殷好好

提要本文概括了《農(nóng)民專業(yè)合作社法》頒布實施1周年后，農(nóng)民專業(yè)合作社在制度建設、扶持政策、生產(chǎn)經(jīng)營、財務管理、金融信貸等方面存在的突出問題，闡明了解決這些問題的方法與途徑。

關鍵詞：《農(nóng)民專業(yè)合作社法》；合作社

基金項目：浙江省社科聯(lián)“惠民政策的績效與評價”重點研究課題(編號2008XZ11)；舟山市2008年度社會科學研究重點課題

中圖分類號：F325文獻標識碼：A

《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的頒布實施為農(nóng)民專業(yè)合作社的規(guī)范化發(fā)展奠定了法律基礎。然而，通過對浙江省農(nóng)民專業(yè)合作社實施情況的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)合作社在運行中也存在著不少問題，亟須采取切實有效的措施加以規(guī)范。

一、將扶持合作社視為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，盡早出臺農(nóng)民專業(yè)合作社法的實施細則，及時、足額地兌現(xiàn)各類扶持政策

雖然各級政府對農(nóng)民專業(yè)合作社進行了包括“指導”、“項目”、“服務”、“培訓”、“以獎代補”等多種形式的扶持，然而某些基層干部對合作社的性質(zhì)、作用認識模糊，沒有意識到合作社作為特殊的市場主體，具有服務性、公益性、互助性的特征，扶持合作社有著加強農(nóng)業(yè)基礎地位、保障農(nóng)民權益、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的特殊功能。有的基層干部甚至是出于政績工程、形象工程的需要來“扶持”合作社，工作缺乏主動性，扶持政策不到位，扶持項目隨意性大，沒有及時、足額地兌現(xiàn)業(yè)已出臺的各種便農(nóng)、利農(nóng)、惠農(nóng)的相關政策。在《農(nóng)民專業(yè)合作社法》施行1周年后，仍有25.3％的合作社對政府的相關政策感到“不太滿意”或“很不滿意”?！逗献魃绶ā返谖迨畻l規(guī)定，“中央和地方財政應當分別安排資金，支持農(nóng)民專業(yè)合作社開展信息、培訓、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標準與認證、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎設施建設、市場營銷和技術推廣等服務?！钡?，這樣的扶持政策在基層基本沒有得到全面落實；合作社在審批養(yǎng)殖、加工、倉儲、保鮮等臨時性的生產(chǎn)經(jīng)營建設用地時，未能按農(nóng)業(yè)建設用地的標準安排指標；合作社初加工、保鮮、儲藏及產(chǎn)品包裝等方面的用電享受不到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電的價格優(yōu)惠；《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》明確了合作社的法律責任，按照事權與財權相結(jié)合的原則，政府應給予必要的補助，以彌補在農(nóng)產(chǎn)品安全生產(chǎn)上的投入，但是合作社不僅沒有得到相應的補助，而且在無公害農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地認定以及無公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品、有機食品認證時需要支付不菲的費用，在年檢時還要收費，非常不利于調(diào)動合作社在農(nóng)產(chǎn)品安全生產(chǎn)上的積極性。

從立法宗旨來看，《農(nóng)民專業(yè)合作社法》是一部促進法，明確要求對合作社的建設和發(fā)展給予扶持，黨的十七屆三中全會提出了“按照服務農(nóng)民、進退自由、權利平等、管理民主的要求，扶持農(nóng)民專業(yè)合作社加快發(fā)展，使之成為引領農(nóng)民參與國內(nèi)外市場競爭的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織”的原則要求。增加農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給，讓農(nóng)民充分享受到公共財政的“陽光”，根本目的在于增強農(nóng)民的自我發(fā)展能力，這與政府鼓勵、引導農(nóng)民創(chuàng)辦合作社具有目標的一致性，各級政府有必要通過制度創(chuàng)新，將扶持合作社發(fā)展與增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的相關政策結(jié)合起來統(tǒng)籌考慮。將扶持合作社確定為農(nóng)村公共產(chǎn)品的范疇，不僅有助于發(fā)展、壯大合作社，也有利于農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給效率，當合作社的經(jīng)濟實力發(fā)展到一定程度，出于擴大生產(chǎn)或服務社員的目的，組織性質(zhì)決定了合作社也將成為農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體，特別是那些受益范圍可控、規(guī)模相對較小的公共產(chǎn)品，合作社原本就有參與供給的意愿。

《農(nóng)民專業(yè)合作社法》明確了合作社的基本原則，但是要用一部法律來解決合作社在運行中出現(xiàn)的所有問題顯然是不現(xiàn)實的。該法頒布以后，合作社及基層的政府職能部門都希望盡快出臺農(nóng)民專業(yè)合作社法的實施細則，在章程制定、登記辦法、運行機制、金融稅收、財務管理等方面，特別是在扶持政策上有一部操作性強的配套法規(guī)，改變《合作社法》的貫徹只憑領導個人的理解及重視程度來落實相關政策的局面。根據(jù)合作社現(xiàn)存的問題，“實施細則”應該明確：①農(nóng)產(chǎn)品基地建設、農(nóng)地開墾與改良、農(nóng)田水利建設和管理、農(nóng)業(yè)標準化技術制定與推廣等項目，承擔的合作社需具備的條件以及項目申報的流程。②合作社用于開展信息、培訓、技術推廣、新產(chǎn)品引進等服務的經(jīng)費補助方式。③示范性合作社的驗收標準、獎勵措施。④涉農(nóng)部門管理、服務合作社的職責、權限及考核辦法。⑤合作社為農(nóng)產(chǎn)品安全生產(chǎn)提供了組織保證，也為《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的執(zhí)行提供了一個良好的平臺，在安全生產(chǎn)標準的制定、實施、監(jiān)督等方面應提出具體的要求、措施以及補助、獎勵的標準。

二、建立各層級的農(nóng)民互助信用合作社，從根本上解決合作社融資難題

由于合作社可供抵押的固定資產(chǎn)少，直接向金融機構貸款比較困難，農(nóng)村住宅與生產(chǎn)經(jīng)營用房無產(chǎn)權證與土地證，不能作為抵押物到銀行貸款，貸款需要通過擔保貸款的形式獲得。合作社財務管理不規(guī)范，組織結(jié)構松散，增加了貸款管理的難度，除了農(nóng)村信用社，商業(yè)銀行在農(nóng)村的營業(yè)網(wǎng)點近年來不增反減，農(nóng)村金融市場的供求矛盾越來越大。調(diào)查顯示，49.4％的合作社工作經(jīng)費難保證，34％的合作社沒有生產(chǎn)經(jīng)營設施，25.3％的合作社固定資產(chǎn)少于5萬元，資金不足嚴重制約了合作社開展正常的生產(chǎn)、經(jīng)營服務，已成為影響合作社發(fā)展的瓶頸。2007年浙江省農(nóng)村信用聯(lián)社出臺了《浙江省農(nóng)村合作金融機構農(nóng)民專業(yè)合作貸款管理暫行辦法》，但2007年舟山市只有8家合作社與農(nóng)村信用社簽訂了貸款授信協(xié)議，占當時全市合作社總數(shù)的7.3％，農(nóng)村信用社貸款的門檻依然偏高。

《農(nóng)民專業(yè)合作社法》對合作社的融資和貸款有定性規(guī)定：“國家政策性金融機構應當采取多種形式，為農(nóng)民專業(yè)合作社提供多渠道的資金支持?！薄皣夜膭钌虡I(yè)性金融機構采取多種形式，為農(nóng)民專業(yè)合作社提供金融服務?！秉h的十七屆三中全會提出了“創(chuàng)新農(nóng)村金融體制，放寬農(nóng)村金融準入政策，加快建立商業(yè)性金融、合作性金融、政策性金融相結(jié)合……”的農(nóng)村金融體系的指導原則。金融部門應從支持社會主義新農(nóng)村建設的高度，按照中央的要求，參照《合作社法》的規(guī)定，積極探索和開發(fā)適應合作社融資特點的信貸服務品種，探索擴大合作社及入社社員貸款抵押品范圍，適當降低貸款擔保條件；根據(jù)合作社的資信情況、信用程度、自有資金規(guī)模、銷售業(yè)績、收購資金總額等實際情況確定合理的貸款額度；切實改善服務流程，幫助合作社解決由于農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)供銷時間差造成的資金缺口及發(fā)展過程中遇到的資金短缺問題。

金融機構在扶持合作社的創(chuàng)新實踐過程中，確實也需要承擔一定的風險，另外已建立了現(xiàn)代金融企業(yè)制度的商業(yè)性銀行，也有自己的信貸標準，不可能只為合作社一家服務，所以，建立上至中央下至鄉(xiāng)鎮(zhèn)、以保護和增進農(nóng)民利益為己任、屬農(nóng)民所有、由農(nóng)民參與管理

與監(jiān)督的農(nóng)民互助信用合作社，才是破解合作社融資難問題的根本。2007年3月，我國第一個正式注冊的農(nóng)民合作社資金互助組織——吉林省梨樹縣百信資金互助合作社成立。我們應在搞好試點的基礎上，參照國外的經(jīng)驗，進一步擴大農(nóng)民資金互助合作社的范圍。大致的流程是：政府先給予墊底資金的扶持，農(nóng)戶以入股的形式成為互助信用合作社的社員，基層合作社吸收社員、社會組織及個人的存款，按金融系統(tǒng)存款辦法運作。基層合作社的資金首先滿足合作社社員的需要，剩余資金上繳至上一級農(nóng)民互助信用聯(lián)社，由聯(lián)社投資或按商業(yè)銀行的標準對其他產(chǎn)業(yè)貸款，產(chǎn)生的利潤按一定的比例返利給基層互助信用合作社，社員享受贏利分紅。在鼓勵、引導商業(yè)性銀行、政策性銀行加強對合作社的信貸支持的同時，積極發(fā)展農(nóng)民互助合作性金融組織，這才是從根本上解決農(nóng)民專業(yè)合作社資金短缺難的一個根本途徑。

三、嚴格“二次返利”制度，規(guī)范民主程序，要求違規(guī)合作社限期整改

“二次返利”體現(xiàn)了合作社這一特殊經(jīng)濟組織的基本特征，是處理社員與合作社之間以及社員之間利益關系的核心，也是增加農(nóng)民社員收入的重要途徑。但是，《合作社法》頒布實施一年后，建立“二次返利”制度的合作社只占總數(shù)的42.0％，在建立了“二次返利”制度的合作社中，返還盈余占可分配盈利比例小于60％的又占56.5％，也就是說，“二次返利”制度執(zhí)行得比較規(guī)范的合作社僅占總數(shù)的18.3％。此外，81.7％的合作社沒有為社員設立賬戶，46.3％的合作社與社員交易沒有單獨核算，財務管理制度執(zhí)行不力，使一些農(nóng)民加入合作社并沒有得到多少實實在在的經(jīng)濟利益。增加農(nóng)民收入是合作社凝聚力的關鍵，也是政府部門鼓勵、支持合作社發(fā)展的主要原因，一定要落實按照社員與合作社的交易量(額)比例返還盈余，并且不得低于60％的規(guī)定。合作社在處理利益機制時，正確對待積累與分配，科學處理集體利益與社員利益的關系，總的原則是：合作社在適當積累的同時，必須充分考慮到保護農(nóng)民的眼前利益，讓農(nóng)民享受到加入合作社帶來的各種經(jīng)濟實惠。

不管是社會組織還是個人，牽頭組建合作社都是出于一定的動機：有的是為了解決農(nóng)產(chǎn)品銷售難；有的是為了享受政府的扶持政策，特別是在稅收上能夠得到減免；有的想通過組建合作社獲得一定的社會聲望，并依此更好地發(fā)展自己的事業(yè)；有的想尋找穩(wěn)定的農(nóng)產(chǎn)品供應，通過加工、運輸、銷售獲得更大的利潤；有的出于“辦一個合作社，興一種產(chǎn)業(yè)，活一方經(jīng)濟”的目的，并以此獲得政績……不管牽頭者基于什么樣的主觀原因，只要他們能堅持“民辦、民管、民受益”的辦社原則，能切實提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營水平和農(nóng)產(chǎn)品市場競爭能力，并由此增加了農(nóng)民社員的收入，這樣的合作社都應得到政府的扶持，享受一系列的優(yōu)惠政策。但是，對合作社的民主制度落實情況的調(diào)查顯示：理事會、監(jiān)事會成員持股比重超過20％的占50.6％，合作社按“一股一票”進行表決的占35.0％，25.3％的合作社有附加表決權，而實際情況是，一些能人、龍頭企業(yè)、供銷社牽頭成立的合作社都存在“一股獨大”的情況，已被核心社員所掌控。合作社的決策權、經(jīng)營權控制在個別核心社員手里，當他們只關心自己的利益，將政府部門的扶持資金更多地用于對自己有好處的項目，甚至將大頭占為己有，突破了《合作社法》的基本框架，這類合作社事實上已演變?yōu)楣煞葜破髽I(yè)，但又享受著國家對農(nóng)扶持的大量優(yōu)惠，違背黨和政府扶持“三農(nóng)”政策的初衷，對農(nóng)民來說也是非常不公平的。作為合作社的牽頭人、經(jīng)營管理者及關鍵性生產(chǎn)要素的所有者，核心社員不僅要有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)驗與技術，而且還要懂經(jīng)營、善管理、有組織協(xié)調(diào)能力，在合作社成立、運作過程中承擔了更多的責任與義務，為了鼓勵核心社員以及出資額多、與本社交易量大的社員的積極性，提高合作社的盈利水平，允許有附加表決權，將效率原則與公平原則結(jié)合起來，但是《合作社法》規(guī)定的“不得超過本社成員基本表決權總票數(shù)的百分之二十”的底線絕不能突破。

一些合作社在運行中累積的制度性缺陷已經(jīng)到了非整改不可的時候，政府部門有必要組織專門的機構對合作社進行檢查，對那些違背《合作社法》基本原則的合作社要求他們在規(guī)定時間里完成整改，整改符合要求的，給予一定的補助，繼續(xù)享受合作社的相關待遇；反之，就應將這類合作社劃歸農(nóng)業(yè)企業(yè)，取消針對合作社的各類優(yōu)惠政策。

四、重視農(nóng)民專業(yè)合作社的再聯(lián)合，盡快解決合作社聯(lián)合會的組織機制問題

在農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展過程中，單個合作社服務領域窄、權益維護難、社會影響小、市場競爭力弱等深層次的問題逐漸浮出水面，為了解決單個合作社辦不好、辦不了的事情，從2005年起浙江各地陸續(xù)成立了地(市)、縣市一級的農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合會，據(jù)不完全統(tǒng)計，浙江一半以上的地市都已成立了合作社聯(lián)合會，縣(市)一級的聯(lián)合會至少有46家。至2007年底，臺州9個縣(市、區(qū))全部組建了合作社聯(lián)合會，舟山在成立農(nóng)漁民專業(yè)合作社聯(lián)合會時，80.6％的合作社申請加入。合作社要求再聯(lián)合的愿望之強烈、合作社聯(lián)合會發(fā)展勢頭之迅猛，都迫切要求政府部門對此引起高度重視。

目前，各地的合作社聯(lián)合會在相關職能部門的指導下，加強會員合作社的交流與合作；發(fā)揮政府部門與合作社之間的紐帶作用，傳達黨和政府及主管部門的政策、意見，向政府部門獻計獻策，反映合作社的合理要求和愿望：溝通合作社與科研單位、營銷企業(yè)的聯(lián)系；組織開展法律知識、生產(chǎn)技術、市場營銷、財務會計等業(yè)務培訓；為會員合作社標準化生產(chǎn)技術的制定、無公害產(chǎn)地的認定和無公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色農(nóng)產(chǎn)品的認證以及項目論證、品牌宣傳、市場開拓和信息咨詢等提供服務……各地的合作社聯(lián)合會履行行業(yè)自律、行業(yè)服務、行業(yè)協(xié)調(diào)、行業(yè)代表的職責，承擔了大量原本由政府職能部門承擔的職能，成了以維護合作社的利益為目的，兼具行業(yè)管理與行業(yè)協(xié)調(diào)功能的合作社聯(lián)合體。

但是，農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合會在運行過程中也出現(xiàn)了一些問題。一是運作經(jīng)費無來源，服務開展難。目前，有關政府部門將合作社聯(lián)合會定位為社會團體，按目前社會團體的相關政策，正常運作經(jīng)費需通過收取會員費來解決，由于合作社的經(jīng)濟實力普遍不強，不可能向他們收取高額的會費。以舟山農(nóng)漁民專業(yè)合作社聯(lián)合會為例，規(guī)定理事會員合作社年交會費1，000元，非理事會員合作社年交會費500元，但是，仍有不少合作社無力承擔，要求減免，2007年度聯(lián)合會共收取會費2.95萬元，這些經(jīng)費除了用于召開會員(代表)大會、理事會，所剩不多，開展其他服務性工作往往心有余而力不足，運行經(jīng)費短缺成了合作社聯(lián)合會面臨的最主要的困難。二是中央、省一級尚未成立農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合會，各地聯(lián)合會自行運作，形不成系統(tǒng)化的管理體系，一些規(guī)范化發(fā)展中出現(xiàn)的問題難以解決。針對合作社發(fā)展過程中出現(xiàn)的新情況，政府部門應盡快出臺政策，對合作社聯(lián)合會的宗旨、運作規(guī)程、財務管理等一系列的問題加以規(guī)范，基于目前合作社聯(lián)合會開展的工作及所起的作用，宜將它定位為“公益性的農(nóng)村合作經(jīng)濟行業(yè)服務、管理機構”，其運行經(jīng)費應列入財政預算。從長遠發(fā)展來看，應建立中央、省、地(市)、縣(市)各個層級的合作社聯(lián)合會，首先應該考慮在省一級成立合作社聯(lián)合會，可以在基礎較好的省市進行試點，條件成熟后再向全國推廣。

尊重群眾的首創(chuàng)精神，只要合作社符合法律規(guī)定的基本原則，就要鼓勵其發(fā)展，并給予相應的扶持，但是，這并不意味著對合作社存在的問題可以坐視不管。堅持“民辦、民管、民受益”基本原則，對發(fā)現(xiàn)的問題及早采取整政措施，農(nóng)民專業(yè)合作社在農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展上理應發(fā)揮更大的作用。