畢云慶

【摘要】經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，戶籍的放開，使流動人口涌向城市，流動人口的犯罪率不斷上升，流動人口的管理成為迫切而緊要的問題。統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，流動人口的主要落腳點(diǎn)就是出租房，出租房管理不但成為關(guān)鍵而且成為難點(diǎn)。本文總結(jié)歸納了現(xiàn)有出租房管理的各種模式并加以剖析評價，最后提出了出租房管理中踐行科學(xué)發(fā)展觀的對策建議。

【關(guān)鍵詞】科學(xué)發(fā)展觀 服務(wù)本位 出租房管理 對策建議

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市化進(jìn)程的加快，戶籍制度的放開，大量的農(nóng)村剩余勞動力開始從農(nóng)村流入城市。逐漸增加的流動人口在給經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出貢獻(xiàn)的同時，也給社會治安管理帶來了巨大的壓力。據(jù)統(tǒng)計，我國流動人口總數(shù)已達(dá)1.2億(國內(nèi)有專家認(rèn)為，應(yīng)在1.7億～2.1億之間，外國專家認(rèn)為最高到3.1億)。流動人口犯罪已成為一種主要的犯罪形態(tài)，造成越來越嚴(yán)重的社會危害。北京、重慶、武漢、石家莊等全國大中城市公安部門的信息顯示，利用出租房屋進(jìn)行殺人、盜竊、制售假證、賣淫嫖娼、非法傳銷等違法犯罪的行為時有發(fā)生，出租房已經(jīng)成為各類案件高發(fā)地和犯罪分子藏身的重要場所。因而，加強(qiáng)出租房屋管理已成為公安機(jī)關(guān)和相關(guān)部門開展流動人口管理的關(guān)鍵。

一、現(xiàn)有的出租房管理思路的轉(zhuǎn)變和實(shí)際效果

(一)“以證管人”到“以房管人”思路的轉(zhuǎn)變

“以證管人”是指公安機(jī)關(guān)通過讓外來人口辦理暫住證或居住證的方式來管理外來人口的一種管理方式。外來人口眼中，暫住證除了限制人口流動和政府相關(guān)部門疊加不公待遇之外，別無用處。公安機(jī)關(guān)認(rèn)為，它能掌握外來人口，為預(yù)防、發(fā)現(xiàn)、打擊和控制犯罪提供方便。對于暫住證，民意導(dǎo)向?yàn)槿∠?，公安舊有思路為保留。但事實(shí)上，暫住證的辦證率極低，公安機(jī)關(guān)對流動人口無法掌握。自然流動人口中的違法犯罪人員幾乎處于漏管和失控狀態(tài)。2007年，中央綜治委流動人口治安管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組要求按照“誰出租、誰負(fù)責(zé)”的原則，全面實(shí)行出租房屋備案制度。這標(biāo)志著公安機(jī)關(guān)對于流動人口管理思路由“以證管人”正式轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙苑抗苋恕保验L期游離于治安管理責(zé)任之外的出租人在理論上又拉回到責(zé)任角色之上。

(二)“以房管人”相關(guān)方的責(zé)任和義務(wù)、種類、實(shí)際效果和效果不理想的原因剖析

1.相關(guān)方的責(zé)任

(1)《租賃房屋治安管理規(guī)定》規(guī)定業(yè)主出租房屋有以下責(zé)任：①私有房屋出租的，出租人須持房屋所有權(quán)證或者其他合法證明、居民身份證、戶口簿，到房屋所在地公安部門申請登記，出租屋業(yè)主必須和公安部門簽訂治安責(zé)任書。②房屋出租人必須與承租人簽訂租賃合同，承租人是外來暫住人員的，應(yīng)當(dāng)帶領(lǐng)其到公安派出所申報暫住戶口登記，并辦理暫住證。③房屋出租人發(fā)現(xiàn)承租人有違法犯罪活動或者有違法犯罪嫌疑的，應(yīng)當(dāng)及時報告公安機(jī)關(guān)。

(2)房屋租賃，出租人和承租人簽訂書面租賃合同后，向房產(chǎn)管理部門登記備案。

(3)租賃備案要繳納5%租賃稅，每換一個租客需要繳納一次租賃稅。

(4)出租房中的流動人口需要主動去公安機(jī)關(guān)辦理暫住證或者居住證。

2.“以房管人”的種類

(1)流動人口管理站設(shè)在地、市基層派出所或社區(qū)警務(wù)室。原則上由工商、稅務(wù)、房產(chǎn)等部門齊抓共管，但一些地方對流動人口管理服務(wù)工作的重要性認(rèn)識不足，工作中缺少主動性、積極性，綜治成員單位之間缺少協(xié)作聯(lián)動，信息通報制度不盡完善，極大地制約了管理力量的整合和管理資源共享。在很大程度上，都是公安機(jī)關(guān)單打獨(dú)斗，唱獨(dú)角戲。

(2)出租房和流動人口管理站設(shè)在居委會(村委會)，由黨委政法委統(tǒng)一協(xié)調(diào)，政府領(lǐng)導(dǎo)，公安、工商、稅務(wù)、計生、教育等部門齊抓共管。

3.實(shí)際效果

(1)由于一些房主和房屋中介不按規(guī)定到房管部門和公安機(jī)關(guān)登記和辦理出租房屋手續(xù)，使房管部門和派出所很難及時了解和掌握出租房屋的使用情況，底數(shù)不清、情況不明、失控漏管。如哈爾濱市市區(qū)共有出租房5萬戶左右，去年全年到有關(guān)部門辦理房屋出租登記備案的僅為800人，僅占全市出租房屋總數(shù)的1.6%。

(2)個人出租房屋需按照5%的稅率征收租賃稅，但是房屋租賃市場反響冷淡，房東主動向有關(guān)部門提交登記備案、申報房屋出租納稅的寥寥無幾。

4.效果不理想的原因分析

(1)實(shí)踐中沒有樹立以人為本的服務(wù)管理本位思想，個體的積極性沒有被調(diào)動起來。在出租房管理中，以人為本應(yīng)以出租和承租兩大群體為本位來設(shè)計管理制度和管理方法，這是實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀的需要，更是構(gòu)建和諧社會的需要。實(shí)踐中大的制度層面都能體現(xiàn)服務(wù)本位，但在落實(shí)運(yùn)行時，各相關(guān)政府行業(yè)各個環(huán)節(jié)又回到以行業(yè)為本位的怪圈。比如，公安機(jī)關(guān)往往關(guān)心出租房中的流動人口的信息是否采集全，刑事案件和治安案件的發(fā)案率和破案率等指標(biāo)，并不是把為群眾的服務(wù)放到第一位上。從弱勢群體的反映中就能看出這一點(diǎn)，另外，從管理機(jī)關(guān)的考核指標(biāo)中也可見一斑。沒有一個政府管理機(jī)關(guān)把為群眾做了多少項服務(wù)作為最主要的考核目標(biāo)列入其中的。一句話，承租人群體和出租人群體本應(yīng)得到的服務(wù)實(shí)際上大部分落空。以人為本的管理理念還體現(xiàn)在政府內(nèi)部管理制度的設(shè)計上，比如，工資均等發(fā)放，考核沒有事實(shí)求是的彈性細(xì)則。這樣，內(nèi)外部的主體積極性都沒調(diào)動起來。

(2)在理論層面上能認(rèn)識到對承租人弱勢群體服務(wù)是實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀的關(guān)鍵，但實(shí)踐層面上卻缺少通過真切服務(wù)來破解管理難題的深刻實(shí)踐、缺少上層機(jī)關(guān)和上層領(lǐng)導(dǎo)以民意為主導(dǎo)的強(qiáng)力凸顯的考核機(jī)制、更缺少通過真切服務(wù)來破解管理難題的范例。

①“以證管人”模式下出現(xiàn)了一些比較好的做法，但這些好的做法只是調(diào)動了外來人口的積極性，并沒有形成為出租房兩大群體本質(zhì)服務(wù)機(jī)制。

2008年，浙江梧田派出所推出有獎辦暫住證的方法，吸引了大批流動人口來辦暫住證。這種用商業(yè)領(lǐng)域的辦法調(diào)動了外來人口辦理暫住證的積極性，公安一家參與的情況下也算是一種好的做法，但它只解決了公安機(jī)關(guān)信息采集的難題卻不能為流動人口就業(yè)、社保等提供服務(wù)。

湖州市公安局開發(fā)區(qū)公安分局楊家壩派出所把外來人口登記、辦證和錄入計算機(jī)通過效益工資、招標(biāo)方式轉(zhuǎn)包給合適的居民和保安了。辦證率提高了，發(fā)案率下降了，社會治安好轉(zhuǎn)了，行政成本由每年三萬降到了兩萬。此種方法承租人群體享受到了公安機(jī)關(guān)的上門辦證服務(wù)，但是沒有政府其他部門的參與無法解決流動人口群體所需的就業(yè)、社保等服務(wù)。上述兩個實(shí)例都使出租群體游離于管理職責(zé)之外。

②“以房管人”的一些好的做法，調(diào)動了出租群體的積極性，但這些做法也沒有形成為出租房兩大群體的本質(zhì)服務(wù)機(jī)制。

廣西七星區(qū)在綜治辦的領(lǐng)導(dǎo)和浙江嘉善縣惠民鎮(zhèn)惠民派出所曾實(shí)行類似“三星級管理”。星級管理把出租群體治安責(zé)任量化、等級化，星級還可升可降，把星等級公開。這樣把出租群體的個體利益與治安管理責(zé)任巧妙地結(jié)合到一起。但星級管理沒有為承租弱勢群體提供就業(yè)、子女上學(xué)等本質(zhì)服務(wù)。前者綜治辦有這個協(xié)調(diào)能力，卻沒作為工作之中的一項。后者派出所一家，權(quán)限有限，但也沒有盡力去做實(shí)質(zhì)性服務(wù)工作，并以此拉近警民的距離。

二、以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)對出租房進(jìn)行有效管理的對策

黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府負(fù)責(zé)，公安、工商、稅務(wù)等部門共同參與，各負(fù)其責(zé)的以服務(wù)為本位的齊抓共管模式。

(一)以人為本，設(shè)立流動人口和出租房屋服務(wù)與管理體系

以金盾網(wǎng)為依托建立市、區(qū)(縣)、街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))、社區(qū)四級服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，并且每一級都設(shè)有流動人口和出租房管理服務(wù)站。

1.在火車站和汽車站設(shè)立溫馨服務(wù)處

利用火車、汽車廣播設(shè)置一些溫馨歡迎詞，介紹關(guān)于流動人口和出租房服務(wù)和管理站的職能及提供的服務(wù)處所。讓弱勢群體感到溫暖，有一種賓至如歸的感覺。

2.在火車站和每個社區(qū)都打上服務(wù)站廣告牌并標(biāo)上路標(biāo)

每個社區(qū)服務(wù)站都設(shè)置成統(tǒng)一的樣式和統(tǒng)一的醒目標(biāo)牌。

3.整合各領(lǐng)域的信息，由專人專職進(jìn)行專項動態(tài)的服務(wù)信息研判

以工商信息、稅務(wù)信息、房產(chǎn)信息、計劃生育信息、公安信息等信息為源頭，開發(fā)并利用計算機(jī)軟件系統(tǒng)，以出租房兩大群體服務(wù)需求信息為目標(biāo)進(jìn)行專項服務(wù)信息研判?？煞譃榫蜆I(yè)服務(wù)專項信息、子女上學(xué)專項服務(wù)信息、社保服務(wù)專項服務(wù)信息、出租房專項服務(wù)信息等。當(dāng)出租群體到來時，力求以最快的速度、以最合適的價位為出租群體找到一個安身落腳之地。力求以最快的速度為外來人口找到一份最合適的工作。用計算機(jī)設(shè)計好租賃合同和治安責(zé)任狀等為租賃雙方使用。當(dāng)出租群體更換住處時注意提供及時的、動態(tài)的服務(wù)信息。

(二)組織專人用科學(xué)的方法分別對出租房兩大群體做深入細(xì)致的調(diào)研，最后形成科學(xué)的調(diào)研報告，這種了解民情民意的方法要經(jīng)常化、制度化、動態(tài)化

1.定期召開流動人口大會 ；

2.定期召開出租人大會；

3.在提供服務(wù)的同時，動態(tài)了解民情、民意；

4.通過舉行本地人口和外地人口社區(qū)文化活動等形式，拉進(jìn)本地人與外來人口的距離，使外來人口對所在城市有認(rèn)同感和歸屬感，增加社會的和諧因素；

5.民情民意信息隨時輸入計算機(jī)，專人進(jìn)行動態(tài)研判，隨時有針對性地調(diào)整服務(wù)方法。

(三)內(nèi)部以每個個體為本位，設(shè)立合理的、以對被管理對象服務(wù)為導(dǎo)向的動態(tài)考核運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制

1.要把流動人口和租賃房屋服務(wù)站設(shè)置在居委會，不要設(shè)置在派出所

因?yàn)楫?dāng)流動人口沒有什么違法犯罪行為時，一旦去派出所辦理相關(guān)事宜時，會感到不舒服，有可能招致本地人的誤解。

2.要把社區(qū)一級的流動人口和租賃房屋服務(wù)站做大做強(qiáng)

政策上、資金上、人力上都要向這里傾斜。對具體的服務(wù)人員和信息采集人員不但要采取以服務(wù)考核細(xì)則為導(dǎo)向的彈性工資制度，還要從整體的工資設(shè)置上予以傾斜。

3.對所有的與出租房兩大群體相接觸的人員要進(jìn)行專業(yè)的服務(wù)培訓(xùn)

服務(wù)內(nèi)容可包括：微笑服務(wù)、文明語言的運(yùn)用、信息采集時注意服務(wù)先行的運(yùn)用技巧、與各種人交往的技巧訓(xùn)練等。

(四)在服務(wù)本位的體系中，各職能部門以自己的部門職能為導(dǎo)向，開展專門工作、獲取專門信息。

參考文獻(xiàn)：

[1]丁建榮，周建棋.治安管理學(xué)教程.2005.

[2]現(xiàn)代世界警察.2009，(2).

[3]派出所工作.2009.