彭鳳蓮

關(guān)鍵詞: 高校;規(guī)章制度;制定;實(shí)施

摘 要: 高校可以在自主權(quán)的范圍內(nèi)根據(jù)憲法和法律,制定不與憲法、法律、法規(guī)、行政規(guī)章相抵觸的內(nèi)部規(guī)章制度。這些規(guī)章制度都要體現(xiàn)理性、正義和致善,而且要符合法律所限定的權(quán)利(力)邊界。貫徹依法治校的精神,考量高校規(guī)章制度運(yùn)行的實(shí)際效果,落實(shí)責(zé)任制,激活救濟(jì)制度,進(jìn)一步解放思想等都是高校規(guī)章制度施行、實(shí)現(xiàn)高教法治所必須堅(jiān)持的。

中圖分類號(hào): D922.16

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼: A

文章編號(hào): 10012435(2009)06070206

Establishment and Implementation of Rules and Regulations in Internal Institutions of Higher Education

PENG Fenglian (School of Politics and Law, Anhui Normal University, Wuhu Anhui 241003, China)

Key words: institutions of higher education; rules and regulations; establish; implement

Abstract:

Universities can make some regulations in autonomy that would not disagree with constitution, laws and regulations. Rules and regulations should embody rationality, justice and goodness. In order to practice rules and regulations, the spirit of governing an university by law should be put into effect; the actual effect of practical rules should be checked, the system of responsibility carried out; relief rules activated, the mind further emancipated.

高教法治、依法治校是在依法治國的大背景下提出的教育科學(xué)發(fā)展的戰(zhàn)略思路。2003年7月17日,教育部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)依法治校工作的若干意見》,指出:“實(shí)行依法治教,把教育管理和辦學(xué)活動(dòng)納入法治軌道,是深化教育改革,推動(dòng)教育發(fā)展的重要內(nèi)容,也是完成新時(shí)期教育工作歷史使命的重要保障?！痹谌媛鋵?shí)依法治國基本方略過程中,高校內(nèi)部規(guī)章制度是實(shí)行依法治教、高教法治的重要環(huán)節(jié)。高校規(guī)章制度是高校為了實(shí)現(xiàn)高等教育目的,依法在其職權(quán)范圍內(nèi)以學(xué)校名義對(duì)學(xué)校各方面重要工作按照一定程序制定的具有普遍約束力的規(guī)范性文件的總稱。從內(nèi)容上看,它是對(duì)法律、法規(guī)和行政規(guī)章所作的具體的和執(zhí)行性的規(guī)定;從作用上看,它是我國教育法律體系的有益補(bǔ)充。[1]本文擬從法學(xué)角度探討高校內(nèi)部規(guī)章制度的制定與實(shí)施。

一、高校內(nèi)部規(guī)章制度的制定

(一)制定高校內(nèi)部規(guī)章制度的法律依據(jù)

高校是我國教育事業(yè)的重要陣地,它從整體利益出發(fā)制定內(nèi)部規(guī)章制度,要求全體教職工學(xué)生共同遵守,有其憲法和法律依據(jù)。

1.憲法依據(jù)。憲法規(guī)定:國家發(fā)展社會(huì)主義的教育事業(yè),提高全國人民的科學(xué)文化水平,國家舉辦各種學(xué)校,發(fā)展高等教育;國家培養(yǎng)為社會(huì)主義服務(wù)的各種專業(yè)人才,擴(kuò)大知識(shí)分子的隊(duì)伍;國家通過普及理想教育、道德教育、文化教育、紀(jì)律和法制教育,通過在城鄉(xiāng)不同范圍的群眾中制定和執(zhí)行各種守則、公約,加強(qiáng)社會(huì)主義精神文明的建設(shè);國家提倡愛祖國、愛人民、愛勞動(dòng)、愛科學(xué)、愛社會(huì)主義的公德,在人民中進(jìn)行愛國主義、集體主義和國際主義、共產(chǎn)主義的教育,進(jìn)行辯證唯物主義和歷史唯物主義的教育,反對(duì)資本主義的、封建主義的和其他的腐朽思想(第19條、第23條、第24條)。憲法還規(guī)定,公民有受教育的權(quán)利和義務(wù),國家培養(yǎng)青年、少年、兒童在品德、智力、體質(zhì)等方面全面發(fā)展;公民有進(jìn)行科學(xué)研究、文學(xué)藝術(shù)創(chuàng)作和其他文化活動(dòng)的自由(第46條、第47條)。上述規(guī)定表明,高校是我國教育事業(yè)的重要陣地,為了保障國家教育事業(yè)的發(fā)展,保障公民受教育權(quán)與進(jìn)行各種文化活動(dòng)自由的實(shí)現(xiàn),各高校可以建章立制,如“學(xué)生守則”、科研獎(jiǎng)勵(lì)辦法。

2.法律依據(jù)。首先,《高等教育法》 第30條規(guī)定,“高等學(xué)校自批準(zhǔn)設(shè)立之日起取得法人資格。高等學(xué)校的校長(zhǎng)為高等學(xué)校的法定代表人?！币虼?高等學(xué)校是擁有獨(dú)立法人資格的事業(yè)單位,從其被批準(zhǔn)設(shè)立之日起就與其它法人組織一樣,享有相應(yīng)的權(quán)利,根據(jù)內(nèi)部管理的需要制定在本高校內(nèi)部具有普遍約束力的制度對(duì)高校內(nèi)部進(jìn)行管理,就是其權(quán)利之一?！陡叩冉逃ā返?9條進(jìn)一步規(guī)定,國家舉辦的高等學(xué)校實(shí)行中國共產(chǎn)黨高等學(xué)?；鶎游瘑T會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。高校黨委的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)之一就是 “討論決定學(xué)校的改革、發(fā)展和基本管理制度等重大事項(xiàng),保證以培養(yǎng)人才為中心的各項(xiàng)任務(wù)的完成”。同時(shí),第41條還規(guī)定,高等學(xué)校的校長(zhǎng),全面負(fù)責(zé)本學(xué)校的教學(xué)、科學(xué)研究和其他行政管理工作,有權(quán)“擬訂發(fā)展規(guī)劃,制定具體規(guī)章制度和年度工作計(jì)劃并組織實(shí)施”?？梢?現(xiàn)行法律賦予高等學(xué)校制定規(guī)章制度的權(quán)利。[2]

(二)高校內(nèi)部規(guī)章制度的德性要求

傳統(tǒng)高校規(guī)章制度對(duì)制度規(guī)范比較重視,強(qiáng)調(diào)效率和秩序在管理中的作用,忽視甚至有意回避規(guī)章制度倫理方面的內(nèi)容,在具體制度設(shè)計(jì)及實(shí)施過程中往往將復(fù)雜的教育現(xiàn)象簡(jiǎn)單化,否定師生作為獨(dú)立主體人格的正常需要,往往把規(guī)章制度當(dāng)作“管、卡、壓”的工具,忽視規(guī)章制度目的性價(jià)值“平等、自由”的追求。[1]其實(shí),一切技術(shù),一切規(guī)劃以及一切實(shí)踐和抉擇,都應(yīng)以致善為目標(biāo)。[3]作為保障高等教育事業(yè)發(fā)展,促進(jìn)大學(xué)生德智體美全面發(fā)展的高校規(guī)章制度當(dāng)然要以善為目標(biāo),體現(xiàn)理性、正義和求善。

古希臘時(shí)期的政治哲學(xué)家柏拉圖和亞里士多德曾致力尋求并論證法治的德性要求。他們強(qiáng)調(diào),法治不僅意味著法律獲得普遍的服從,而且法律本身必須是“良法”,法治即“良法之治”。亞里士多德最早對(duì)良法的標(biāo)準(zhǔn)作了論述,認(rèn)為形式上要具有穩(wěn)定性、適時(shí)性,實(shí)質(zhì)上要體現(xiàn)理性、正義和求善。近代的法學(xué)家則明確提出了良法在于維護(hù)個(gè)人權(quán)利、自由的主張,如英國的洛克指出,良法以維護(hù)個(gè)人的自由和權(quán)利為目的。[4]馬克思恩格斯關(guān)于法之善也有精辟的論述,一方面要看某種正義觀念是不是和當(dāng)時(shí)的社會(huì)物質(zhì)生活條件相符,能否促進(jìn)社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展,如果能夠促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展,就是善的;如果相反,就是惡的。另一方面,要根據(jù)歷史沉淀下來的穩(wěn)定的價(jià)值追求來判斷某種正義觀念,在一定的領(lǐng)域內(nèi),我們又能夠運(yùn)用相對(duì)確定的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)衡量事物的善惡。[5] 299據(jù)此,有學(xué)者指出:良法可從法的真善美三維角度去界定。符合事物客觀規(guī)律為法之真,促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步為人民謀福祉為法之善,語言、結(jié)構(gòu)、德性彰顯美學(xué)質(zhì)素為法之美。[5]28,265,400.這里所說的法、良法可以從廣義上理解,可以泛指各種規(guī)則,高校規(guī)章制度就是高校的“法”,它不能違背法的德性要求。

法律不是為了限制自由而是為了擴(kuò)大自由。推而廣之,高校規(guī)章制度不是限制教職員工的發(fā)展、不是限制學(xué)生的成長(zhǎng),而是從學(xué)校整體事業(yè)出發(fā)鼓勵(lì)師生員工的成長(zhǎng)、發(fā)展,激發(fā)大家潛能。所以,高校規(guī)章制度要彰顯理性、正義和求善。善有雙重含義,“一者就其自身就是善,另者,通過它們而達(dá)到善?！盵6]這要求:首先,高校規(guī)章制度本身就是善的而不是惡的,其次,通過善的規(guī)章制度達(dá)到更高更好的目標(biāo)。

然而,目前高校規(guī)章制度,有的教條主義嚴(yán)重,剛性有余,柔性不夠。如最近有位教育行政官員說:“現(xiàn)在大學(xué)評(píng)職稱不是評(píng)出來的,而是用尺子量出來的”。這句話實(shí)際上是在考問我們高校職稱制度的科學(xué)性。而這是目前全國高校普遍存在的問題。要改變這種教條,我們必須進(jìn)一步解放思想,不拘一格發(fā)現(xiàn)人才,職稱評(píng)定等規(guī)章制度的內(nèi)容在設(shè)計(jì)時(shí)要有一定的彈性限度,不能使制定出來的規(guī)章制度成為束縛自己發(fā)展的桎梏?！皬椥浴钡脑O(shè)定不是為不正之風(fēng)開方便之門,而是讓規(guī)章制度能更好地適應(yīng)紛繁復(fù)雜的情形。高校規(guī)章制度此德性訴求的目的就是“以人為本”。這是學(xué)校教育活動(dòng)的基本價(jià)值要求,它強(qiáng)調(diào)的是在各項(xiàng)制度安排和教育實(shí)踐中以人的發(fā)展和利益為首要考慮,反對(duì)用外在價(jià)值尺度來衡量和評(píng)估人們活動(dòng)的價(jià)值意義?！耙匀藶楸尽笔菍W(xué)校規(guī)章制度之合法合理性得以維系和鞏固的一個(gè)重要前提,也是考察學(xué)校規(guī)章制度系統(tǒng)是否為善的一個(gè)基本價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。

(三)高校內(nèi)部規(guī)章制度的權(quán)利(力)邊界

《高等教育法》對(duì)高校自主權(quán)予以明確規(guī)定,旨在排除其他組織對(duì)高校權(quán)利(力)的不正當(dāng)干預(yù),從而保障大學(xué)的自主管理;同時(shí),也為高校自主管理劃定了權(quán)利(力)邊界,從而保障大學(xué)不逾越權(quán)利(力)邊界。自主管理并非指大學(xué)的所有事務(wù)均由大學(xué)自主處理,而是指為了實(shí)現(xiàn)根本法、基本法規(guī)定的科學(xué)自由和其他各種文化活動(dòng)的自由,國家保障大學(xué)自主安排教學(xué)科研活動(dòng)和其他內(nèi)部事務(wù)。大學(xué)自主管理的核心是學(xué)術(shù)自由,其目的是為了保護(hù)學(xué)術(shù)自由不受侵犯。因此,這決定了大學(xué)自主權(quán)的范圍不是無限的,而必須限定在與學(xué)術(shù)自由相關(guān)的范圍內(nèi)。

關(guān)于高校自主權(quán),在我國的《教育法》(第28條)和《高等教育法》(第32-38條)中均有與之相關(guān)的規(guī)定?！督逃ā芬?guī)定學(xué)校享有下列權(quán)利:按照章程自主管理;組織實(shí)施教育教學(xué)活動(dòng);招收學(xué)生或者其他受教育者;對(duì)受教育者進(jìn)行學(xué)籍管理,實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)或者處分;對(duì)受教育者頒發(fā)相應(yīng)的學(xué)業(yè)證書;聘任教師及其他職工,實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)或者處分;管理、使用本單位的設(shè)施和經(jīng)費(fèi);拒絕任何組織和個(gè)人對(duì)教育教學(xué)活動(dòng)的非法干涉;法律、法規(guī)規(guī)定的其他權(quán)利。高校作為學(xué)校的一個(gè)類別,同樣享有上述權(quán)利?！陡叩冉逃ā芬?guī)定的高校自主權(quán)有:根據(jù)社會(huì)需求、辦學(xué)條件和國家核定的辦學(xué)規(guī)模,制定招生方案,自主調(diào)節(jié)系科招生比例;依法自主設(shè)置和調(diào)整學(xué)科、專業(yè);根據(jù)教學(xué)需要,自主制定教學(xué)計(jì)劃、選編教材、組織實(shí)施教學(xué)活動(dòng);根據(jù)自身?xiàng)l件,自主開展科學(xué)研究、技術(shù)開發(fā)和社會(huì)服務(wù)。國家鼓勵(lì)高等學(xué)校同企業(yè)事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體及其他社會(huì)組織在科學(xué)研究、技術(shù)開發(fā)和推廣等方面進(jìn)行多種形式的合作。國家支持具備條件的高等學(xué)校成為國家科學(xué)研究基地;按照國家有關(guān)規(guī)定,自主開展與境外高等學(xué)校之間的科學(xué)技術(shù)文化交流與合作;根據(jù)實(shí)際需要和精簡(jiǎn)、效能的原則,自主確定教學(xué)、科學(xué)研究、行政職能部門等內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置和人員配備;按照國家有關(guān)規(guī)定,評(píng)聘教師和其他專業(yè)技術(shù)人員的職務(wù),調(diào)整津貼及工資分配;高等學(xué)校對(duì)舉辦者提供的財(cái)產(chǎn)、國家財(cái)政性資助、受捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)依法自主管理和使用。

從上述法律規(guī)定看,我國的高校自主權(quán)有兩種不同性質(zhì):一是行政性權(quán)力,如對(duì)受教育者的學(xué)籍管理權(quán)、處分權(quán)、頒發(fā)學(xué)業(yè)證書權(quán)以及對(duì)教職員工的獎(jiǎng)勵(lì)或處分權(quán)。高校藉此可以成為行政執(zhí)法的主體并進(jìn)而可以成為行政訴訟的主體。另一是民事性權(quán)利,如對(duì)高校財(cái)產(chǎn)使用權(quán)、與境外高等學(xué)校之間的科學(xué)技術(shù)文化交流與合作權(quán)、技術(shù)開發(fā)和社會(huì)服務(wù)權(quán)。對(duì)這兩大類權(quán)利(力),在自主權(quán)的范圍內(nèi)可以且必須制定規(guī)章制度。

可見,高校規(guī)章制度的權(quán)(利)力邊界即是高校自主權(quán)的邊界。由此邊界所決定,高校規(guī)章制度的內(nèi)容不得與國家法律法規(guī)、行政規(guī)章相抵觸。田永訴北京科技大學(xué)案

案情參見北京市海淀區(qū)人民法院行政判決書(1998)海行初字第142號(hào)、北京市第一中級(jí)人民法院行政判決書(1999)一中行終字第73號(hào)。、劉燕文訴北京大學(xué)案

案情參見北京市海淀區(qū)人民法院行政判決書(1999)海行初字第103號(hào)、第104號(hào),北京市第一中級(jí)人民法院行政判決書(2000)一中行終字第43號(hào)、第45號(hào)。等類似案件在這方面起到了促動(dòng)作用。法院判決過程中將大學(xué)本身制定的內(nèi)部規(guī)章制度納入審查范圍,這不僅僅引起與案件有關(guān)的大學(xué),而且包括其他學(xué)校對(duì)有關(guān)管理制度以及程序方面的重視與檢討。一些大學(xué)要求相關(guān)部門清理其所制定的內(nèi)部規(guī)章制度是否符合國家的法律法規(guī)與行政規(guī)章,對(duì)一些不符合國家法律法規(guī)與行政規(guī)章的做法進(jìn)行必要的修改。而且這類案件讓大學(xué)知道法院也可以對(duì)學(xué)校行使權(quán)力的過程進(jìn)行審查。由此,我認(rèn)為這些里程碑式的案件往往能夠?qū)ξ覀兊南嚓P(guān)制度建設(shè)起到良好的推動(dòng)作用。再如,張先著訴蕪湖市人事局案(2003.11.10)改變了上億乙肝病毒攜帶者的命運(yùn)。2005年1月19日,全國《公務(wù)員錄用體檢通用標(biāo)準(zhǔn)(試行)》正式實(shí)施,其中明確規(guī)定:“乙肝病原攜帶者,經(jīng)檢查排除肝炎的,合格。”

二、高校內(nèi)部規(guī)章制度的施行

高校內(nèi)部規(guī)章制度制定之后,最重要的就是其實(shí)施了。就國家層面而言,在恢復(fù)法制建設(shè)初期曾有一個(gè)傾向:即非常重視國家法律體系的構(gòu)建,但法律制度的實(shí)踐相對(duì)被忽視;非常重視具體法律條文的設(shè)計(jì),但正確適用法律相對(duì)被忽視。在高校,情形大致相似,很重視各領(lǐng)域的建章立制,但在規(guī)章制度出臺(tái)后有沒有起到作用,起了多大作用,則往往無人過問或很少有人過問,這種現(xiàn)象應(yīng)引起足夠重視并要著力加以改變。在高校內(nèi)部規(guī)章制度的實(shí)施上要解決好以下幾個(gè)問題:

(一)貫徹依法治校的精神

“依法治國”確立為國家的基本方略已十余年,但是一些部門、單位對(duì)法治的倡導(dǎo)常停留在口頭上、紙面上,依法治國面臨著一個(gè)很大的障礙就是我們能否真正允許法律邏輯的張揚(yáng)。許多國家法治都經(jīng)歷過從不發(fā)達(dá)到發(fā)達(dá)的階段,而法治的發(fā)達(dá)總是體現(xiàn)為法律的邏輯突破政治的邏輯,體現(xiàn)為法律職業(yè)者以他們的專業(yè)化知識(shí)去調(diào)整社會(huì)的正當(dāng)性。目前我們也正在經(jīng)歷這一階段。當(dāng)然,依法治國方略的確立與貫徹有利于推動(dòng)依法治校的進(jìn)程,但不是有了規(guī)章制度,就表明我們?cè)谝婪ㄖ涡！?shí)現(xiàn)了高教法治,關(guān)鍵在于法治的精神、法律的思維、法律的邏輯有沒有得到彰顯。現(xiàn)實(shí)中,在一定程度上存在著“中國的問題絕不能單靠白紙上的黑字就能解決”的現(xiàn)象,[6]因?yàn)槌藛栴}復(fù)雜之外,還存在著花樣繁多的潛規(guī)則,所以依法治校的精神必須強(qiáng)調(diào)。在高校,校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)成員、中層管理成員,各行政單位、教學(xué)科研單位等都必須遵守學(xué)校規(guī)章制度,一切違反規(guī)章制度的行為必須予以追究,一切符合規(guī)章制度的獎(jiǎng)勵(lì)行為也必須予以兌現(xiàn),任何組織或者個(gè)人都不得有超越規(guī)章制度的特權(quán)。

(二)考量高校內(nèi)部規(guī)章制度運(yùn)行的實(shí)際效果

法律貴在運(yùn)行,否則不如無法,這是法制的一條公理。法律的目的不是存在,而是發(fā)揮作用,法律發(fā)揮作用的過程也就是法律的運(yùn)行過程。如果國家頒布的所有法律均合乎善(good)的原則,同時(shí)每個(gè)社會(huì)成員都能夠遵守的話,這樣的社會(huì)就是一個(gè)完全的法治社會(huì)。這滿足亞里士多德的“良法之治”的含義——已成立的法律獲得普遍的遵從,而公民所遵從的法律又是制訂的良好法律。雖然像完全的法治社會(huì)那樣理想的法律運(yùn)行狀態(tài)是不可能完全實(shí)現(xiàn)的,但是通過研究法律運(yùn)行的規(guī)律,尋求適當(dāng)?shù)姆绞絹砀纳?、控制法律運(yùn)行,使其朝著正確的方向發(fā)展卻是有可能的。高校內(nèi)部規(guī)章制度的運(yùn)行同樣如此。就目前各高校而言,經(jīng)過一輪由教育部主導(dǎo)的大規(guī)模的評(píng)建之后,規(guī)范化建設(shè)有了很大的提升,但怎樣讓學(xué)校規(guī)章制度在提高教學(xué)質(zhì)量、提升學(xué)術(shù)品位、爭(zhēng)創(chuàng)一流大學(xué)中持續(xù)發(fā)揮作用而不是束之高閣?這就要注重各項(xiàng)規(guī)章制度運(yùn)行效果的考量,要注重過程建設(shè),不是有了規(guī)章制度就可以大功告成的。例如,在即將進(jìn)行的高?？?jī)效工資的改革中,在明確高校以及高校員工的績(jī)效由誰考核之后,就要進(jìn)一步落實(shí)如何考核了。在此有這樣幾個(gè)問題需要考慮:第一是對(duì)高校本身,除了教育行政部門是考核的主體之外,還要不要把學(xué)生、社會(huì)的反饋也納進(jìn)來,如何納進(jìn)來。第二是對(duì)教職員工,應(yīng)建立單位內(nèi)部的考核領(lǐng)導(dǎo)小組,由領(lǐng)導(dǎo)、職工代表等共同組成考核小組。但具體怎么操作,尚需進(jìn)一步研究、細(xì)化。第三,要建立績(jī)效考核結(jié)果反饋機(jī)制,讓被考核單位和人員知道自己績(jī)效的完成情況,以便讓他們知道如何調(diào)整或改進(jìn)工作,從而實(shí)現(xiàn)績(jī)效工資改革的目的。

同時(shí),也要規(guī)范制度的執(zhí)行程序,避免發(fā)生一些本不該發(fā)生的問題或現(xiàn)象,如高校依法行使自主管理權(quán),運(yùn)用規(guī)章制度對(duì)違規(guī)的教師、學(xué)生作出處罰決定時(shí),應(yīng)包括被處罰者的解釋和申訴程序,學(xué)校管理部門的調(diào)查程序,專門委員會(huì)聽證并作出處罰建議的程序,校長(zhǎng)裁決及作出行政決定的程序,具體實(shí)施處罰的程序等;告知被處罰者程序性權(quán)利并允許他們行使程序性權(quán)利。缺乏其中的一項(xiàng)程序, 都有可能造成對(duì)師生的侵權(quán),也因而把自己置于不利的訴訟地位。

因此,加大高校內(nèi)部規(guī)章制度實(shí)施的督查工作力度應(yīng)是一個(gè)趨勢(shì)。督查的目的不是為了懲罰,而是及時(shí)糾正不規(guī)范行為,確保規(guī)章制度得以貫徹執(zhí)行,維護(hù)制度權(quán)威,同時(shí)有利于對(duì)確已不適應(yīng)高教發(fā)展的規(guī)章制度有的放矢地提請(qǐng)修改或廢止。近些年來,國家成立有各種執(zhí)法檢查小組或法律實(shí)施督查小組,以督查一部法律的實(shí)際運(yùn)行效果,同時(shí)通過調(diào)研積累第一手資料,為法律的修改提供實(shí)證性依據(jù)。建議高校仿此做法,成立學(xué)校內(nèi)部規(guī)章制度督查小組,以檢查學(xué)校內(nèi)部規(guī)章制度的運(yùn)行效果,并為內(nèi)部規(guī)章制度適時(shí)的“立、改、廢”積累實(shí)證性資料。

(三)落實(shí)責(zé)任制

近年來行政問責(zé)制在我國發(fā)展迅猛。2001年廣西南丹礦井透水致81人死亡,縣委書記被免職;2003年因非典事件衛(wèi)生部部長(zhǎng)和北京市長(zhǎng)被免職;2008年以山西省省長(zhǎng)、國家質(zhì)檢總局局長(zhǎng)為代表的多位高官因?yàn)楣ぷ魇毣蚬ぷ鞑涣Ρ恍姓栘?zé),掀起了問責(zé)風(fēng)暴。行政問責(zé)的關(guān)鍵則是責(zé)任制的落實(shí)問題,一個(gè)學(xué)校如何創(chuàng)造一個(gè)責(zé)任機(jī)制以明確責(zé)任、落實(shí)責(zé)任,對(duì)教育的發(fā)展也很重要。高校的教授、行政管理人員經(jīng)常參加學(xué)校重大事項(xiàng)的會(huì)議決策、投票選舉,這是在行使其依法享有的權(quán)利,同時(shí)也是在考驗(yàn)其作為教職員工的責(zé)任心。

高校與國家機(jī)關(guān)相類似,其民主審議、民主決策常有兩種方式,一種是無記名投票,一種是記名投票。在某些場(chǎng)合比如推舉校級(jí)領(lǐng)導(dǎo),無記名投票的方式是合適的,但在某些場(chǎng)合記名投票的方式是十分必要和重要的。例如,美國聯(lián)邦最高法院的九個(gè)大法官判決案件時(shí)便是記名投票,而且投贊成票和反對(duì)票的大法官都必須給出詳盡的理由。高校的學(xué)術(shù)委員會(huì)在決定某個(gè)教師是否能晉升職稱的時(shí)候,學(xué)位委員會(huì)在決定是否頒發(fā)某個(gè)學(xué)生學(xué)位證書的時(shí)候,最好是記名投票,因?yàn)楦鶕?jù)所記名的投票行為可以對(duì)他進(jìn)行監(jiān)督,判斷他到底是否適合做這樣一種尊貴的角色。但是現(xiàn)在高校普遍實(shí)行無記名投票,這就帶來了一個(gè)問題,即沒有辦法去確定特定人的責(zé)任,無從判斷他到底稱職不稱職,也無法調(diào)動(dòng)委員們的責(zé)任心。所謂集體負(fù)責(zé)往往是集體不負(fù)責(zé)。此外,個(gè)別委員個(gè)人的好惡,往往能決定當(dāng)事人的命運(yùn),這是個(gè)偶然性很大的決策方式。在審議過程中,一些微妙的因素,例如有人為某人登高一呼,或者相反說出一句貌似不經(jīng)意而實(shí)際上暗藏殺傷力的點(diǎn)評(píng),就會(huì)徹底改變某人的命運(yùn)。高校規(guī)章制度如何減少這種偶然性是需要考慮的。應(yīng)對(duì)的策略是在高校內(nèi)部定編定崗,實(shí)行工作責(zé)任制,建立問責(zé)制。校內(nèi)黨政機(jī)關(guān)要經(jīng)常保持同各院系的聯(lián)系,傾聽各院系的意見和建議,接受師生員工的監(jiān)督,努力為師生員工服務(wù)。在制度內(nèi)容的設(shè)計(jì)上,既要有保障權(quán)利如何實(shí)現(xiàn)的內(nèi)容,又要有違反義務(wù)和規(guī)定如何懲處的條款。實(shí)踐中很多制度很原則,有的只作出了正面規(guī)定,卻沒有跟進(jìn)相應(yīng)的責(zé)任追究條款,致使制度的操作性、實(shí)效性不強(qiáng),損害了規(guī)章制度應(yīng)有的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。[8]高校在后勤管理、教學(xué)管理、科研管理等方面都需要建立問責(zé)制。但現(xiàn)代問責(zé)制反對(duì)封建式的株連,以追究單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員為宜。

(四)激活救濟(jì)制度

目前,在我國的高教領(lǐng)域,已經(jīng)逐步確立了申訴、復(fù)議、訴訟三種救濟(jì)途徑,而且均在進(jìn)一步的完善之中。如隨著2005年新的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》的公布與實(shí)施,學(xué)生對(duì)高校的處分不服的申訴制度在程序、申訴委員會(huì)的組成等方面都得到了完善,其第5條第5款規(guī)定:“對(duì)學(xué)校給予的處分或者處理有異議,向?qū)W?；蛘呓逃姓块T提出申訴;對(duì)學(xué)校、教職員工侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益,提出申訴或者依法提起訴訟?！钡?0條: 學(xué)校應(yīng)當(dāng)成立學(xué)生申訴處理委員會(huì),受理學(xué)生對(duì)取消入學(xué)資格、退學(xué)處理或者違規(guī)、違紀(jì)處分的申訴。學(xué)生申訴處理委員會(huì)應(yīng)當(dāng)由學(xué)校負(fù)責(zé)人、職能部門負(fù)責(zé)人、教師代表、學(xué)生代表組成。第61條: 學(xué)生對(duì)處分決定有異議的,在接到學(xué)校處分決定書之日起5個(gè)工作日內(nèi),可以向?qū)W校學(xué)生申訴處理委員會(huì)提出書面申訴。而近年來高教領(lǐng)域的訴訟案件的頻頻出現(xiàn),不僅意味著高教領(lǐng)域是“法治禁區(qū)”的日子一去不復(fù)返,而且對(duì)于促進(jìn)高教法治的發(fā)展具有非同小可的意義。田永訴北京科技大學(xué)案(1998年)、劉燕文訴北京大學(xué)案(1999年)等開創(chuàng)了歷史先河,宣示高校的某些行為被納入了行政訴訟的范圍,這對(duì)于規(guī)范高校的行政管理行為、保護(hù)學(xué)生的合法權(quán)益均具有重要的作用。救濟(jì)制度的設(shè)立也昭示著行政法治在高教領(lǐng)域的初步確立。

但是,我們也要看到,高校在具體的制度設(shè)計(jì)方面,對(duì)于教師權(quán)利、學(xué)生權(quán)利的保障和救濟(jì)則相當(dāng)薄弱,對(duì)國家法律法規(guī)已有的救濟(jì)制度缺乏相應(yīng)的細(xì)化規(guī)定與可操作性的配套措施。筆者認(rèn)為,應(yīng)充分考慮高校與教師、學(xué)生關(guān)系的特殊性和高校日常事務(wù)的復(fù)雜性,在高校自主權(quán)的范圍內(nèi),針對(duì)不同的事項(xiàng)確定不同的救濟(jì)方式與途徑,既給予高校以相當(dāng)?shù)淖灾鞴芾頇?quán),又能對(duì)教師、學(xué)生的權(quán)利予以充分有效的保障。申訴權(quán)作為一種程序性憲法權(quán)利,是程序正當(dāng)原則的基本要求,是“以人為本”精神的重要體現(xiàn)?，F(xiàn)代高教管理領(lǐng)域中,高校更應(yīng)充分尊重師生的申訴權(quán)。[7]但這一點(diǎn),在高校的管理實(shí)踐中,存在的問題很嚴(yán)重。例如,高校的職稱評(píng)定、碩士研究生推免、職務(wù)升遷等都有一個(gè)公示期,在公示期內(nèi)相關(guān)的當(dāng)事人如認(rèn)為權(quán)利被侵害者有權(quán)提出申訴,學(xué)校應(yīng)該給當(dāng)事人提供一個(gè)申辯的機(jī)會(huì),并應(yīng)給予適當(dāng)形式的答復(fù)。如果是口頭申訴,則可以口頭答復(fù);如果是書面申訴,則應(yīng)該是書面答復(fù)。申訴的最終結(jié)果如何不是特別重要,特別重要的是要給當(dāng)事人一個(gè)救濟(jì)的方式或途徑,以彰顯法治的精神,程序正義為保障實(shí)體正義所必需。

法不禁止即自由,這是法治的精髓,但高等教育在法不禁止即自由的領(lǐng)域總體說來作為不大,創(chuàng)新不夠,學(xué)生培養(yǎng)質(zhì)量、師生學(xué)術(shù)道德、學(xué)生就業(yè)、學(xué)校管理等諸多方面問題較多。因此,在高教領(lǐng)域,同樣要進(jìn)一步解放思想,根據(jù)我國法治建設(shè)的新特點(diǎn)、新要求,不斷深化改革,全面落實(shí)依法治國基本方略,實(shí)現(xiàn)高教法治。

參考文獻(xiàn):

[1] 楊際軍.高等學(xué)校規(guī)章制度建設(shè)存在的問題及構(gòu)建路徑[J].西藏民族學(xué)院學(xué)報(bào):哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版,2005,(3).

[2] 張光慧.論高校制度建設(shè)的基本原則[J].管理科學(xué)文摘,2005,(7).

[3] 亞里士多德.尼各馬科論理學(xué)[M].苗力田,譯.北京:中國人民大學(xué)出版社,2003.1.

[4] 洛克.政府論:下篇[M].瞿菊農(nóng),葉啟芳,譯,北京:商務(wù)印書館,2005.

[5] 呂世倫.法的真善美——法美學(xué)初探[M].北京:法律出版社,2004.

[6] 張仁善.法律社會(huì)史的視野[M].北京:法律出版社,2007:5-6.

[7] 馬志忠.高校內(nèi)部規(guī)章制度建設(shè)問題研究[J].山東理工大學(xué)學(xué)報(bào),2009,(1).

責(zé)任編輯:肖建新