白孝權(quán)　余家鳳

【摘要】 省管縣財(cái)政管理方式改革是政府經(jīng)濟(jì)管理方式的創(chuàng)新之舉，其目標(biāo)是壯大縣域經(jīng)濟(jì)。在加快推進(jìn)這種財(cái)政管理方式時(shí)，要以有利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)特別是縣域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展為基本點(diǎn)，要著眼于管理效能的提高，體制機(jī)制的建立和創(chuàng)新，并且要因地制宜，而不是簡(jiǎn)單的變化管理形式，更不能搞“一刀切”。

【關(guān)鍵詞】 推進(jìn) 省管縣 財(cái)政管理 方式

一、引言

近年來(lái)，縣鄉(xiāng)財(cái)政困難及其所引發(fā)的諸如地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足等問(wèn)題對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)安全與社會(huì)穩(wěn)定所產(chǎn)生的嚴(yán)重影響，已經(jīng)成為中央政府關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題之一。關(guān)于省直管縣的討論和探索也開(kāi)始從幕后走向前臺(tái)。今年，溫家寶總理首次在政府工作報(bào)告中專門(mén)明確指出，要“推進(jìn)省直管縣財(cái)政管理方式改革”。事實(shí)上，自2002年以來(lái)，浙江、湖北、河南、山東、福建籌省份先后根據(jù)本省的具體情況，將一部分歸屬于地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)和社會(huì)管理權(quán)直接賦予給縣一級(jí)，并在財(cái)政體制上實(shí)行“縣財(cái)省管”。但是應(yīng)該站在一個(gè)什么樣高度去看待省管縣財(cái)政管理方式，又該如何因地制宜地進(jìn)一步推進(jìn)這項(xiàng)管理方式并無(wú)統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，本文試圖就此作一點(diǎn)探討。

二、推進(jìn)省管縣財(cái)政體制管理方式的政策目標(biāo)是壯大縣域經(jīng)濟(jì)

一種制度的創(chuàng)新一定要順應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的內(nèi)在要求，因此，財(cái)政管理制度的創(chuàng)新必須體現(xiàn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本性質(zhì)和基本原則，既要建立鼓勵(lì)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，又要建立著眼于解決市場(chǎng)失靈的公共資源配置問(wèn)題。作為體現(xiàn)中國(guó)農(nóng)業(yè)特點(diǎn)的縣域經(jīng)濟(jì)，在這兩個(gè)方面都承受著巨大負(fù)荷。因此，壯大縣域經(jīng)濟(jì)才是推進(jìn)省管縣財(cái)政管理方式改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

1、縣域經(jīng)濟(jì)是一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)和支撐力量

縣域經(jīng)濟(jì)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中具有基礎(chǔ)地位，其發(fā)展的狀況與民生問(wèn)題關(guān)系極大。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，截至2006年底，我國(guó)列入縣域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)范圍的有2072個(gè)行政單位，全部縣域單位人口總數(shù)超過(guò)9.62億，約占全國(guó)總?cè)丝诘?3%，縣域國(guó)土面積超過(guò)全國(guó)的90%；地方財(cái)政一般預(yù)算收入為4734億元，比上年增長(zhǎng)25.9%，約占全國(guó)的1/4；城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資36656億元，比上年增長(zhǎng)29.8%，約占全國(guó)的40%；規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值133239億元，比上年增長(zhǎng)32.2%，約占全國(guó)的42%?？h域經(jīng)濟(jì)的GDP約占全國(guó)GDP的60%，全社會(huì)商品零售總額、實(shí)際利用外資等指標(biāo)都占全國(guó)的1/3左右。2002—2005年，全國(guó)縣域人均GDP占當(dāng)年全國(guó)平均數(shù)的比重不斷提高，分別是71%、72.8%、74.8%、77.4%。

2、縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展程度如何，直接決定我國(guó)和諧社會(huì)和小康社會(huì)建設(shè)的進(jìn)程

古人云“郡縣治，天下安”，“郡縣富，天下富”。溫家寶總理在2008年和2009年兩年的中央政府工作報(bào)告中，都明確提出了要“增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)力”和“壯大縣域經(jīng)濟(jì)”，足見(jiàn)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要性。在工業(yè)化和城市化快速發(fā)展的今天，我國(guó)廣大農(nóng)村的發(fā)展速度卻比較緩慢，在城鄉(xiāng)居民收入和消費(fèi)水平、社會(huì)事業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施和城鎮(zhèn)建設(shè)面貌、財(cái)政支出、金融信貸、投資方面存在著“六個(gè)巨大反差”。由于公共財(cái)政的長(zhǎng)期缺位，不僅使人民群眾在共享改革發(fā)展成果上要大打折扣，也加劇了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的一些突出矛盾和問(wèn)題。如固定資產(chǎn)投資增速過(guò)快，消費(fèi)長(zhǎng)期不足，影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的穩(wěn)定性。環(huán)境資源壓力進(jìn)一步加大，對(duì)可持續(xù)發(fā)展造成威脅。糧食增產(chǎn)與農(nóng)村增收難度加大，城鄉(xiāng)居民收入差距擴(kuò)大，城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展任務(wù)十分艱巨。以往，由于城市改革和發(fā)展的任務(wù)極其繁重，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問(wèn)題還沒(méi)有真正提到國(guó)家戰(zhàn)略的層面。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，縣域經(jīng)濟(jì)在構(gòu)建和諧社會(huì)和全面建設(shè)小康社會(huì)的總體進(jìn)程中地位越來(lái)越重要，如果這個(gè)基礎(chǔ)不牢，就有可能拖累國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度和質(zhì)量。

3、省管縣財(cái)政管理方式在壯大縣域經(jīng)濟(jì)中扮演著十分重要的角色

財(cái)政收支結(jié)構(gòu)和財(cái)政體制政策直接反映著政府施政方向。截止到2006年底，全國(guó)28個(gè)省份推行了“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革，18個(gè)省份推行了“省直管縣”改革，這些改革取得的積極成果也是顯而易見(jiàn)。

一是縣級(jí)地方財(cái)政收入持續(xù)增長(zhǎng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2006年底，全國(guó)財(cái)政困難縣的總數(shù)由791個(gè)減少到目前的437個(gè)。2003—2005年，湖北省縣級(jí)地方一般預(yù)算收入分別比上年增長(zhǎng)10.8%、26.1%和19.3%；縣級(jí)工商稅收分別比上年增長(zhǎng)13.6%、22.9%和20.6%。

二是調(diào)動(dòng)了縣市發(fā)展的積極性，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。湖北省實(shí)施省直管縣財(cái)政管理方式后，32個(gè)部門(mén)先后制定了確定促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體措施。在實(shí)施激勵(lì)性財(cái)政政策方面，2004—2006年的三年里，縣市新增企業(yè)所得稅等地方留成部分全部返還，僅此一項(xiàng)，2005年的全省縣域獲得2億多元。

三是財(cái)力進(jìn)一步下移，縣鄉(xiāng)財(cái)政困難狀況初步好轉(zhuǎn)。湖北省2004年財(cái)政直接向縣市各類轉(zhuǎn)移支付56億元，2005年又增加了10億元，2005年省對(duì)縣財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付比2004年增長(zhǎng)了19.%，其中對(duì)29個(gè)國(guó)家、省扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣市的財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付達(dá)到60多億元，比2004年增長(zhǎng)了27.%。

四是政策直接貫通到縣，政府執(zhí)行力明顯提升。實(shí)行新的管理方式后，財(cái)政政策從上到下直接到縣（市），減少了中轉(zhuǎn)的環(huán)節(jié)，避免了信息傳遞過(guò)程中的政策曲解和工作延誤。會(huì)議直接開(kāi)到縣（市）級(jí)，從下到上可直接反映情況，商討問(wèn)題，提高財(cái)政管理和理財(cái)行政的工作效率。湖北省財(cái)政廳還建立財(cái)政工作聯(lián)絡(luò)組制度，縣（市）級(jí)預(yù)算合規(guī)性審核制度和財(cái)政激勵(lì)約束制度，上下溝通加強(qiáng)，糾錯(cuò)功能大大增強(qiáng)，保證了中央和省出臺(tái)的各項(xiàng)政策及時(shí)準(zhǔn)確落實(shí)到位。

三、省管縣財(cái)政管理方式要著眼于效能的提高、機(jī)制的建立，而不是簡(jiǎn)單的形式變化

省管縣財(cái)政管理方式改革本質(zhì)上是一種政府經(jīng)濟(jì)管理方式的創(chuàng)新，不應(yīng)與行政管理體制形成根本對(duì)立。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，財(cái)政是政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)配置資源，實(shí)現(xiàn)政府宏觀調(diào)控職能的一種分配工具。管理方式的創(chuàng)新與財(cái)政體制的變更是有本質(zhì)區(qū)別的。狹義的財(cái)政管理體制就是指預(yù)算管理體制，它是確定中央政府與地方政府以及地方各級(jí)政府之間各級(jí)預(yù)算管理的職責(zé)權(quán)限和預(yù)算收支范圍的一項(xiàng)根本制度。財(cái)政體制關(guān)系到國(guó)家的憲政體制，是十分復(fù)雜的系統(tǒng)，牽扯面十分廣泛。但是，財(cái)政管理方式則不一樣，它只是對(duì)管理范圍和管理權(quán)限在省、市間進(jìn)行了調(diào)整，變過(guò)去省管市，再由市管到縣，為省直接管理到縣。因此，沒(méi)有必要在諸如憲法等法理上尋求突破，更沒(méi)有必要將行政管理體制的變更作為一個(gè)前提，只需要在政府制度層面上進(jìn)行政策調(diào)整而已，在不改變現(xiàn)行行政管理體制的基礎(chǔ)上，力求做到省、市、縣三級(jí)政府功能作用的最大化。

1、以有利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展為基本點(diǎn)，防止“一刀切”

推進(jìn)省管縣財(cái)政管理方式要以有利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展為基本點(diǎn)，因地制宜，不能搞“一刀切”。

之所以現(xiàn)階段要推行省管縣財(cái)政管理方式，主要是基于市管縣體制的部分失靈。我國(guó)很多地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是農(nóng)業(yè)，第二、三產(chǎn)業(yè)不夠發(fā)達(dá)，很難有力量來(lái)幫助縣級(jí)和鄉(xiāng)村的發(fā)展。同時(shí)，由于市轄區(qū)的財(cái)政由市統(tǒng)攬，地市一級(jí)要直接對(duì)中心城市的居民負(fù)責(zé)，首先要保證市級(jí)財(cái)政任務(wù)的完成，優(yōu)先解決好城市迫切需要解決的問(wèn)題，加劇了市縣之間、城鄉(xiāng)之間的矛盾與差距。而縣在市的行政壓力下，又將財(cái)政收支的壓力，通過(guò)層層分解，壓到了基層的廣大農(nóng)村，使得越往基層地方政府的財(cái)政越是困難。

其次，在實(shí)踐中，我們也發(fā)現(xiàn)，有些地級(jí)市確實(shí)利用中心城市的優(yōu)勢(shì)地位起到了輻射作用，帶動(dòng)了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，縮小了城鄉(xiāng)差距。比如湖北省襄樊市就對(duì)所屬縣每年都給予一定量的財(cái)政補(bǔ)貼。而且，通過(guò)幾年的實(shí)踐，我們也看到“省管縣”后，省級(jí)政府由于管轄范圍過(guò)大，在強(qiáng)化對(duì)縣級(jí)財(cái)政的直管上也很有可能力不從心，從而導(dǎo)致“地級(jí)市”和省級(jí)這兩個(gè)上級(jí)政府對(duì)縣的監(jiān)督和約束力度都被削弱。

上述情況表明，省管縣財(cái)政管理方式改革不能盲目推進(jìn)，而應(yīng)以區(qū)域經(jīng)濟(jì)理論作為指導(dǎo)，把有利于壯大縣域經(jīng)濟(jì)，并且能夠調(diào)動(dòng)各方面的積極性和影響力，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化作為前提，不搞“一刀切”。對(duì)于與中心城市聯(lián)系緊密，資源互補(bǔ)性強(qiáng)，主體功能趨同的縣市，可以繼續(xù)沿襲“市管縣”的辦法，即將“縣”視同為“區(qū)”對(duì)待，省財(cái)政可以將對(duì)其他直管縣的優(yōu)惠政策，通過(guò)地市一級(jí)中心城市落實(shí)到縣。

2、建立體制完善，機(jī)制健全的省管縣財(cái)政管理方式

目前，大多數(shù)省份的省管縣財(cái)政管理方式都處于“雙軌”運(yùn)行狀態(tài)，即省管與市管兼有。比如：湖北省實(shí)行的省管縣財(cái)政管理方式在形式上實(shí)現(xiàn)了“三個(gè)直接”，即補(bǔ)助直接到縣、支付直接到縣、結(jié)算直接到縣。2005年6月湖北省財(cái)政廳制定并下發(fā)了《省管縣財(cái)政體制下進(jìn)一步理順省市縣關(guān)系的意見(jiàn)》，文件要求理順省市縣的關(guān)系，賦予市級(jí)財(cái)政必要的管理權(quán)限，以充分調(diào)動(dòng)市級(jí)財(cái)政管理的積極性。要求“除省財(cái)政直接對(duì)縣（市）進(jìn)行財(cái)政預(yù)算管理、國(guó)庫(kù)集中收付、各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付及專項(xiàng)資金補(bǔ)助、貸款資金管理外，市財(cái)政要加強(qiáng)對(duì)縣（市）財(cái)政收入管理、財(cái)政支出管理、財(cái)政政策和制度管理、綜合性工作管理等”。在實(shí)際工作中，部分稅收，如煙草行業(yè)的稅收，還要經(jīng)過(guò)地市一級(jí)重新進(jìn)行分配，并單獨(dú)由地市財(cái)政直接與縣市財(cái)政結(jié)算。這實(shí)際上就是“雙軌”管理方式，在這種管理模式下，省級(jí)財(cái)政事實(shí)上還是沒(méi)有將管理的重心移到縣財(cái)政，以委托身份出現(xiàn)的地市財(cái)政不可能主動(dòng)管理縣財(cái)政，縣財(cái)政受到省市財(cái)政的雙重管理，除行政成本增加外，分配自主權(quán)也受到很大制約。這種形式的省管縣模式效能自然就會(huì)大打折扣。

真正意義上的省管縣財(cái)政管理方式不是一種折衷和權(quán)宜之計(jì)，而應(yīng)該在體制上更完善，機(jī)制上更健全。

一是在立法層面上，要對(duì)省管縣財(cái)政管理方式有一個(gè)基本架構(gòu)的界定，確定起碼的原則和規(guī)范，約束行政體制對(duì)財(cái)政管理方式的負(fù)面影響。

二是建立公開(kāi)透明、便于操作的省與縣市分配政策。比如通過(guò)擴(kuò)大縣市分享比重，逐漸減少省對(duì)縣的專項(xiàng)補(bǔ)助，增強(qiáng)縣市財(cái)政自我保障能力；通過(guò)建立較為規(guī)范的省對(duì)下轉(zhuǎn)移支付制度，改變縣市財(cái)政對(duì)省財(cái)政的過(guò)份依賴；徹底取消地市一級(jí)對(duì)縣市的體制結(jié)算，保證縣級(jí)財(cái)政預(yù)算的統(tǒng)一與完整。

三是改革稅收管理體制，實(shí)行省管縣稅收管理體制。同時(shí)，考慮實(shí)行國(guó)稅、地稅合并，這樣不僅有利于增強(qiáng)縣級(jí)財(cái)政功能，而且對(duì)降低稅收征管成本，強(qiáng)化省級(jí)財(cái)政監(jiān)管極為有利。

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（實(shí)習(xí)編輯：唐石泉）