任曉剛

摘要：服務(wù)型政府的建設(shè)必然給地方政府的組織結(jié)構(gòu)變革帶來深刻的影響。從服務(wù)型政府的概念切入，可以明確服務(wù)型政府的五個特征：民主、放權(quán)、合作、利民、回應(yīng)性、富于彈性。地方政府組織結(jié)構(gòu)的改革需要從精簡層級、重視咨詢機(jī)構(gòu)、現(xiàn)場辦公、推行電子政務(wù)等方面入手，創(chuàng)造開放的組織環(huán)境，實現(xiàn)政府與公民的互動。

關(guān)鍵詞：服務(wù)型政府；地方政府；組織結(jié)構(gòu)；改革

中圖分類號：D630.1；D035；1362文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1007-5194{2009)02-0071-04

服務(wù)型政府的建設(shè)離不開政府組織結(jié)構(gòu)的變革，特別是地方政府組織結(jié)構(gòu)的變革這種變革必須以服務(wù)型政府的價值理念為指導(dǎo)。因此，為有效地推進(jìn)地方建設(shè)服務(wù)型政府的組織變革，我們有必要要深入挖掘服務(wù)型政府的核心價值與主要特征，并依此提出政府組織結(jié)構(gòu)的具體改革思路。

一、建設(shè)服務(wù)型政府是中國政府的合理選擇

亨廷頓曾精辟地指出：“在一個完全不存在社會沖突的社會里，政治機(jī)構(gòu)便失去了存在的必要，而在一個完全沒有社會和諧的社會里，建立政治機(jī)構(gòu)又是不可能的?！卑佐斺t進(jìn)一步指出：“統(tǒng)治的合法性作為政治系統(tǒng)的一種屬性，與政府結(jié)構(gòu)的績效有關(guān)，取決于其系統(tǒng)能力”。由此可見，政府組織結(jié)構(gòu)建設(shè)作為政府管理的一項基礎(chǔ)性內(nèi)容，直接關(guān)系行政系統(tǒng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，進(jìn)而影響政治系統(tǒng)的長治久安。

人類歷史上曾出現(xiàn)過三種政府模式，即統(tǒng)治型政府、管制型政府和服務(wù)型政府，并呈單線發(fā)展。統(tǒng)治型政府模式是政府一經(jīng)產(chǎn)生就存在的一種最低級、最原始的政府類型；管理型政府是統(tǒng)治型政府發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，在此模式下，管理是政府的主旨，政府主要通過行政手段管理社會事務(wù)；服務(wù)型政府是區(qū)別于統(tǒng)治型政府、管制型政府的一種特殊的行政模式。

服務(wù)型政府的建設(shè)是在“新公共管理”、治理理論和“新公共服務(wù)”等理念的共同指引下進(jìn)行的。“新公共管理”作為一種新的理論范式和實踐模式，將市場的激勵機(jī)制和私人部門的管理手段引入政府的公共服務(wù)，創(chuàng)新了政府的治理工具，在擺脫傳統(tǒng)官僚，引入新的管理理念和技術(shù)來克服政府弊端和提高政府績效上具有巨大的價值，但人們對其管理主義傾向可能帶來的公共價值的缺失存在擔(dān)心。治理理論則重點研究治理的方式和價值，研究公共產(chǎn)品與公共服務(wù)供給的方式與體制，主張建立政府與社會合作的公共管理模式(即善治模式)，主張各種公共的、私人的機(jī)構(gòu)與政府一道提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)。與“新公共管理”建立在個人利益最大化的“經(jīng)濟(jì)人”概念上不同，“新公共服務(wù)”建立在公共利益的觀念上，以“公務(wù)員的首要作用乃是幫助公民明確闡述并實現(xiàn)他們的共同利益，而不是試圖去控制或駕馭社會”作為其最突出的原則，其終極意義在于以增強(qiáng)社群生活的共同的善的方式提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，并通過這個方式形成人的品質(zhì)和公民的美德。

以上三種理論的出現(xiàn)并非偶然，都有著深刻的歷史根源。最初的經(jīng)典官僚制因其迂腐、過分規(guī)則與理性的管理方式被歷史所淘汰，隨后出現(xiàn)的近代福利國家，通過提供各種類型的公共物品來緩和市場對社會的沖擊。然而由于同時承擔(dān)著“稅收使用的合理性”和“國家行為的合法性”這一雙重考驗，國家對社會經(jīng)濟(jì)生活的過度干預(yù)產(chǎn)生了消極后果，政府超出能力的過度服務(wù)最終削弱了其合法性。而后，從20世紀(jì)80年代開始，由英國開始，舉著“掌舵而非劃槳”大旗的“新公共管理”運(yùn)動，運(yùn)用它富有戰(zhàn)略性或結(jié)構(gòu)導(dǎo)向型的決策方法、分權(quán)式的管理環(huán)境、靈活的公共產(chǎn)品供應(yīng)、對責(zé)任的關(guān)注、競爭性的環(huán)境等優(yōu)勢，對福利國家所廣泛出現(xiàn)的合法性危機(jī)作出了直接回應(yīng)。然而，“新公共管理”運(yùn)動過分重視市場和效率，在治理理論的影響下，“新公共服務(wù)”應(yīng)運(yùn)而生，引發(fā)了學(xué)者、國際組織以及各國政府的重視?！靶鹿卜?wù)”以民主社會的公民權(quán)理論、社區(qū)和市民社會模型以及組織人本主義和組織對話理論為思想基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)的社會和民主導(dǎo)向，主張用民主和社會的標(biāo)準(zhǔn)來衡量公共服務(wù)質(zhì)量。

通過對以上理論和歷史的回顧，面對中國社會生活快速發(fā)展變化的現(xiàn)實，傳統(tǒng)行政模式的落后與低效日益凸現(xiàn)，直接阻礙了經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展進(jìn)步。因此，跳出政府行政調(diào)適性改革的窠臼，根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢和民主政治的價值追求，實現(xiàn)政府行政的范式轉(zhuǎn)換或模式轉(zhuǎn)型，成為中國政府行政改革的亟待解決的問題之一。

改革開放以來中國政府進(jìn)行了一系列行政改革，下一步的改革應(yīng)如何進(jìn)行?無論是政府官員還是這一領(lǐng)域的研究學(xué)者都在進(jìn)行思考。就學(xué)術(shù)界而言，自張康之教授發(fā)表在2000年第4期《行政論壇》上的《限制政府規(guī)模的理念》一文提出服務(wù)型政府后，廣大學(xué)者就服務(wù)型政府的概念、緣起、價值基礎(chǔ)、表現(xiàn)形式以及建設(shè)服務(wù)型政府的意義等諸多方面進(jìn)行了深入的討論，取得了比較豐碩的成果。中國政府把建設(shè)服務(wù)型政府正式列入改革的目標(biāo)，則與2003年SARS危機(jī)有著密切的聯(lián)系。面對SARS危機(jī)中所暴露的公共衛(wèi)生服務(wù)產(chǎn)品投入嚴(yán)重缺失的現(xiàn)實，2003年9月，溫家寶總理在國家行政學(xué)院省部級干部研究班上指出，“非典”疫情的發(fā)生和蔓延，給我們的一個重要啟示，就是“要在繼續(xù)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管職能的同時，更加重視政府的社會管理和公共服務(wù)職能?！焙髞恚?004年全國人代會、省部級干部研究班以及2005年的政府工作報告中，他又將公共服務(wù)職能與經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理職能并列作為社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下政府的四項主要職能，并專門提出了建設(shè)服務(wù)型政府的五項具體內(nèi)容，包括管理方式、行政效率、群眾參與和政務(wù)公開等。目前中國政府已把建設(shè)服務(wù)型政府正式納入了行政改革的具體議程。

二、服務(wù)型政府理念的內(nèi)涵分析

要建設(shè)服務(wù)型政府，首先必須弄清楚什么是服務(wù)型政府。為此有必要深入探討服務(wù)型政府的核心價值與主要特征。

有學(xué)者對服務(wù)型政府的各種定義進(jìn)行了歸納，認(rèn)為大致有四種：(1)從政府提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的職能出發(fā)，認(rèn)為“服務(wù)型政府，就是提供私人和社會無力或不愿提供的、卻又與其公共利益相關(guān)的非排他性服務(wù)的政府”；(2)從政府角色和職能轉(zhuǎn)變出發(fā)，認(rèn)為“服務(wù)型政府是指政府由原來的控制者改變?yōu)榉?wù)者，意味著施政目標(biāo)由機(jī)關(guān)和專家決定到由民眾希望和合法期待來決定，政府以控制管理為要務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)橐詡鬏敺?wù)為要務(wù)，管理目標(biāo)由經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移到公共服務(wù)領(lǐng)域”；(3)從與傳統(tǒng)政府比較而言，認(rèn)為“服務(wù)型政府主要是針對我國傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)條件下，政府大包大攬和以計劃指令、行政管制為主要手段的管制型政府模式而提出的一種新型的現(xiàn)代政府治理模式”；(4)從公民的需求出發(fā)，認(rèn)為服務(wù)型政府是“在公民本位、社會本位理念指導(dǎo)下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)服務(wù)責(zé)任的政府”。這些定義強(qiáng)調(diào)了服務(wù)型政

府的各自側(cè)面，反映了政府提供服務(wù)的基本內(nèi)容，但如只側(cè)重于某個方面，就容易忽視服務(wù)型政府的本質(zhì)和公共服務(wù)的基本內(nèi)容。筆者認(rèn)為，把握住服務(wù)型政府的以下五個重要特征，就把握住了服務(wù)型政府理念的主要內(nèi)涵。

其一，就服務(wù)型政府的本質(zhì)來說，它必須是民主正義的政府。只有通過民主授權(quán)的方式產(chǎn)生的政府才能保證政府提供的服務(wù)在指向上是公共的，才會不斷完善所提供的服務(wù)。比較而言，法治政府、責(zé)任政府、電子政府、透明政府、回應(yīng)型政府這些內(nèi)容都是在民主政府的次級屬性。沒有民主政府作保障，這些屬性就無法持久地存在下去。就公共服務(wù)本身來說，只有通過不斷地擴(kuò)展和深化民主，才能一方面對政府不斷地產(chǎn)生壓力和有效約束，規(guī)范其行為，避免用公共服務(wù)犧牲政治參與。

其二，就服務(wù)型政府的權(quán)力運(yùn)行來說，它必須是懂得放權(quán)的政府。通過提高社會的自組織能力，社會可以分擔(dān)部分政府服務(wù)的職能，使公共服務(wù)從單純地依靠政府轉(zhuǎn)向政府與社會的共同承擔(dān)。既然“所有人(即每個個人)是其自己私人利益的最好的也是唯一的判斷者，那么以實現(xiàn)公民利益為唯一目標(biāo)的服務(wù)型政府在進(jìn)行組織結(jié)構(gòu)的設(shè)計中就必須體現(xiàn)出放權(quán)的原則。放權(quán)意味著自治，“自治意味著人類自覺思考、自我反省和自我決斷的能力。它包括在私人和公共生活中思考、判斷、選擇和根據(jù)不同可能的行動路線行動的能力”。

其三，就服務(wù)型政府的對外姿態(tài)來說，它必須是懂得合作的政府。權(quán)力下放狀態(tài)下的治理并不意味著小國寡民式的封閉治理，而是在一個開放、公開、透明和強(qiáng)調(diào)回應(yīng)力的合作式治理，放權(quán)將是合作前提下的放權(quán)?！霸诜?wù)型政府中，治理者與被治理者之間的界限已經(jīng)被打破”，每一個人都是服務(wù)者，同時每一個人也都是服務(wù)的接受者，是一種“人人為人人服務(wù)”的制度規(guī)范體系；而且，治理者與被治理者之間會經(jīng)常性地易位，治理者同時也是被治理者，被治理者又是治理活動的積極參與者?！狈?wù)型政府應(yīng)該有相應(yīng)的結(jié)構(gòu)安排，以使非政府的組織與個人也能參與到對公共事務(wù)的治理。

其四，就服務(wù)型政府的服務(wù)對象來說，它必須是利民的政府。服務(wù)型政府的主要功能就是為公民提供令他們滿意的服務(wù)，獲取服務(wù)的方便性是其必備條件之一。要實現(xiàn)公民獲取服務(wù)的方便，組織機(jī)構(gòu)的精簡和便民也就成為必然。很多學(xué)者將行政組織稱之為官僚主義的“大迷宮”，很大程度上是因為現(xiàn)有行政組織機(jī)構(gòu)數(shù)量眾多、結(jié)構(gòu)復(fù)雜，普通公民根本無從知曉哪種服務(wù)應(yīng)該由哪個部門負(fù)責(zé)提供。所以，精簡和便民，也是服務(wù)型政府組織結(jié)構(gòu)改革時必須考慮的因素。

其五，就服務(wù)型政府的未來發(fā)展來說，它必須是有強(qiáng)回應(yīng)、高彈性的政府。這是基于外部世界發(fā)展的各種類型復(fù)雜變化而言的。正如克洛克等所言，“組織行為的哲學(xué)新概念要求我們進(jìn)一步理解自身復(fù)雜的、正在變化的需求，反對關(guān)于人性的過于簡單化的、無知的、程式化的理念，呼喚以人道主義一民主思想為基礎(chǔ)的組織價值觀”。這種以人道主義一民主思想為基礎(chǔ)的價值觀就正好反映了管理思想對哲學(xué)思想變化的回應(yīng)力，基于強(qiáng)回應(yīng)力的組織的出現(xiàn)也必定是現(xiàn)實對政府組織結(jié)構(gòu)的客觀要求。就當(dāng)前政府治理的發(fā)展?fàn)顩r來看，地方政府所面臨的治理環(huán)境更加復(fù)雜多變，各種突發(fā)事件頻發(fā)，為了更好地滿足不同情況下公民提出的不同服務(wù)要求以及應(yīng)對隨時可能爆發(fā)的事件和危機(jī)，行政組織結(jié)構(gòu)必須是富于彈性的。

總之，服務(wù)型政府強(qiáng)調(diào)政府與公民雙向互動，是開誠布公、深化正義的政府，是執(zhí)政為民、與社會一道共創(chuàng)和諧，具有強(qiáng)回應(yīng)力的政府。簡單她說，服務(wù)型政府無權(quán)拒絕公民的參與而獨(dú)自決策，但它并非無所作為。服務(wù)型政府應(yīng)主要在以下幾個方面發(fā)揮作用：一是為決策網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建提供良好的制度保障，建立普適性原則；二是為各方參與決策提供公平、公正、公開的對話平臺，確保那些處于弱勢地位的公民也都有表達(dá)意見的公平機(jī)會；三是擔(dān)負(fù)起正義與責(zé)任，確保公共利益不變質(zhì)、不縮水，確保公共政策是廣大公民利益的真實反映；四是作為公共管理者的專業(yè)人士，向公民等其他參與主體提供參與決策的科學(xué)合理的備選方案；五是教育和培訓(xùn)，提高公民參與談判、正確處理個人利益與公共利益的關(guān)系等能力。

三、地方政府組織結(jié)構(gòu)改革的基本思路

結(jié)構(gòu)是特征和功能的載體，有什么樣的結(jié)構(gòu)，就會輸出什么樣的功能，表現(xiàn)出什么樣的特征。傳統(tǒng)的官僚制就是保證在政府意志居于絕對主導(dǎo)地位的前提下，由政府所擁有的職業(yè)官僚從便于管理的目的出發(fā)，自上而下以命令和服從關(guān)系為基本行政方式而進(jìn)行管制的組織結(jié)構(gòu)形式，這種組織結(jié)構(gòu)顯然已經(jīng)無法適應(yīng)服務(wù)型政府的要求。所以，要實現(xiàn)政府由管制為主向服務(wù)為主的功能轉(zhuǎn)化，就必須對發(fā)揮管制功能的政府所依賴的官僚制結(jié)構(gòu)進(jìn)行徹底的改革。那么，服務(wù)型地方政府應(yīng)該怎樣改革現(xiàn)有的組織結(jié)構(gòu)呢?

第一，在地方政府行政組織改革中要堅持適度放權(quán)的原則。一是在地方政府與社會的關(guān)系上，凡屬個人和社會能夠自主處理的事務(wù)，政府就不要介入，相應(yīng)的政府機(jī)構(gòu)也應(yīng)逐步退出，同時，培育社會自主運(yùn)行的機(jī)構(gòu)和機(jī)制；二是要求中央政府在與地方政府的關(guān)系中，凡屬地方能夠自主解決的事務(wù)，中央政府要大膽放權(quán)。其實，就世界范圍來說，不管是聯(lián)邦制國家還是單一制國家，地方政府組織自治權(quán)利的擴(kuò)大是一個共同趨勢，地方政府逐漸由過去以稅收和治安為主的政治職能演變?yōu)橐怨芾砗头?wù)為主的社會職能，自主管理社會、經(jīng)濟(jì)事務(wù)和為普通公民提供服務(wù)成為地方政府職能的首要部分。這反映在組織結(jié)構(gòu)上的要求就是中央政府組織結(jié)構(gòu)要進(jìn)一步縮小，即使在單一制下中央和地方政府之間也不需要實行結(jié)構(gòu)上的上下對口，地方政府的組織結(jié)構(gòu)將更多地由公民通過地方立法機(jī)構(gòu)來設(shè)計，上下級行政組織之間主要不再是直接的命令與服從關(guān)系，而是一種領(lǐng)導(dǎo)、合作、裁決、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)關(guān)系。

第二，以精簡為原則，編制和層級必須靈活，擴(kuò)大基層辦事機(jī)構(gòu)和人員比例。政府層級過多，不僅大大增加了運(yùn)行成本，降低了行政運(yùn)行效率，也抑制了各層級政府能動性的發(fā)揮。有必要從我國的實際出發(fā)適當(dāng)減少政府層級。而在人員配置上，依據(jù)事務(wù)的繁雜程度不同，以精簡為原則，控制數(shù)量，保證質(zhì)量?；鶎硬块T事務(wù)性工作較多，是面對群眾最直接的部門，可適當(dāng)增加人員配備。

第三，充分注重智囊機(jī)構(gòu)的作用，擴(kuò)大決策咨詢機(jī)構(gòu)的比例，完善社會聽證制。社會事務(wù)日趨復(fù)雜，公民的需求更加多樣與個性化，原有組織結(jié)構(gòu)中的人員(包括領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)與領(lǐng)導(dǎo)者)所擁有的知識與信息等也存在局限，都使得單靠個人或集團(tuán)自上而下地領(lǐng)導(dǎo)不再可行，而要使服務(wù)體系充分吸收其他途徑的智慧。尤其在各種行政規(guī)劃和審批項目中，要充分利用大學(xué)等一系列研究機(jī)構(gòu)發(fā)揮智囊團(tuán)作用，加強(qiáng)對項目的論證和對承包方的資質(zhì)考核，加強(qiáng)事前控制。在關(guān)系老百姓日常生活的方面，要完善和落實聽證制度，謹(jǐn)防聽證流于形式。

第四，將聯(lián)合辦公和現(xiàn)場辦公制度化，建立相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。將職能相關(guān)或在同一行政流程上的部門集中起來辦公是有些地方政府探索出的好形式，如“審批中心”、“陽光大廳”，韓國政府的“大辦公室制”，都是典型的例子。這樣的形式能很好地發(fā)揮便利民眾的作用，應(yīng)該將其中發(fā)展比較成熟的辦公模式制度化，并在改革中加以推廣。

第五，設(shè)立或完善對外聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，推廣發(fā)言人制。近年來，隨著信息交流手段和媒體的有力推動，發(fā)言人制度贏得了一致好評，在更大的范圍，在不同層級的機(jī)構(gòu)中加以推廣，有利于增強(qiáng)官員自身自我監(jiān)督意識和保障民眾的知情權(quán)。應(yīng)當(dāng)注意的是，發(fā)言人制度和對外聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)要避免被動應(yīng)付，而應(yīng)主動開展工作，避免工作落后于形勢，停留于表面。

第六，加強(qiáng)電子政務(wù)建設(shè)，建設(shè)虛擬的組織內(nèi)外開放式交流平臺。因特網(wǎng)的熱度有目共睹，其快捷的傳播速度和良好的互動效果是諸多傳統(tǒng)途徑難以比擬的。在組織結(jié)構(gòu)改革中，需要繼續(xù)深化電子政務(wù)的平臺建設(shè)，增強(qiáng)電子政務(wù)網(wǎng)站的實用性和親民效果，增強(qiáng)互動性，鼓勵通過多種方式(如博客、BBs等)為政府治理建言獻(xiàn)策，有效避免信息在政府機(jī)構(gòu)中的正式傳達(dá)的扭曲和惡意屏蔽，增強(qiáng)民意對決策的參考價值和時效性。

第七，發(fā)揮人大作用，監(jiān)督官員產(chǎn)生及其執(zhí)政能力的考核。各級人民代表大會及其常委會，以及各級人大代表應(yīng)該切實履行其監(jiān)督職責(zé)，督促政府官員在新型的組織結(jié)構(gòu)下，積極主動提高自身業(yè)務(wù)素質(zhì)和執(zhí)政水平。

第八，加強(qiáng)人事與培訓(xùn)機(jī)構(gòu)職能。一方面開展官員民本意識教育，進(jìn)行群眾滿意度考核，另一方面經(jīng)常性開展對公民的參與意識培訓(xùn)以及參與方法的普及。

上述有關(guān)政府組織結(jié)構(gòu)變革的措施基于服務(wù)型政府的本質(zhì)特征而提出，具有一定的現(xiàn)實操作性。但服務(wù)型政府的內(nèi)涵絕非僅僅“服務(wù)”二字能簡單概括，因此政府組織結(jié)構(gòu)變革的內(nèi)容也絕非幾點淺見所能詮釋，對兩者的認(rèn)識同樣需要與時俱進(jìn)。只有政府及其工作人員將不斷更新的認(rèn)識內(nèi)化到組織結(jié)構(gòu)變革和運(yùn)轉(zhuǎn)的實際工作中，以更加博大的胸懷和開闊的視野吸引公民廣泛參與建設(shè)，才能共創(chuàng)和諧、正義、彈性、開放的政府組織。

責(zé)任編輯向波