武　力

[關(guān)鍵詞] 政府主導(dǎo);發(fā)展模式;經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)變

[摘 要] 由于國際環(huán)境和人均資源壓力,由于新民主主義革命的結(jié)果以及歷史文化傳統(tǒng)的影響,新中國成立以后我國即實(shí)行了強(qiáng)大的政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式,這個(gè)模式在1956年社會(huì)主義改造完成以后到1978年改革開放前的22年達(dá)到了極端,政府幾乎成為唯一的資源配置和經(jīng)濟(jì)決策者,這種體制雖然保證了國家安全和建立起工業(yè)化的基礎(chǔ),但是也抑制了經(jīng)濟(jì)活力及人民生活水平的提高。1978年以后的改革開放,實(shí)質(zhì)上是政府逐漸將微觀經(jīng)濟(jì)讓渡給市場(chǎng)調(diào)節(jié),將資源配置和經(jīng)濟(jì)決策權(quán)逐漸下放給企業(yè)和人民的過程。如何協(xié)調(diào)政府與市場(chǎng)的關(guān)系,使其各司其職,同時(shí)避免“政府失靈”和“市場(chǎng)失靈”,不僅是過去和現(xiàn)在的重大問題,也是將來需要解決的重大問題。

[中圖分類號(hào)] F120 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 0257-2826(2009)10-0005-07

1949年中華人民共和國成立以后,中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的最大特點(diǎn),就是政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中處于高度主導(dǎo)的地位。60年來,我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成就和優(yōu)勢(shì)來自于政府的主導(dǎo),一些重大失誤也來自于政府主導(dǎo)。怎樣看待這種政府主導(dǎo),實(shí)際上不僅關(guān)系到我們對(duì)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路的評(píng)價(jià),也關(guān)系到我們改革開放目標(biāo)的確定,關(guān)系到我國經(jīng)濟(jì)制度的社會(huì)主義性質(zhì)。對(duì)于這個(gè)問題,不能不從世界歷史和中國歷史發(fā)展的角度來認(rèn)識(shí)。

一、西方發(fā)達(dá)國家早期工業(yè)化模式和政府作用

最早走上資本主義工業(yè)文明道路的西歐,其歷程說明,工業(yè)化之路是從市場(chǎng)化開始的,即先有市場(chǎng)革命,才有工業(yè)革命。市場(chǎng)革命(或稱之為制度創(chuàng)新)相對(duì)于工業(yè)革命來說,更是一個(gè)緩慢漸進(jìn)的過程。馬克思、恩格斯在《德意志意識(shí)形態(tài)》的“交往與生產(chǎn)力”一節(jié)中詳細(xì)論述了封建經(jīng)濟(jì)向資本主義經(jīng)濟(jì)的過渡:它始于16世紀(jì)脫離行會(huì)約束的“特殊的商人階級(jí)”的出現(xiàn),造成城市間生產(chǎn)的分工,從而工場(chǎng)手工業(yè)興起。隨之競(jìng)爭(zhēng)使商業(yè)政治化,諸如殖民主義、保護(hù)貿(mào)易、民族國家形成以至英、法革命和海上戰(zhàn)爭(zhēng)。到18世紀(jì)晚期,世界市場(chǎng)的巨大需求產(chǎn)生了機(jī)器大工業(yè),同時(shí)英、法等國已具備了自由貿(mào)易的條件,過渡完成。《共產(chǎn)黨宣言》中說得更為簡(jiǎn)潔:“以前那種封建的或行會(huì)的工業(yè)經(jīng)營方式已經(jīng)不能滿足隨著新市場(chǎng)的出現(xiàn)而增加的需求了,工場(chǎng)手工業(yè)代替了這種經(jīng)營方式”;“市場(chǎng)總是在擴(kuò)大,需求總是在增加。甚至工場(chǎng)手工業(yè)也不再能滿足需要了。于是,蒸汽和機(jī)器引起了工業(yè)生產(chǎn)的革命”。[1](P273)

工業(yè)革命反過來又為市場(chǎng)化提供了更加有力的物質(zhì)武器,使這些先行工業(yè)化國家可以打破國界,去征服世界,實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)的全球化,從而大大擴(kuò)展了市場(chǎng)的空間。于是,工業(yè)化和市場(chǎng)化相互推動(dòng),加速了歐美資本主義經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而民主化則是在上述市場(chǎng)化和工業(yè)化已經(jīng)進(jìn)展到相當(dāng)程度的國家,才能夠得取得重大進(jìn)展。

在西歐市場(chǎng)化和工業(yè)革命過程中,特別值得注意的是政府的作用。西歐的市場(chǎng)化和工業(yè)化實(shí)際上是資本主義經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)生、發(fā)展和完全取代封建經(jīng)濟(jì)的過程。資本主義生產(chǎn)方式的萌芽,最早出現(xiàn)于14、15世紀(jì)地中海沿岸的一些城市,但是由于這些城邦經(jīng)濟(jì)沒有強(qiáng)大的國家作后盾,不能為資本主義生產(chǎn)方式的發(fā)展提供原始積累和開拓市場(chǎng),因此這些地方也就失去了最早開始工業(yè)化的歷史契機(jī)。最早確立資本主義生產(chǎn)方式并開展工業(yè)化的國家是英國,這并不是偶然的。16世紀(jì)的“圈地運(yùn)動(dòng)”和打敗西班牙的無敵艦隊(duì),為英國的資本原始積累開辟了道路;而17世紀(jì)的資產(chǎn)階級(jí)革命和打敗號(hào)稱“海上馬車夫”的荷蘭,則為工業(yè)化提供了制度和物質(zhì)保障。正是在此基礎(chǔ)上,英國率先實(shí)現(xiàn)了工業(yè)化。從英國的工業(yè)化來看,雖然工業(yè)化是以私營企業(yè)為主要形式進(jìn)行的,并且就國內(nèi)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行來看,基本上是市場(chǎng)調(diào)節(jié),政府直接干預(yù)較少。但是,政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中卻發(fā)揮了重要作用:一是在國內(nèi)通過立法和強(qiáng)制的手段,為資本主義經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行和發(fā)展提供了制度保障;二是通過武力向海外擴(kuò)張和掠奪,為本國資本主義經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了豐富資源和廣大市場(chǎng)。沒有上述兩種政府的作用,英、法、德甚至美國等資本主義國家的市場(chǎng)化和工業(yè)化是不可能實(shí)現(xiàn)的。即便是一直信奉“管的最少的政府是最好的”美國,政府也直接幫助建設(shè)了第一條電報(bào)線路,幫助進(jìn)行農(nóng)業(yè)研究與技術(shù)的推廣。

實(shí)際上,即使在實(shí)現(xiàn)工業(yè)化以后,西方資本主義國家政府仍然在為搶占殖民地和世界市場(chǎng)而角力,列寧將19世紀(jì)末至20世紀(jì)初說成是世界進(jìn)入帝國主義時(shí)代,比較形象地反映了這些國家的政府致力于對(duì)外擴(kuò)張或保護(hù)其在世界范圍的既得利益。

自由放任的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以其較高的經(jīng)濟(jì)效率急劇地增加了歐美國家的資本和財(cái)富,并使這些國家率先實(shí)現(xiàn)了工業(yè)化。但是,自由的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制并不是完美無缺的,它在成功地促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)迅速增長的同時(shí),也帶來了許多問題,僅就國內(nèi)來說,一是因收入差距過大引發(fā)的需求不足和周期性的經(jīng)濟(jì)危機(jī),以及由此引發(fā)的大量人口失業(yè)和貧困;二是生產(chǎn)經(jīng)營中的市場(chǎng)壟斷和“外部性”問題;三是不能有效提供公共產(chǎn)品問題。此外,還有國際收支平衡問題、市場(chǎng)調(diào)節(jié)滯后問題、生產(chǎn)者與消費(fèi)者信息不對(duì)稱問題,等等。在對(duì)外方面,率先實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的帝國主義列強(qiáng),為了爭(zhēng)奪世界資源和市場(chǎng),轉(zhuǎn)移國內(nèi)矛盾,還引發(fā)了兩次世界大戰(zhàn),從而導(dǎo)致了戰(zhàn)后世界政治格局的變化。

第二次世界大戰(zhàn)的慘烈加深了人們對(duì)資本主義危害的認(rèn)識(shí),戰(zhàn)后世界格局的變化和國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的調(diào)整發(fā)展,西方國家的政治民主化和社會(huì)福利化也有了較大進(jìn)展,以及隨之而來的宏觀經(jīng)濟(jì)管理和國民收入二次分配,都要求擴(kuò)大政府的經(jīng)濟(jì)職能。歐美資本主義國家政府經(jīng)濟(jì)職能的演變,基本上就是在這種大的政治和經(jīng)濟(jì)背景下進(jìn)行的。從1960年到1995年的35年間,工業(yè)國的政府規(guī)模在原有的基礎(chǔ)上擴(kuò)大了一倍。

二、中國歷史上的強(qiáng)大政府傳統(tǒng)

近代以來中國政府在工業(yè)化中起著主導(dǎo)作用,是與1840年以前傳統(tǒng)社會(huì)中政府的作用和由此形成的觀念分不開的。

1840年以前的中國,是一個(gè)建立在農(nóng)業(yè)文明高度發(fā)達(dá)基礎(chǔ)上的封建社會(huì),同時(shí)又是地理?xiàng)l件多樣性和多民族的大國。與尼羅河流域、兩河流域、印度、愛琴海周圍的農(nóng)業(yè)文明發(fā)祥地相比,中國的農(nóng)業(yè)文明不僅歷史同樣悠久,而且持續(xù)發(fā)展和保持了繁榮。直到1840年以工業(yè)文明為基礎(chǔ)的西方列強(qiáng)打開中國大門以前,中國社會(huì)仍然按照自身的農(nóng)業(yè)文明發(fā)展規(guī)律向前發(fā)展,這集中表現(xiàn)在以下三個(gè)方面:

1.以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá),農(nóng)業(yè)進(jìn)入精耕細(xì)作階段,農(nóng)田的單位面積產(chǎn)量較高,農(nóng)業(yè)的剩余可以養(yǎng)活大量人口,維持龐大的城市和國家機(jī)構(gòu);與農(nóng)業(yè)高度發(fā)達(dá)相一致的是手工業(yè)、商業(yè),金融業(yè)也很發(fā)達(dá),盡管這種發(fā)達(dá)是建立在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)上的并受到農(nóng)業(yè)周期性振蕩的打擊;與這種以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)文明高度發(fā)達(dá)相一致的,是經(jīng)濟(jì)體制表現(xiàn)出的高級(jí)形式,即土地可以作為商品自由買賣,地主經(jīng)濟(jì)和大量自耕農(nóng)并存,租佃制和雇傭制的普遍存在,家庭財(cái)產(chǎn)繼承在諸子間的相對(duì)平均;國家稅制的相對(duì)統(tǒng)一和完善,政府承擔(dān)了“治河”、“救災(zāi)”、“市政建設(shè)”等公共工程和社會(huì)事業(yè)。

2.政治體制從管理效能和相互制約角度看,表現(xiàn)出較高級(jí)的形態(tài)。傳統(tǒng)中國社會(huì)的政治體制經(jīng)過夏商周以來三千余年的發(fā)展,就傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)文明社會(huì)而言,到清代已經(jīng)相當(dāng)完備。第一,形成了統(tǒng)一而龐大的政府行政管理體系。其特點(diǎn)是條塊結(jié)合、分級(jí)管理,實(shí)行對(duì)皇帝負(fù)責(zé)的三權(quán)分立、互相制約(行政、監(jiān)察、司法)。第二,形成了一整套官吏選拔、考評(píng)和調(diào)任制度。特別是科舉制度,打破了貴族和官僚壟斷政府機(jī)構(gòu)位置,“學(xué)而優(yōu)則仕”、“白衣可致卿相”,社會(huì)階層之間的流動(dòng)性很高,使社會(huì)各階層的優(yōu)秀人才有機(jī)會(huì)進(jìn)入政府管理階層。第三,軍隊(duì)國家化。

3.形成了與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和政治體制一體的主流政治觀念。其主要內(nèi)容為:第一,以農(nóng)為本;第二,國家和社會(huì)置于個(gè)人和家庭之上,家庭和個(gè)人的榮辱依賴于國家的興衰;第三,追求“有序”與“和諧”,一是社會(huì)和家庭的有序,強(qiáng)調(diào)“三綱五常”;二是強(qiáng)調(diào)人與自然和自然規(guī)律保持和諧,“天人合一”、“天行有常”、“順天知命”。

在上述基礎(chǔ)上建立的政府機(jī)構(gòu)及其官僚制度,不可能隨著西方資本主義的入侵而迅速消失,相反,中國由于農(nóng)業(yè)文明高度發(fā)達(dá)而導(dǎo)致的社會(huì)結(jié)構(gòu)的“超穩(wěn)定”性和大國特點(diǎn),對(duì)西方資本主義政治、文化的入侵和替代,卻保持了強(qiáng)大的排斥力。因此,1840年以后,清政府在西方“船堅(jiān)炮利”的教訓(xùn)下被迫推行工業(yè)化的時(shí)候,政府的主導(dǎo)目標(biāo)卻是“中學(xué)為體,西學(xué)為用”。[2]這種將工業(yè)化與民主化、市場(chǎng)化分開的觀念和目標(biāo),并沒有隨著清王朝的覆滅而消失,它一直或多或少地延續(xù)到1978年改革開放以前。

三、1949—1978年“政府主導(dǎo)型”發(fā)展模式的形成

1949年中華人民共和國的建立,使中國的工業(yè)化進(jìn)入了一個(gè)新階段。通過革命戰(zhàn)爭(zhēng)建立起來的中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的政府,一方面利用現(xiàn)代政治和經(jīng)濟(jì)手段,并通過一系列運(yùn)動(dòng)將其組織深入到社會(huì)的最基層,建立起中國有史以來最強(qiáng)大有效的行政管理系統(tǒng);另一方面,則通過接收國民黨政府遺留下來的龐大國營經(jīng)濟(jì),以及新中國成立初期社會(huì)經(jīng)濟(jì)所需要的政府干預(yù),確立了政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)。1953年以后,又將其轉(zhuǎn)變?yōu)橐詥我还兄坪驼姓杂?jì)劃管理為特征的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。從1956年基本完成社會(huì)主義改造到1978年改革開放以前的20多年里,即使從微觀經(jīng)濟(jì)上看,各級(jí)政府實(shí)際上也成為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的唯一決策人和管理者。工業(yè)化正是在這種政治和經(jīng)濟(jì)體制下進(jìn)行的。

中國傳統(tǒng)文化中的國家觀念的影響和以列寧、斯大林闡述的馬克思主義理論為指導(dǎo),使中國共產(chǎn)黨自然認(rèn)為政府是工業(yè)化的主要推進(jìn)者。新中國成立以后,政府即將快速工業(yè)化作為自己堅(jiān)定不移的奮斗目標(biāo)。新中國成立之初,中國共產(chǎn)黨根據(jù)自己的認(rèn)識(shí)和舊中國的遺產(chǎn),提出了在國營經(jīng)濟(jì)領(lǐng)導(dǎo)下多種經(jīng)濟(jì)成分并存的基礎(chǔ)上,通過節(jié)制資本、統(tǒng)制外貿(mào)和實(shí)施“四面八方”政策,來盡快實(shí)現(xiàn)工業(yè)化。1950年朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)以后,中美兩國的軍事沖突使得國際環(huán)境變得嚴(yán)峻起來,作為求強(qiáng)求富的工業(yè)化來說,新中國政府更著重于其求強(qiáng)的方面,即盡快建立能夠加強(qiáng)國防力量的重工業(yè)。于是,中國共產(chǎn)黨就自然接受了作為成功范例的蘇聯(lián)工業(yè)化模式(即斯大林創(chuàng)造的優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)模式)?！耙晃濉庇?jì)劃期間,由于市場(chǎng)機(jī)制與過高的經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)及優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)戰(zhàn)略在資源配置方面發(fā)生矛盾,遂導(dǎo)致了全面急進(jìn)的社會(huì)主義改造,1958年又在農(nóng)村建立了政社合一的人民公社。1956年以后,中國內(nèi)地基本形成了以單一公有制和行政性計(jì)劃管理為特征的傳統(tǒng)社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。

以單一公有制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為特征的經(jīng)濟(jì)體制,強(qiáng)化了政府動(dòng)員和資源配置的能力,保證了高積累、低消費(fèi)的快速優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)戰(zhàn)略的實(shí)施,但是由于取消了市場(chǎng)調(diào)節(jié)、企業(yè)獨(dú)立和個(gè)人決策,導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)波動(dòng)和許多部門的低效率。

在上述經(jīng)濟(jì)體制下,從“一五”計(jì)劃后期到改革開放以前,政府在工業(yè)化過程中扮演了唯一的決策者和實(shí)施人的角色,承擔(dān)了全部的責(zé)任。由此導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的“投資饑渴癥”和資源約束型的經(jīng)濟(jì)波動(dòng)。由于政府是工業(yè)化的唯一決策人和監(jiān)督實(shí)施者,而信息不足和管理能力有限,則限制了政府決策的科學(xué)性和提高了監(jiān)督實(shí)施的成本,而中國經(jīng)濟(jì)多樣性和發(fā)展不平衡的大國國情,更增加了經(jīng)濟(jì)管理的難度。在這種情況下,由于中國共產(chǎn)黨未能突破單一公有制的框架,因此只能在中央政府與地方政府之間的權(quán)利分配上動(dòng)腦筋,結(jié)果卻陷入“一統(tǒng)就死,一死就叫,一叫就放,一放就亂,一亂又統(tǒng)”的怪圈①。

從1949年到1978年,盡管政府的政治動(dòng)員能力很強(qiáng),各級(jí)官吏非常清廉,并且從上到下都非常熱衷于快速推進(jìn)工業(yè)化,但是由于政治上的民主化進(jìn)展速度與經(jīng)濟(jì)上的公有化速度差距很大,單一公有制和計(jì)劃管理沒有民主制度作保障,缺乏民主決策和民主監(jiān)督,因此工業(yè)化受到毛澤東等國家主要領(lǐng)導(dǎo)人個(gè)人偏好的嚴(yán)重影響,盡管在較短的時(shí)間里基本建立起相對(duì)獨(dú)立完整的工業(yè)體系,但是,也付出了經(jīng)濟(jì)波動(dòng)大、結(jié)構(gòu)失衡和資源浪費(fèi)嚴(yán)重的代價(jià)。

就主要體現(xiàn)政府職能和發(fā)展目標(biāo)的國有企業(yè)來說,這個(gè)階段成為國民經(jīng)濟(jì)的主體,因此它的情況也就非常值得關(guān)注。

1949年10月由中國共產(chǎn)黨建立的中華人民共和國,是與清政府、國民黨政府完全不同的新政府。首先,共產(chǎn)黨通過徹底的土地改革,完全清除了長期統(tǒng)治農(nóng)村的地主豪紳和舊的官吏;其次,共產(chǎn)黨基本上將舊的官吏排除在新的政權(quán)之外,新政府的官吏基本上都是由共產(chǎn)黨人和愿意接受共產(chǎn)黨思想的青年組成;第三,由于共產(chǎn)黨的性質(zhì)、綱領(lǐng)和歷史經(jīng)驗(yàn),對(duì)城市的資產(chǎn)階級(jí)存在較大的戒備和防范,對(duì)這個(gè)階級(jí)及其政治上的代表進(jìn)入各級(jí)政府部門實(shí)行較嚴(yán)格的限制。由于共產(chǎn)黨是靠人民的支持,也是利用國民黨政府的腐敗才奪取政權(quán)的,它的思想理論、組織紀(jì)律也是與腐敗和權(quán)力“尋租”行為格格不入的,因此剛剛結(jié)束革命的新中國政府,其行政效率、官吏的清廉程度都是前所未有的。盡管如此,在個(gè)體和私營經(jīng)濟(jì)廣泛存在的混合經(jīng)濟(jì)(新民主主義經(jīng)濟(jì))中,金錢對(duì)官吏的誘惑還是不可阻擋的,特別是在民主和法制還不健全的條件下,權(quán)力更容易與金錢作交換,金錢也更容易侵蝕政府機(jī)構(gòu)。新中國成立僅兩年的1951年“整黨”和1952年“三反”、“五反”中揭露出來的官吏貪污受賄問題,即說明了這一點(diǎn)。1953年開始的向單一公有制的社會(huì)主義過渡,從制度上極大地限制了官吏的腐化和“尋租”行為。而且以后不斷開展的各種政治運(yùn)動(dòng)更是將官吏的腐敗和“尋租”行為降至了最低點(diǎn)?？梢哉f,新中國成立以后,政府主導(dǎo)型的工業(yè)化基本不存在官吏腐敗問題和由此引起的副作用。但是從另一方面講,這種單一公有制和不斷的政治運(yùn)動(dòng)雖然抑制了官吏的腐敗,但是也使各級(jí)官吏缺乏經(jīng)濟(jì)利益激勵(lì)和約束,變得更服從上級(jí)、更不愿承擔(dān)責(zé)任,從而使上級(jí)的決策失誤更容易被貫徹甚至放大。

應(yīng)該說,從新中國成立初期開始,中國共產(chǎn)黨就看到了因經(jīng)濟(jì)權(quán)力過于集中在政府而出現(xiàn)的“政府失靈”問題,特別是1956年社會(huì)主義改造完成以后。但是,黨內(nèi)對(duì)此卻存在兩種認(rèn)識(shí),一是以毛澤東為代表,將“政府失靈”視為“官僚主義”的產(chǎn)物,是由于社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制還是新生事物,尚未成熟和完善,因此認(rèn)為這與單一公有制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)沒有必然的關(guān)系,是能夠克服的。例如,毛澤東多次批評(píng)計(jì)劃脫離實(shí)際的問題,批評(píng)官僚主義忽視人民疾苦和壓制人民群眾積極性問題。為此,他幾乎不間斷地進(jìn)行“整風(fēng)”運(yùn)動(dòng),開展經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面的群眾運(yùn)動(dòng),實(shí)行“權(quán)力下放”。但是,毛澤東的這種探索和整頓,因單一公有制的制約而導(dǎo)致失敗。另一種認(rèn)識(shí)以劉少奇、鄧小平、陳云等為代表,他們除了認(rèn)為官僚主義的因素外,還與體制有關(guān),認(rèn)為應(yīng)該引入市場(chǎng)調(diào)節(jié)作為補(bǔ)充,特別是在農(nóng)村,不妨實(shí)行將權(quán)力下放給農(nóng)民的“包產(chǎn)到戶”。就政府的經(jīng)濟(jì)職能來說,陳云提出的“三個(gè)主體、三個(gè)補(bǔ)充”,李富春提出的指令性計(jì)劃與指導(dǎo)性計(jì)劃相結(jié)合都具有一定的代表性。

四、1978—1997年政府經(jīng)濟(jì)職能和作用的演變

1978年的改革開放,從根本上來說,一開始是對(duì)政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)范圍和力度過度化的修正。這種修正是由于受到來自三個(gè)方面的壓力和誘導(dǎo):一是開眼看世界感到落后的壓力;二是人民生活貧困的壓力;三是新中國成立以來自己的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和整個(gè)世界市場(chǎng)化趨勢(shì)。1978年至1997年十五大以前的改革,從政府經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)變的角度來看,大致可以分為兩個(gè)階段:1978年底至1991年底為第一階段。這個(gè)階段是打破對(duì)單一公有制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)迷信的階段,政府在成功的誘導(dǎo)下,逐漸縮小直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)的范圍和力度。改革首先是從農(nóng)村開始的,首先通過家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和取消“政社合一”的人民公社,政府權(quán)力退出了對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的直接干預(yù)。隨后,通過鼓勵(lì)城鄉(xiāng)個(gè)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和興辦“三資”企業(yè),放開部分商品價(jià)格和經(jīng)營,以及對(duì)部分生產(chǎn)資料實(shí)行價(jià)格“雙軌制”,使得市場(chǎng)調(diào)節(jié)的范圍越來越大。盡管1987年的中共十三大提出了“政府引導(dǎo)市場(chǎng),市場(chǎng)調(diào)控企業(yè)”的思想,但是從觀念上來說,并沒有解決計(jì)劃與市場(chǎng)何者為基礎(chǔ)和主體的問題,當(dāng)然,這也與實(shí)際當(dāng)中國有企業(yè)改革滯后、國有經(jīng)濟(jì)比重過高有很大關(guān)系。

1992年至1997年為第二階段,這是政府經(jīng)濟(jì)職能由全能型向效能型轉(zhuǎn)變階段,政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的手段也由直接干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和計(jì)劃為主轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接干預(yù)為主和以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)階段。1992年,以鄧小平南方談話和中共十四大確立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革目標(biāo)為標(biāo)志,政府經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)變發(fā)生了歷史性的轉(zhuǎn)折。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的確立等于瓦解了“全能型政府”的基礎(chǔ)和工具,基礎(chǔ)變了,作為上層建筑的政府,必然要相應(yīng)地轉(zhuǎn)變。這種觀念上的巨大轉(zhuǎn)變,是與當(dāng)時(shí)的國內(nèi)外環(huán)境和條件分不開的。首先,是國內(nèi)十多年改革開放的成功證明放棄單一公有制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì),對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政權(quán)穩(wěn)固,只有好處沒有壞處;第二,蘇聯(lián)、東歐共產(chǎn)黨垮臺(tái)的教訓(xùn)證明,不改革或改革不徹底,只有死路一條;第三,國際局勢(shì)的緩和、和平與發(fā)展成為世界的主題,使得政府承擔(dān)的國家安全壓力也越來越小;第四,自80年代以來西方新古典主義經(jīng)濟(jì)學(xué)成為主流、蘇聯(lián)和東歐國家的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌,絕大多數(shù)發(fā)展中國家的政府市場(chǎng)取向的改革,以及經(jīng)濟(jì)全球化趨勢(shì),都說明市場(chǎng)化是大勢(shì)所趨,中國不能不受這種世界潮流的影響。

1978年改革開放以后,隨著非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民公社的取消,特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的迅速發(fā)展和大量引進(jìn)外資,使得工業(yè)化中的投資主體已經(jīng)呈現(xiàn)多元化,政府的角色也逐漸由唯一決策和實(shí)施者向領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)者轉(zhuǎn)變。1992年中國共產(chǎn)黨確定了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)以后,盡管大的體制框架已經(jīng)確定,但是在具體實(shí)施過程中,特別是在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過渡期間,政府究竟應(yīng)該扮演什么角色、發(fā)揮什么作用,仍然是一個(gè)有待進(jìn)一步探討的重要問題。1995年10月中共十四屆五中全會(huì)通過的《關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出:“政府的經(jīng)濟(jì)管理職能要真正轉(zhuǎn)變到制定和執(zhí)行宏觀調(diào)控政策,搞好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),創(chuàng)造良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境上來。把不應(yīng)由政府行使的職能逐步轉(zhuǎn)給企業(yè)、市場(chǎng)和社會(huì)中介組織?！泵鞔_提出了政府角色的轉(zhuǎn)換。在這里,怎樣處理政府與國有企業(yè)的關(guān)系和如何確定政府在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)作用,是轉(zhuǎn)換過程中最為突出和緊迫的兩個(gè)問題。

五、1998—2009年政府經(jīng)濟(jì)職能的轉(zhuǎn)變

1997年我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中買方市場(chǎng)的形成標(biāo)志著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的基本形成,而亞洲金融危機(jī)則促使我國加快了國有企業(yè)改革的步伐,因此同年舉行的中共十五大確立了深化改革和擴(kuò)大內(nèi)需兩大基本經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路。而這兩點(diǎn)都對(duì)政府的經(jīng)濟(jì)職能提出了新的要求,預(yù)示著政府經(jīng)濟(jì)職能和作用進(jìn)入了一個(gè)新的歷史階段。

改革開放以來,為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的需要,我國先后于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年進(jìn)行了六次大規(guī)模的政府機(jī)構(gòu)改革。前三次機(jī)構(gòu)改革,體現(xiàn)出對(duì)傳統(tǒng)計(jì)劃管理體制、管理方式和管理職能的變革要求。轉(zhuǎn)變政府經(jīng)濟(jì)職能從1988年第二次政府機(jī)構(gòu)改革時(shí)就提了出來,但是到1998年以前,由于中國仍然是短缺型經(jīng)濟(jì),因此加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然是政府的首要目標(biāo),其具體表現(xiàn)就是建設(shè)型財(cái)政和各級(jí)政府有意壓低資源品和勞動(dòng)力價(jià)格。

1997年以后,隨著國內(nèi)買方市場(chǎng)形成和亞洲金融危機(jī)影響,不僅擴(kuò)大內(nèi)需成為政府保持經(jīng)濟(jì)增長的主要手段,而且國有企業(yè)全行業(yè)虧損的局面和風(fēng)險(xiǎn)政府已經(jīng)不能承受,因此“抓大放小”和退出一般競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)的改革在1998年以后迅速推開,這就從根本上轉(zhuǎn)變了長期以來各級(jí)政府直接大量投資和經(jīng)營企業(yè)的責(zé)任或者說負(fù)擔(dān),開始了真正意義上的政府職能轉(zhuǎn)變:即從建設(shè)型、生產(chǎn)型政府向服務(wù)型、宏觀調(diào)控型政府的轉(zhuǎn)變,而這種轉(zhuǎn)變又因2001年中國加入WTO以后與國際接軌的要求,開始緊迫起來。2002年黨的十六大報(bào)告即提出了“完善政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能,減少和規(guī)范行政審批”的明確目標(biāo)。政府職能由經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府轉(zhuǎn)向公共服務(wù)型,在2003年又因“非典”危機(jī)而更加突出和緊迫起來,因此政府經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)變就自然成為2003年十六屆三中全會(huì)討論的重點(diǎn)問題。全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》,再次提出要“繼續(xù)改善宏觀調(diào)控,轉(zhuǎn)變政府經(jīng)濟(jì)管理職能”,大力減少行政審批和微觀管理事務(wù),強(qiáng)化政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能,規(guī)范政府干預(yù)市場(chǎng)和介入經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的行為,使政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的管理納入法治化軌道。

中國是一個(gè)幅員遼闊、人口眾多和經(jīng)濟(jì)發(fā)展極端不平衡的大國。除了港、澳、臺(tái)與內(nèi)地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距很大外,大陸沿海與內(nèi)地、以及東、中、西各經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)部的各個(gè)省、市、自治區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件和水平也存在著較大的差距。眾所周知,這種在國內(nèi)統(tǒng)一市場(chǎng)條件下的地區(qū)之間差距,不僅僅是各級(jí)官員的政績(jī)和“面子”問題,更重要的是先發(fā)展或快發(fā)展的地區(qū)具有明顯的“先發(fā)優(yōu)勢(shì)”,先發(fā)達(dá)的城市和地區(qū),在“低價(jià)工業(yè)化”的體制下①,會(huì)利用它的優(yōu)勢(shì)將周邊地區(qū)的資源,特別是人力資源吸納過來,而將其淪為產(chǎn)品市場(chǎng)和原料產(chǎn)地,從而進(jìn)一步加劇這種不平衡。因此,即使出于地方利益和發(fā)展的要求,也必然會(huì)導(dǎo)致地區(qū)之間在發(fā)展速度、基礎(chǔ)設(shè)施以及招商引資優(yōu)惠政策等方面的激烈競(jìng)爭(zhēng)。各省、市都爭(zhēng)先恐后,想“大干快上”,成為新中國成立以來始終存在的強(qiáng)烈愿望,特別是在中央擴(kuò)大地方的自主權(quán)的時(shí)期更是如此。1978年改革開放以后,隨著民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和市場(chǎng)機(jī)制逐漸發(fā)揮基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用,中央政府與地方政府的關(guān)系也發(fā)生了變化,但是,就經(jīng)濟(jì)職能來說,由于地方政府之間存在著相互競(jìng)爭(zhēng),地方政府的投資饑渴癥和擴(kuò)張沖動(dòng)并沒有消除,這也成為阻礙地方政府職能轉(zhuǎn)變的重要因素。

另外,改革開放以后。隨著多種經(jīng)濟(jì)成分的并存發(fā)展和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立,以及政治方面的監(jiān)督制約機(jī)制不健全,都為政府官員和國有資產(chǎn)代理人員的貪污、盜竊、“尋租”行為提供了更多的誘惑和機(jī)會(huì)。如何清除“腐敗”成為重要問題。同時(shí),國有企業(yè)的上市以及與民營企業(yè)的互相參股,也就產(chǎn)生了國有企業(yè)上層經(jīng)營管理人員薪酬與民營企業(yè)(包括外資企業(yè))是否看齊的問題,如果低于民營企業(yè)過多,就會(huì)導(dǎo)致人才流失或者低效率,或者“內(nèi)部人”控制下的變相化公為私;如果看齊,則又會(huì)存在與公務(wù)員工資差距過大如何解決的問題。此外,由于改革以后的國有企業(yè)基本上都是有關(guān)國計(jì)民生和國家安全的重要產(chǎn)業(yè),帶有一定的壟斷性,缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的制約,因此監(jiān)督起來也比較困難,這就容易導(dǎo)致“委托—代理”關(guān)系中產(chǎn)生官員“尋租”和企業(yè)“內(nèi)部人”控制,從而滋生貪污腐敗。因此,如何加強(qiáng)國有企業(yè)的監(jiān)督管理,提高其效益,減少其腐敗,還是一個(gè)沒有完全解決的重要問題。

六、啟 示

綜觀60年來政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中地位和作用的變化,可以看出曾經(jīng)經(jīng)歷了一個(gè)從集權(quán)到分權(quán)再到合理劃分政府與市場(chǎng)關(guān)系的過程:20世紀(jì)50年代通過建立單一公有制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì),政府不僅將宏觀經(jīng)濟(jì)決策權(quán)集中到自己手里,而且將微觀經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營決策權(quán)也集中到各級(jí)政府手中。20世紀(jì)60年代至70年代改革開放前,則是不惜以政治動(dòng)蕩和犧牲效率為代價(jià),努力維持這種經(jīng)濟(jì)權(quán)力集中于各級(jí)政府的體制。改革開放以后,隨著國際環(huán)境和國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的變化,在農(nóng)村“包產(chǎn)到戶”和吸引外資績(jī)效的誘導(dǎo)下,同時(shí)在城鎮(zhèn)就業(yè)的巨大壓力下和企業(yè)要求“放權(quán)讓利”的呼聲中,政府逐步放松了對(duì)國民經(jīng)濟(jì)的管制,取消了“政社合一”的公社制度,允許個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營經(jīng)濟(jì)和外資企業(yè)的存在和發(fā)展。進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后,隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制目標(biāo)的確立和買方市場(chǎng)的形成,同時(shí)也由于國營經(jīng)濟(jì)效益不高,政府更多地放棄了它對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的干預(yù),不僅縮小了國有經(jīng)濟(jì)的比重,退出了一些競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域、開放了一些過去壟斷的領(lǐng)域,而且對(duì)國有企業(yè)也逐步實(shí)行了政企分開。新世紀(jì)以來,特別是2002年以來,隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立,政府經(jīng)濟(jì)職能也逐漸明確,那就是保證社會(huì)主義共同富裕和社會(huì)和諧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),通過建立健全宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控體系、保證國家經(jīng)濟(jì)安全體系、二次分配機(jī)制以及公共產(chǎn)品服務(wù)體系,來彌補(bǔ)市場(chǎng)調(diào)節(jié)的“失靈”。

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[責(zé)任編輯 李文苓]