隨意分享,削弱了他們進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和參與土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的積極性。

1.2農(nóng)村土地市場機(jī)制不完善

隨著中國經(jīng)濟(jì)體制改革的日益深化,中國的建設(shè)用地使用權(quán)逐漸由“無償、無限期、無流動”的方式向“有償、有限期、有流動”的方式轉(zhuǎn)變,土地資源的市場化配置已成為社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展的一個重要組成部分。規(guī)范有序的土地市場體系,應(yīng)該包括有效的資源配置體系,正常的價格體系,健全的法律體系,合理的收益分配體系,完善的中介服務(wù)體系,以此促進(jìn)土地市場的合理發(fā)展。但是我國的農(nóng)村土地市場,相對來說是不完善的,它具體體現(xiàn)在:

1.2.1土地交易價格被扭曲

當(dāng)國家需要建設(shè)用地而向農(nóng)村集體征購時,政府就運(yùn)用手中的權(quán)力,實行無償征用或低償購置,嚴(yán)重侵害集體和農(nóng)民的利益。農(nóng)戶承包土地的地租不是由農(nóng)地的供求關(guān)系來調(diào)定,而是由土地所有者以壟斷的方式?jīng)Q定。農(nóng)戶之間土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn),其價格多數(shù)偏低,甚至出現(xiàn)補(bǔ)償?shù)箳飕F(xiàn)象。中國土地征收立法在土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上,給予了行政機(jī)關(guān)較大的裁量權(quán),非常容易造成降低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象。從土地使用權(quán)價格來看,由于土地承包權(quán)價值性和商品性不明確,土地使用權(quán)也缺乏歷史格局。同時,由于中國農(nóng)地集體所有,我們也不可能借鑒外國的土地價格,所以造成土地產(chǎn)權(quán)價格單一價格體系不完善。土地使用權(quán)、承包權(quán)和使用權(quán)體系不建立,內(nèi)部價格不理順,土地交易的價格就很容易被扭曲。

1.2.2土地交易的中介組織匱乏

與普通商品交換相比,土地流轉(zhuǎn)的運(yùn)作程序相對復(fù)雜,涉及多個產(chǎn)權(quán)主體(所有者、經(jīng)營者和使用者)的經(jīng)濟(jì)利益,這就要求有完善的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)為之服務(wù)。當(dāng)前我國尚未設(shè)立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的中介服務(wù)組織。土地所有權(quán)由集體向國家的單向縱向流動,實際上是政府主導(dǎo)的交易行為,土地資產(chǎn)價值評估等中介服務(wù)工作由政府替代。土地使用權(quán)在農(nóng)戶之間的相互流轉(zhuǎn),在大多數(shù)情況下是集體經(jīng)濟(jì)組織充當(dāng)中介機(jī)構(gòu)。但集體經(jīng)濟(jì)組織作為集體土地的所有者就不可避免地會干涉其他產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)益,制約著土地使用權(quán)配置市場化的進(jìn)程。

1.3農(nóng)村土地市場有效需求不足

1.3.1農(nóng)業(yè)比較利益偏低

近年來,由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格增長過快,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了農(nóng)產(chǎn)品價格的增幅。加上土地零散、分割,機(jī)械耕作和其他先進(jìn)技術(shù)無法普及推廣,難以發(fā)揮規(guī)模效益,造成農(nóng)業(yè)經(jīng)營成本居高不下,致使農(nóng)民對土地需求缺乏利益驅(qū)使機(jī)制。

1.3.2農(nóng)業(yè)風(fēng)險的防范機(jī)制尚未建立

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是自然再生產(chǎn)和社會再生產(chǎn)過程的統(tǒng)一。我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱,自然災(zāi)害頻繁發(fā)生,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然風(fēng)險成本很大。而在市場機(jī)制作用下的農(nóng)產(chǎn)品價格無規(guī)則波動又使農(nóng)民難以進(jìn)行有效的微觀決策以適應(yīng)變化莫測的市場。這種小生產(chǎn)與大市場的矛盾使得農(nóng)民無論在產(chǎn)品競爭還是資源配置競爭方面都處于不利地位,農(nóng)民很難獲得社會平均利潤。這就給土地的有償流轉(zhuǎn)的推行造成了很大的困難。

1.3.3農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系不健全

由于我國農(nóng)村的大多數(shù)地方只有簡單基本的生產(chǎn)資料供應(yīng),在缺少資金、技術(shù)、排灌、機(jī)耕、農(nóng)產(chǎn)品加工及銷售等配套服務(wù)的條件下,大多數(shù)農(nóng)民無力經(jīng)營大面積土地,從而造成土地使用權(quán)的需求增長乏力。

1.4農(nóng)村土地市場有效供給不足

1.4.1農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移緩慢

由于城市工業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納農(nóng)業(yè)剩余勞動力的擴(kuò)張能力有限,兼業(yè)農(nóng)民非農(nóng)產(chǎn)業(yè)收入的不穩(wěn)定性使他們難以徹底離開土地,他們?nèi)匀灰曂恋貫椤氨Ｃ铩薄V大農(nóng)民在沒有尋找到穩(wěn)定收入來源之前,他們決不可能輕易放棄土地的使用權(quán),因而土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)將難以實行。

1.4.2農(nóng)村社會保障體系不健全

對農(nóng)民而言,土地承載著生產(chǎn)資料和社會保障雙重功能,所以廣大農(nóng)民把土地作為安身立命的基礎(chǔ),作為獲取生活資料的主要來源,有些農(nóng)民即使轉(zhuǎn)移到二、三產(chǎn)業(yè),由于失業(yè)的風(fēng)險和收入的不確定性,他們?nèi)园淹恋刈鳛樽詈蟮耐寺?。因為一旦土地被征?他們的養(yǎng)老保障便成了后顧之憂。而現(xiàn)行的貨幣安置政策只是為失地農(nóng)民提供必要的生活補(bǔ)償,就業(yè)機(jī)會則要到勞動力市場上去競爭,而他們的養(yǎng)老需求則完全沒有考慮;現(xiàn)行征地價格遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的需要。

2 建立和完善農(nóng)村土地市場的建議

2.1明確市場主體之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系

理論上農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體最好是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。以農(nóng)村各個集體經(jīng)濟(jì)組織重新界定農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的主體,在此基礎(chǔ)上明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)利和義務(wù),界定產(chǎn)權(quán)和行政權(quán)的邊界,實現(xiàn)土地集體所有者的權(quán)益。同時,明確土地承包的財產(chǎn)權(quán),從法律上確認(rèn)土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)。明確市場主體之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系,主要就是理順市場主體之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系,具體就是要:

2.1.1明確集體土地所有權(quán)主體代表,強(qiáng)化所有權(quán)職能

根據(jù)我國有關(guān)法規(guī)和農(nóng)村的實際情況,應(yīng)該進(jìn)一步明晰集體產(chǎn)權(quán),因為這有利于密切關(guān)注土地的主體做出關(guān)于使用權(quán)的決定。再說,在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、村民小組三種主體的選擇上,明確村民委員會作為集體土地所有權(quán)主體代表是比較現(xiàn)實和穩(wěn)妥的選擇。這既尊重了歷史,又考慮到了農(nóng)村現(xiàn)狀,而且操作的成本也不高。

2.1.2科學(xué)界定產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)利和義務(wù)范圍

一方面,應(yīng)當(dāng)在法律上明確界定農(nóng)村土地所有者的權(quán)利和義務(wù)。另一方面,還應(yīng)合理界定土地使用權(quán)主體的權(quán)利范圍。在市場發(fā)育成熟的條件下,土地使用權(quán)是一項相對獨(dú)立而完整的財產(chǎn)權(quán)利。完整的土地使用權(quán)至少應(yīng)包括排他

的占有權(quán)、開發(fā)利用權(quán)、收益權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)、租賃權(quán)、抵押權(quán)、繼承權(quán)七項。

2.2規(guī)范和加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)還有待規(guī)范和加強(qiáng),農(nóng)地市場培育也有待于各種制度綜合作用,其具體的措施有:

2.2.1要賦予農(nóng)民長期且有保障的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)

由于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的不明晰增加了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的交易成本,因此必須對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)各項權(quán)利的邊界和內(nèi)涵進(jìn)行更加清楚的界定。從保護(hù)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易的主體出發(fā),應(yīng)該賦予農(nóng)民更多的農(nóng)地剩余索取權(quán),減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。加強(qiáng)農(nóng)戶對農(nóng)地處分權(quán)的控制,強(qiáng)化農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的排他性,使農(nóng)戶根據(jù)合同能夠?qū)罐r(nóng)地所有者和第三方的非法侵犯;在法律上明確農(nóng)戶對承包土地的繼承權(quán)和抵押權(quán)。通過這些措施可以增加農(nóng)戶對所有土地使用權(quán)的穩(wěn)定預(yù)期,有利于土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)和農(nóng)地市場的培育。

2.2.2在賦予農(nóng)民長期且穩(wěn)定的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上,完善農(nóng)地使用權(quán)市場的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)建設(shè)

在明確農(nóng)地集體所有的前提下,盡量減少國家對集體農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的侵犯,穩(wěn)定并加強(qiáng)集體土地的所有制,讓農(nóng)戶選擇適合本地區(qū)情況的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度安排。同時,必須通過法律手段保證集體的土地決策能夠反映社區(qū)大多數(shù)農(nóng)民的意愿,避免少數(shù)村干部對農(nóng)戶利益的侵害。

2.2.3充分發(fā)揮村集體在農(nóng)地市場發(fā)育中的關(guān)鍵性作用

在農(nóng)地使用權(quán)市場中,村委會等集體組織起到了重要作用,是農(nóng)地使用權(quán)市場的主要供給方。并且在目前中介機(jī)構(gòu)缺乏的情況下,村委會是最容易起到中介作用的組織。因此,在發(fā)展農(nóng)地市場的過程中,要充分發(fā)揮村委會的能動性,促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的制度創(chuàng)新。

2.2.4完善農(nóng)地市場發(fā)育所需要的其他機(jī)制

首先,大力發(fā)展農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè),促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移,完善農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移機(jī)制。其次,建立獨(dú)立于集體和土地使用者之外的中介組織機(jī)構(gòu),完善農(nóng)地市場的中介機(jī)制。再次,為促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)就必須削弱農(nóng)地的社會保障功能,建立農(nóng)地社會保障替代體制。雖然目前農(nóng)地使用權(quán)市場的發(fā)育對這些制度的需求還不十分顯著,但是從國外的經(jīng)驗來看,一個運(yùn)行好的農(nóng)地使用權(quán)市場,必須建立在這些配套的基礎(chǔ)制度之上。

2.2.5在一系列配套機(jī)制的綜合作用下,構(gòu)建農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制

以農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的明晰化為前提,以市場機(jī)制和宏觀調(diào)控為原則,以農(nóng)地有償使用為基點(diǎn),以價格機(jī)制為核心,配套其他的促進(jìn)和調(diào)控機(jī)制,構(gòu)建農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)機(jī)制,培育農(nóng)村土地市場。使農(nóng)地使用權(quán)既能相對穩(wěn)定又能合理流動,在兼顧公平和效率原則的基礎(chǔ)上,重建農(nóng)村土地分配和利用的新秩序,由此實現(xiàn)農(nóng)村生產(chǎn)力諸要素的合理培植和適度規(guī)模經(jīng)營,促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)高速、協(xié)調(diào)地發(fā)展。

2.3改善農(nóng)村土地市場發(fā)育的外在環(huán)境

2.3.1提高農(nóng)業(yè)的比較利益

深化價格體制改革,對農(nóng)副產(chǎn)品實行價格保護(hù),對農(nóng)藥、化肥、種子、農(nóng)業(yè)機(jī)械等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的生產(chǎn)企業(yè)在稅收、投資等方面實行政策傾斜,以降低農(nóng)業(yè)成本。同時,加大稅費(fèi)改革力度,切實減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān),保障農(nóng)民的合法收益,提高農(nóng)業(yè)比較效益。

2.3.2完善農(nóng)村社會化服務(wù)體系

搞好規(guī)劃,繼續(xù)加強(qiáng)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)環(huán)境建設(shè),加快農(nóng)業(yè)技術(shù)的攻關(guān)和成熟技術(shù)的推廣,引導(dǎo)農(nóng)民建立合作經(jīng)濟(jì)組織。從生產(chǎn)到銷售的環(huán)節(jié)上,幫助轉(zhuǎn)入土地的農(nóng)民克服分散經(jīng)營帶來的困難,從而為農(nóng)村土地市場發(fā)育建立良好的外部環(huán)境。

2.3.3發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè),促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移

大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程,促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移。同時,要繼續(xù)破除城鄉(xiāng)隔離的戶籍管理制度,降低農(nóng)民入城的“門檻”。加快教育改革步伐,大力開展農(nóng)村職業(yè)技術(shù)培訓(xùn),多途徑、多形式提高農(nóng)民素質(zhì),為農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移創(chuàng)造更為有利的環(huán)境與條件。

2.4建立和完善農(nóng)村社會保障制度

農(nóng)村社會保障體系的建設(shè)是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新的關(guān)鍵。土地是農(nóng)民生產(chǎn)和生活的基礎(chǔ),對農(nóng)民具有很強(qiáng)的社會保障作用。但是由于過于強(qiáng)調(diào)這一點(diǎn),集體土地的產(chǎn)權(quán)限定相應(yīng)也就很多,不利于現(xiàn)代土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的建立。因此,要以土地收益為基礎(chǔ),建立農(nóng)民社會保障體系,為農(nóng)民購買養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療等方面的保險,以解決農(nóng)民長遠(yuǎn)生計,減少農(nóng)民對土地的直接依賴性,從而減輕土地產(chǎn)權(quán)流動的障礙,保障土地產(chǎn)權(quán)的流動性。建立多層次的農(nóng)村社會保障體系包括農(nóng)村社會保險、社會救濟(jì)、社會福利、優(yōu)撫安置、社會互助以及發(fā)展和完善農(nóng)村合作醫(yī)療制度等等。逐步弱化土地的福利和社會保險功能,為土地轉(zhuǎn)出者解決后顧之憂。