朱文琦　李　莉

摘 要：城市化是人類社會進程中的必經(jīng)階段，在此進程中，土地作為一種不可再生資源，與日益擴張的經(jīng)濟規(guī)模和不斷增長的人口之間勢必發(fā)生一定矛盾。伴隨城市化的加快，失地農(nóng)民面臨著就業(yè)、社會保障等一系列現(xiàn)實問題。因此，研究我國城市化進程中失地農(nóng)民問題的表現(xiàn)及其解決途徑，對于我國城市化和社會主義新農(nóng)村的建設都有重要的現(xiàn)實意義。

關鍵詞：城市化 ；失地農(nóng)民；就業(yè)；社會保障

中圖分類號：F291.1 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3198(2009)06-0020-02

1 背景

城市化是一個國家現(xiàn)代化的重要組成部分，是人類社會發(fā)展的必然趨勢。西方大規(guī)模的城市化，始于18世紀的英國工業(yè)革命。根據(jù)聯(lián)合國相關組織的預測，到2030年，世界城市化率將達到60%。我國自改革開放后，尤其是近些年來，隨著工業(yè)化進程的加快，城市化也進入了一個新的發(fā)展階段。

由于歷史、制度等諸多原因，農(nóng)民在城市化大潮中往往處于被動的弱勢地位。城市化是土地增值及其資本化的過程，應該讓農(nóng)民真正獲得土地增值帶來的收益。然而，在城市化實際進程中，農(nóng)民不僅沒有獲得相應利益，反而臨著城市化帶來的失地和失業(yè)的雙重尷尬。

2 城市化進程中失地農(nóng)民問題的表現(xiàn)

2.1 失地農(nóng)民的就業(yè)率偏低

城市化進程中，失地農(nóng)民的就業(yè)率偏低。許多農(nóng)民在失去土地后，就淪為新的城鎮(zhèn)失業(yè)者，原因：

(1)失地農(nóng)民自身的文化技能、心理等因素的限制。

我國城市與農(nóng)村的發(fā)展，“二元制”結(jié)構(gòu)特點明顯。與城市相比，由于受到經(jīng)濟、教育等條件的限制，農(nóng)民在文化、技能上都處于劣勢，尤其是純農(nóng)業(yè)戶。即便是在城市接受過職業(yè)培訓的農(nóng)民，也往往選擇留在城市(即社會學中的“人才倒掛”)。另外，在長期農(nóng)業(yè)經(jīng)濟基礎上形成的“求靜怕動”的社會心理，也成為影響失地農(nóng)民就業(yè)的制約因素。

(2)政策性因素的限制。

長期以來，戶籍制度、農(nóng)民創(chuàng)業(yè)的限制條件、企業(yè)招工的歧視性規(guī)定等，都嚴重阻礙了農(nóng)民的社會流動，影響了失地農(nóng)民的就業(yè)和創(chuàng)業(yè)。近些年，隨著改革的深入和社會的發(fā)展，雖然情況有所改善，但對于失地農(nóng)民這個特定的弱勢群體而言，仍遠遠不夠。

2.2 土地開發(fā)、交易、占用、補償問題上的違法行為屢見不鮮

(1)制度保障乏力。

在農(nóng)民失地問題上，雖有一系列相關法律、法規(guī)，如《擔保法》、《土地管理法》、《土地管理法實施條例》、《基本農(nóng)田保護法》等，但由于執(zhí)行力度不夠，在保護失地農(nóng)民的權(quán)利上往往力不從心。

(2)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，“城市病”現(xiàn)象嚴重。

在城市化過程中，介入主體不一，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，如開發(fā)商搶建違法建筑(在補償利益的驅(qū)動下，農(nóng)民也可能盲目的增加建筑面積以換得高額補償)、破壞生態(tài)平衡、基礎設施落后等問題都會顯露。更有甚者，個別地方政府與開發(fā)商暗中勾結(jié)，以規(guī)模經(jīng)營為借口，通過一系列行政手段強迫農(nóng)民進行所謂的土地流轉(zhuǎn)，改變農(nóng)民的土地承包關系和土地用途，這都必然增加城市化的安全隱患。

(3)失地農(nóng)民的法律意識相對缺乏，維權(quán)能力受限。

失地農(nóng)民的維權(quán)意識和維權(quán)能力都比較淡薄，缺乏必要的法律常識，在其權(quán)利和利益受到侵害時，往往不能借助法律來解決其與另一方或另幾方的爭端，在此過程中往往處于極端被動地位。

2.3 針對失地農(nóng)民的相關制度、政策不健全，執(zhí)行力度不夠

(1)社會保障不到位。

在失地農(nóng)民的社會保障方面，不乏成功的探索，但多數(shù)農(nóng)村社會保障問題突出，失地農(nóng)民并不能真正享有就業(yè)、醫(yī)療和養(yǎng)老等社會保障公共服務。另外，我國現(xiàn)行的社會保障制度也有一定缺陷，除救濟助困制度外，社會保障制度尚未完全覆蓋農(nóng)村，與城市相比，農(nóng)村還缺乏諸如失業(yè)保障制度、商業(yè)保險制度等。

(2)農(nóng)民失地后，缺乏有效的培訓和就業(yè)指導。

在城市化進程中，實現(xiàn)失地農(nóng)民勞動力的轉(zhuǎn)移和科學就業(yè)，政府的作用必不可少。就目前情況來說，政府作用尚未有效發(fā)揮，有待于進一步提高。

(3)中介機構(gòu)缺位明顯。

我國2003年的農(nóng)村勞動力就業(yè)人數(shù)是9800萬，是1990年1500萬的6倍，在這其中，直接或間接失地農(nóng)民又占了相當比例。面對如此龐大的勞動力轉(zhuǎn)移隊伍，農(nóng)村勞動力輸出中介機構(gòu)嚴重缺位，這不僅影響了失地農(nóng)民正常流動，而且使社會不確定因素增加。

城市化進程中的失地農(nóng)民問題，除集中表現(xiàn)在以上幾點外，還有一些其他的表現(xiàn)，諸如：失地農(nóng)民拒絕城市化及在就業(yè)上的消極心理等。另外，由于各地的歷史背景、現(xiàn)實情況、市場發(fā)育程度等不盡相同，失地農(nóng)民問題也會有不同表現(xiàn)。

3 我國城市化進程中失地農(nóng)民問題出路的探討

3.1 明確政府責任

在市場經(jīng)濟背景下，客觀要求政府自身必須定位準確。 “一個好的政府應該具備兩個條件，一是有限，一是有效”(吳敬璉)。在城市化進程中，政府必須從全局出發(fā)，做到科學規(guī)劃、依法推進，及時妥善的處理好農(nóng)民的土地占用補償、拆遷補償、就業(yè)、社會保障等問題，真正做到“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”。

3.2 進一步健全法制，加大執(zhí)法力度

首先，政府應進一步健全法制，各地也應該從實際出發(fā)，出臺一些靈活、具體、行之有效的規(guī)定和措施，加大執(zhí)法力度，真正做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究。其次，要廣泛接受群眾監(jiān)督，彌補失地農(nóng)民法律意識淡薄和法律知識匱乏的弱點，真正維護好失地農(nóng)民的權(quán)利和利益。

3.3 清除政策性障礙，鼓勵失地農(nóng)民自謀職業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)

首先，要破除各種政策性限制，為失地農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)和再就業(yè)創(chuàng)造條件。另外，針對不少失地農(nóng)民在就業(yè)問題上的消極態(tài)度，政府應加強引導，發(fā)揮模范帶頭作用，使失地農(nóng)民積極、主動的面對現(xiàn)實問題，推動良好的社會互動氛圍的形成。

3.4 全面落實保障措施，妥善解決失地農(nóng)民的社會保障問題

社會保障是與就業(yè)相關聯(lián)的一個概念，在城市化進程中，除了要進一步完善社會保障制度、加大保障力度外，還必須處理好社會保障與就業(yè)的關系。首先，相對社會保障而言，要堅持把促進和擴大就業(yè)放在首位。其次，要運用社會保障的政策緩解就業(yè)壓力，充分挖掘社會保障的功能。再次，在社會保障推進和執(zhí)行過程中，必須嚴格界定過渡性社會保障政策的對象、適用水平、時間、范圍等。

3.5 調(diào)整農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，積極創(chuàng)造新的就業(yè)機會

首先，以農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化項目為依托，大力發(fā)展畜牧業(yè)和以農(nóng)產(chǎn)品加工為主的農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)，促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)村富余勞動力的轉(zhuǎn)移。其次，根據(jù)各地實際，逐步破除我國長期以來產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不均衡狀態(tài)和傳統(tǒng)就業(yè)格局，發(fā)展特色生產(chǎn)，扶持、開發(fā)生態(tài)農(nóng)業(yè)和生態(tài)旅游，發(fā)展加工貿(mào)易。

3.6 加強教育引導，完善農(nóng)村勞動力就業(yè)培訓服務體系

(1)加大教育和培訓力度。

針對失地農(nóng)民受教育程度較低、年齡偏大等問題，政府應以市場為導向，開展多層次、多領域、多樣化的教育和培訓，使失地農(nóng)民掌握相應職業(yè)技能和維權(quán)知識，為其再就業(yè)和創(chuàng)業(yè)打下基礎。

(2)完善農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的服務體系。

我國農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，具有一地的自發(fā)性和盲目性。完善農(nóng)村勞動力就業(yè)轉(zhuǎn)移服務體系，認真落實國家有關的優(yōu)惠政策，對于增加農(nóng)民收入、更好的解決城市化進程中的失地農(nóng)民問題，具有直接而現(xiàn)實的意義。

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