摘 要：成人高等教育政策對我國的高等教育事業(yè)產(chǎn)生了非常重要的影響。文章從宏觀、中觀、微觀三個層面對我國成人高等教育政策的出臺背景進行分析，依據(jù)教育平等、質量提升、效益優(yōu)先、靈活多樣等成人高等教育政策價值選擇，從成人高等教育政策產(chǎn)生的功效，反思我國成人高等教育政策的形成機制、理想價值與實踐價值的矛盾、利益與代價之間的矛盾、強勢群體與弱勢群體之間教育機會的均等，以提高我國成人高等教育政策的應用價值。

關鍵詞：成人高等教育；教育政策；價值分析

作者簡介：王蔚起（1985-），女，湖南婁底雙峰縣人，湖南師范大學教育科學學院教育經(jīng)濟與管理專業(yè)碩士研究生，主要研究教育經(jīng)濟與管理。

基金項目：湖南省普通高等學校教學改革研究項目“成人高等教育人才培養(yǎng)模式改革的研究與實踐”（課題編號121-0247）。

中圖分類號：G720文獻標識碼：A文章編號：1001-7518（2009）13-0028-04

教育政策是由政府及其機構和官員制定的，調整教育領域的社會問題和社會關系的公共政策。教育政策分析的一個基礎就是要首先確定政策分析和研究的邊界，即要選擇具有特點價值的事件和問題進行研究，而“教育政策價值分析就是對教育政策活動的價值系統(tǒng)和價值問題進行確認和分析的一種教育政策研究方法和方法論?！盵1]它將教育政策的價值納入到了人們審視和考量的視野，提升了人們對政策價值的關注和理解，是教育政策分析的核心領域。

成人高等教育政策是教育行政管理部門依據(jù)一定的目標和規(guī)范標準，為了規(guī)范和保障成人高等教育質量作出的價值判斷和改進措施?！皬母母镩_放初期國家對于成人高等教育的政策的初步規(guī)范到1995年《中華人民共和國教育法》明確規(guī)定國家實行成人高等教育制度，我國的成人教育事業(yè)得到了快速的發(fā)展。1998年8月《中華人民共和國高等教育法》的出臺正式將成人高等教育納入為現(xiàn)代高等教育的重要組成部分?！盵2]迄今為止我們國家還沒有出臺一部專門的成人高等教育法律，但是我國就成人高等教育所實施的一些法規(guī)，為進一步深化和加強成人高等教育教學改革，提高辦學質量和服務水平作出了重大的貢獻。

一、我國成人高等教育政策背景分析

（一）宏觀背景：經(jīng)濟體制的轉變和終身教育思潮的引導

改革開放以后，我國的經(jīng)濟體制逐步從計劃經(jīng)濟轉向市場經(jīng)濟，這是經(jīng)濟體制歷史性的根本“轉制”,對成人教育產(chǎn)生了決定性的影響。市場規(guī)律對經(jīng)濟運行方式的支配使得公民、企業(yè)教育的自主化已成必然趨勢；同時產(chǎn)業(yè)結構的全面調整，多種經(jīng)濟成分的出現(xiàn)使得成人受教育主體變得分散和復雜。由此，重視和規(guī)范成人教育已相當?shù)木o迫。

國力的強大取決于人力資本的存量，教育已成為人們自我發(fā)展的投資,知識成為市場上的一種特殊商品。隨著知識更新速度的加快,任何人只有不斷學習才能適應社會而不被拋棄,世界上再沒有終身職業(yè),而只有終生學習。因此如何增大人力資本的存量對我國成人教育提出了迫切的需求。

終生教育思想更是加速了成人教育的發(fā)展。在知識、技術飛速發(fā)展的新時代,人的一生只有不停地接受教育、學習知識,才能最終實現(xiàn)人生的價值。成人教育的對象極其廣泛，其接受學習的特點是全程性,包括離開正規(guī)學校一直到終生的漫長過程。因此,發(fā)展成人教育正是終身教育這一指導理論的實踐應用，也是我國成人高等教育政策制定的時代背景。

（二）中觀背景：人事領域和薪酬制度的變化

人事領域的變化主要可以從三個方面來探討其對我國成人高等教育的影響：

一是人事管理制度的變化，從終身雇用到階段聘用。傳統(tǒng)用人制度是一次分配定終身，實行聘用制以后，任何單位用人都有周期，合同期滿可續(xù)聘、可辭聘也可解聘，變換單位、輪換崗位已是司空見慣的事，同時也迫使人們增強緊迫感和危機意識，注重繼續(xù)學習充電以提高自己。

二是人事管理方式的變化，從身份管理到崗位管理。中國傳統(tǒng)人事管理的最大特征就是身份管理，人為地把員工分成三六九等，官本位的思想根深蒂固，至今沒有完全打破。當前正在進行的人事制度改革將廢除身份管理，實行崗位管理。無論在什么單位，只要你有能力勝任這個崗位，人與人之間便只有崗位的不同，而無身份高低貴賤之分。這也就從另一個側面刺激了成人高等教育的發(fā)展。

三是人事管理職能的變化，從人員管理到人才開發(fā)。傳統(tǒng)人事管理同現(xiàn)代人事管理在職能上的重大區(qū)別就是：前者重視對人員的管理，后者重視對人才的開發(fā)。“1995年12月，國家人事部提出了把傳統(tǒng)的人事管理迅速轉移到整體性人才資源開發(fā)上來的任務，并且具體闡述了整體性人才資源開發(fā)包括預測與規(guī)劃、培養(yǎng)與使用、配置與管理三個基本環(huán)節(jié)?！盵3]順應這一轉變的要求，許多人事部門紛紛成立了人力資源部以鼓勵員工繼續(xù)接受教育和積極組織員工進行職后培訓。

薪酬制度在我國也進行了反復的變革，主要包括崗位工資制、職能工資制、績效工資制等。不同的薪酬制各有其優(yōu)缺點，發(fā)展至今，企事業(yè)單位在確定人員工資時，往往要綜合考慮三個方面的因素：一是其職位等級，二是個人的技能和資歷，三是個人績效。在工資結構上與其相對應的，分別是職位工資、技能工資、績效工資。這樣一來，工資的確定更具有靈活性，通過自身的努力所能獲得的利益也就更多，正是這一經(jīng)濟利益的刺激使得我國的成人高等教育也得到了迅速地發(fā)展。

（三）微觀背景：受教育者的教育需求

眾所周知，我國是人口大國，在新中國成立后，百廢待興，教育的重要性也得到了一定的重視，但是經(jīng)濟的薄弱、教育資源的不足導致我國國民學歷層次不高。在改革開放之后，我國的政治經(jīng)濟文化等都有了不同程度地改善，成人受教育主體的教育需求也隨之發(fā)生了改變。總而言之，其教育需求主要源于以下兩方面的刺激：

一是我國經(jīng)濟體制的轉變，使市場競爭機制滲透到了各個領域。伴隨著知識經(jīng)濟的興起，人們逐漸明白知識就是生存的力量，個人為了使自己不至于在激烈的競爭中遭到淘汰，繼續(xù)接受教育以掌握更多更好的知識技能、獲取高學歷成為了提高自己的經(jīng)濟水平以及順利生存的重要途徑。

二是自我實現(xiàn)的需要刺激了成人高等教育的進一步發(fā)展。從馬斯洛的需要層次理論可以得知，在滿足了基本的安全、物質條件之后，尊重和自我實現(xiàn)的需要便油然而生。繼續(xù)接受教育可以提高自己的教育程度以及自身的文化素養(yǎng)和內(nèi)涵，從而獲得他人的尊重，享受高質量的生活。當接受繼續(xù)教育不再是為了生存的需要時，人們才能夠根據(jù)自身的興趣和愛好開發(fā)自己的潛能，實現(xiàn)夢想的飛躍。因此，這也是成人高等教育發(fā)展的一個重要因素。

二、我國成人高等教育政策的價值選擇

“價值選擇是教育政策制定者在自身價值判斷基礎上作出的一種集體選擇或政府選擇，它蘊涵著政策制定者對于政策的期望或價值的追求。”[4]影響教育政策價值選擇的決定性因素是教育政策問題和價值觀，這是政策制定者對教育活動中價值關系的根本性認識。不同類型和層次的教育政策，具有不同的價值選擇。價值選擇是一個過程，包括目標的選擇、手段的選擇和結果的選擇，諸如教育政策問題的認定、政策目標的確立、政策方案和手段的選定、政策評價標準的確立等等。

（一）質量提升

質量通過三個方面來反映。一方面，成人學歷層次得到提升。為了適應新形勢的發(fā)展，特別是知識經(jīng)濟的興起以及知識更新周期的縮短，社會各部門對人才的學歷要求也越來越高，學歷不高的成人(甚至一部分出于長遠打算學歷已較高的成人群體)一般都以不同方式參加了學歷教育，成人高等教育便是其中一種最普遍的形式。另一方面，人口素質得到提升。在學習過程中，他們都不同程度地加深了理論修養(yǎng)、拓寬了專業(yè)知識面、獲得了新的知識和技術，從而提高了自身的素質。第三，成人教育質量逐步提升。伴隨著成人的工作實踐經(jīng)驗，能夠很好地將理論與實踐相結合，也促進了成人教學質量的提高。同時，相關的政策也規(guī)范了教學和管理等相關工作，這對于保證成人高等教育質量起到了重要的作用。

（二）教育平等

《教育法》第1條第2款規(guī)定：教育公民不分民族、種族、性別、職業(yè)狀況、宗教信仰等,依法享有平等的受教育機會,法律賦予了公民平等受教育權。成人教育作為以育人為根本目的的類別教育,不僅僅在于傳授技術與技能,還在于促進人的自身發(fā)展,并通過連續(xù)的經(jīng)驗和學習得到愈益充分而且不斷增多和不斷提升的“自我實現(xiàn)”。因此,成人教育和其它教育一樣,承載著終身教育的使命,本身是一種公益性行為。成人高等教育政策的出臺在某種程度上給龐大的成人群體提供了平等提升學歷的權利和機會。這對于他們來說，在激烈的競爭面前，他們和接受過普通高等教育的學生一樣，都有機會去爭取他們理想的工作。因此，體現(xiàn)了教育平等的政策價值原則。

（三）效益優(yōu)先

成人高等教育政策首先關注的是政策的社會經(jīng)濟效益，這些政策實際上就是通過擴大教育總量的供給來增加教育存量，最終促進國民經(jīng)濟的發(fā)展。我國的成人高等教育有脫產(chǎn)學習和非脫產(chǎn)等多種形式，從最初政策的制定來看，我國的成人高等教育是主張非脫產(chǎn)的形式，采用這些形式參加學歷提升教育，很多人一般都采用業(yè)余學習形式進行。這樣，在經(jīng)費、時間和精力投入方面，無論是本人還是單位、國家都節(jié)約了成本。因此，這項政策基本上遵循了效益優(yōu)化的價值原則。

（四）靈活多樣

一系列成人高等教育政策的出臺，有力地促進了成人教育實踐的積極發(fā)展。從招生制度來看，采用了國家考試招生、預科生、往屆生、資格生、注冊視聽生等。從學歷層次結構來看，舉辦了專升本教育、二學歷教育、雙學位教育、研究生教育和高等職業(yè)教育。從成人高等教育組織形式來看，有電大、夜大、函大、職工大學、農(nóng)民大學、管理干部學院、獨立函授學院、教育學院等。這極大地擴大了成人受教育者的選擇范圍，結合自身的實際情況，通過一定的教育成本分擔，繳納學費便可獲得繼續(xù)接受高等教育的機會，可以說，這一系列政策的實施體現(xiàn)了多樣性和可選擇性的政策價值原則。

總的說來，我國成人高等教育政策所蘊含的政策價值選擇可以從這兩個層面來分析。一是表面的現(xiàn)象性的政策價值選擇，滿足成人提高其學歷層次的需求，擴大國內(nèi)教育存量，提高成人高等教育的質量。二是深層次的本質性的政策價值選擇，即擴大國內(nèi)需求，促進國民經(jīng)濟的發(fā)展。這是政府有關部門制定此政策的直接動因，其政策價值選擇的本質就是政府試圖用教育內(nèi)部的制度創(chuàng)新來解決教育外部的經(jīng)濟問題，將政策作為解決社會經(jīng)濟問題的工具和手段。這兩個層次的價值選擇是手段與目的的關系。

三、我國成人高等教育政策的功效

政策的有效性是對教育政策進行價值分析的一個最重要的向度?！敖逃叩挠行裕傅氖墙逃叩男軉栴}，主要取決于政策決策過程和實施過程中的價值問題是否得到合理處置與解決，也就是教育政策實施過程是否有效地實現(xiàn)了政策目標到政策結果的轉化，教育政策活動能否以最小的代價獲得最大的政策結果?！盵5]教育政策的有效性是從教育政策實施過程層面講的，追求的是教育政策功能和效益的最大化。

新中國成立后特別是改革開放以來，我國成人高等教育的地位、作用、內(nèi)容、形式等正在發(fā)生著巨大的變化，出現(xiàn)了許多新的趨勢和特點。

從地位上看，我國成人高等教育已經(jīng)完成了從普通高等教育的補充形式到成為我國高等教育重要組成部分的轉變。

從內(nèi)容上看，我國成人高等教育正在實現(xiàn)以學歷教育為主，向學歷教育、職業(yè)教育、崗位教育、職業(yè)資格培訓、新知識培訓等全方位發(fā)展的轉變。

從形式上看，我國成人高等教育在二十世紀五六十年代是以手工操作為主的函授教育，七八十年代出現(xiàn)利用無線電技術的廣播電視教育，進入二十世紀九十年代以來，又出現(xiàn)了以網(wǎng)絡技術、多媒體、通信衛(wèi)星等高新技術為依托的第三代遠程教育。這些都是成人教育政策制定以來所帶來的良好結果，受教育者范圍的增大、教育程度的提升、國民素質的提升都是當前建設和諧社會主義的重要條件。

四、我國成人高等教育政策的幾點反思

（一）完善政策形成機制

成人高等教育政策要有科學的機制和強有力的監(jiān)督。否則，不規(guī)范的操作必然會給成人高等教育政策的有效性帶來影響。例如，在形成成人高等教育政策的過程中往往會因為某些限制條件犧牲自主權以迎合政府的需要，而廣大的民間教育理論研究者、政策研究人員及教育政策的利益主體（如家長、教師、學生等）往往被排除在決策體制之外。決策主體和利益主體地位的不平等就會不可避免地造成價值選擇和利益要求之間的矛盾和沖突。因此，要建立明確的決策系統(tǒng)、咨詢制度、監(jiān)督制度等，完善政策形成過程，提高成人高等教育政策的合法性和有效性。

（二）協(xié)調政策的理想價值與實踐價值的矛盾

成人高等教育政策的理想價值目標是要滿足成人群體的教育需求，提升國民素質，促進經(jīng)濟的發(fā)展。成人高等教育的直接結果是使更多的人獲得更高的學歷和文憑。但是，真正的人才是必須掌握豐富的知識和過硬的技能，學會思考問題的方法。

從理論上說，成人高等教育專業(yè)的劃分以一定的社會分工為前提，又與一定的學科基礎相對應，因此成人教育的專業(yè)、課程設置，要根據(jù)現(xiàn)代科技的發(fā)展特點和動態(tài)，又要依據(jù)一定社會經(jīng)濟的階段特征來設置，只有這樣才能保證成人高等教育的質量，但現(xiàn)實不容樂觀。我國的成人高等教育質量問題引起了社會各界的關注，對于成人考試所獲得的學歷缺乏信任度，這樣的質疑不能不促使我們深刻反思學歷與能力是否能成正比增長這個問題。同時，急功近利的教育主管部門，只看到獲得高學歷者的數(shù)量；教育提供者則用降低教學要求和考試難度來拉生源；就成人受教育者自身而言，被形勢和工作部門所逼而學者居多，為生存需要、提職晉級需要、社會尊重需要而學者居多，而真正為了理想的事業(yè)追求、主體精神的充實、高級情感的滿足而學者卻不多。因此，用學歷來衡量成人高等教育政策目標是否已經(jīng)達到顯然還有待考證。

（三）協(xié)調政策利益與代價之間的矛盾

從理論上來說，如果一項政策實施的代價大于這一政策的收益，就不是一項好的政策，其政策有效性就會被質疑。“一費制”的有效性要受到其可能帶來的政策代價的制約，只有盡可能降低和避免這些代價，政策的有效性才能得到保證?！俺扇烁叩冉逃闭呖赡茉斐傻恼叽鷥r主要有以下幾個方面：一是降低教育教學質量，主要表現(xiàn)在成人高校在辦學條件沒有達到應有的標準或規(guī)模的情況下大量擴招，導致師資缺乏、校舍嚴重不足，為了短期的經(jīng)濟效益犧牲了教育的長期效益。二是成人高教的專業(yè)設置不合理所付出的代價。成人高等教育的專業(yè)設置應該以一定的社會分工為前提，只有專業(yè)對口、學有所用才能保證資源的合理使用。否則就會使得成人高校的專業(yè)比例失調，造成畢業(yè)生的結構性失業(yè)，這無疑不利于社會的穩(wěn)定和發(fā)展。

（四）關注強勢群體與弱勢群體之間教育機會的均等

成人高等教育政策中，繳費上學是一個重要的舉措。當然，相對于普通高等學校的學生而言，成人教育所需要耗費的成本相對來說要低，但是承擔教育成本是不可避免的。我國是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口占據(jù)著非常大的比例，提高農(nóng)民的知識技能和素質是我們建設和諧社會的重中之重?！耙院鲜槔?，全省2564.83萬農(nóng)村勞動力中，未上學的119.74萬人，占4.7%；小學文化程度的886.54萬人，占34.5%；初中文化程度的1246.82萬人，占48.6%；高中文化程度的287.26萬人，占11.2%；大專及以上文化程度的24.47萬人，僅占1%?！盵6]學歷層次的低下與昂貴的學費有著非常大的聯(lián)系，由此可見，對于眾多的弱勢群體來說，要享受高等教育的權利，他們根本無力承擔昂貴的學費。因此如何解決繳費上學的問題，是提高教育平等水平和提升國民素質必須仔細思考的問題之一，也是推廣成人高等教育要解決的一個重要問題。

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責任編輯劉揚軍