黃　麗

一、歷史的回顧

我國的土地制度，在新中國建立前的漫長的封建社會時期，隨著各個朝代的更替，呈現(xiàn)周期性變化。每個王朝新建之初，統(tǒng)治者一般都采取鼓勵自耕農發(fā)展的政策，隨著社會經濟的發(fā)展，土地兼并日益嚴重，土地被集中于大小封建地主的手中，此時社會矛盾會逐步激化，統(tǒng)治者就會進行一系列的土地制度調整。在此過程中，形成了較為完整和有效的永佃制和押租制。

新中國建立后，進行了土地改革，廢除了地主階級封建剝削的土地所有制，實行農民的土地私有制，借以解放農村生產力，發(fā)展農業(yè)生產。土地改革將所有征收和沒收的土地及其他生產資料統(tǒng)一、公平合理地分配給無地少地及缺乏其他生產資料的貧苦農民所有。之后1952年的大規(guī)模的初級農業(yè)合作社運動在承認土地私有權的前提下，將使用權由個人使用變?yōu)榧w共同使用。而到了1955年，開始推行的高級社和人民公社化運動，把農民土地私有、集體統(tǒng)一經營使用的土地制度改革為集體統(tǒng)一所有、統(tǒng)一經營的土地制度，也就是“三級所有、隊為基礎”的制度。在當時生產力水平還很低的條件下，這種制度缺乏多樣性和靈活性，無法調動廣大農民的積極性。

自1978年秋起，土地家庭聯(lián)產承包責任制經歷了農民自發(fā)到國家逐步承認的過程，最終在1984年基本完成在全國范圍內的推行。家庭聯(lián)產承包制雖然沒有改變土地的所有權性質，但在土地的使用權方面卻發(fā)生了實質性的變化。農產通過承包方式獲得了獨立經營集體土地的權力，他們雖然沒有土地所有權，但擁有土地產出的大部分勞動產品的所有權；在農業(yè)生產領域中，農戶成為獨立的和完整的經濟核算單位。他們獲得了對自己勞動力的支配權，激發(fā)了農民的生產積極性，農業(yè)產量迅速上升，農民收入大幅度提高。1997年農村居民家庭人均純收入為2090元，比1978年增加14倍，數百萬農民在80年代擺脫了貧困。

土地承包經營使農用土地實現(xiàn)了“兩權分離”，土地的所有權和承包經營權可以分別歸屬于集體和農民兩個不同的主體，使原來“一切土地權利歸集體”的“單一產權”體制，轉變?yōu)榧w擁有土地所有權，農戶享有土地承包經營權的“二元產權”體制。這種體制使農民對土地有了的強烈歸屬感，激起了農民長久利用、集約利用土地的積極性。由于可以明確預知和享受自己承包土地上的勞動產品，農民付出的勞動就與勞動報酬直接對應起來，充分體現(xiàn)了“多勞多得”的按勞分配原則，使農民在土地上生產的熱情空前提高。

回顧歷史。我們可以清楚地看到。無論什么時期，土地制度的調整都會對整個農業(yè)生產帶來巨大的影響，土地制度究竟是阻礙還是推動農業(yè)的發(fā)展，關鍵在于它是否適應農業(yè)生產力水平和農業(yè)這一產業(yè)的特點。

二、當前農村土地產權制度面臨的窘境

土地承包經營使農用土地制度在原有的基礎上得到有效的改革和平穩(wěn)的調整。土地制度是繼承和發(fā)展性的。將承包經營權細化給農戶，初步實現(xiàn)了土地權利、義務的統(tǒng)一，既維護土地集體所有制的基本框架，又使制度有了新的內容和發(fā)展。同時，采取承包的生產經營方式也和農民習慣的農耕勞作方式有效銜接，得到農民和社會各界擁護，新舊體制的轉換平穩(wěn)進行，制度改革所支付的社會成本很低，改革帶來的效益非常顯著，改善了農民的經濟狀況和生活水平，促進了農村經濟的發(fā)展和社會的穩(wěn)定。

然而，由于客觀歷史條件的限制，土地承包經營引起的農用土地制度改革是在缺乏成熟理論準備與系統(tǒng)的政策設計的情況下進行的，家庭聯(lián)產承包責任制只著重對農業(yè)生產經營方式進行了調整，不可能深入地涉及農用土地產權制度的改革問題，因此與城鎮(zhèn)的國有土地使用制度改革相比，農用土地產權制度的改革是不規(guī)范、不系統(tǒng)、不徹底的。隨著社會主義市場經濟的發(fā)展，這種制度的弊端逐漸顯現(xiàn)了出來，并嚴重影響著農村生產力的發(fā)展和城鄉(xiāng)經濟結構的調整。具體表現(xiàn)在：農民收入自97年開始持續(xù)4年增幅下降；在我國土地資源極其緊張的狀況下，農民棄耕、薄耕和拋荒現(xiàn)象嚴重；農民從事農業(yè)生產的積極性下降，強壯勞動力外出打工，只留下所謂的“三八六零”部隊進行耕作，勞動效率低下，缺乏資金投入和技術投入。

這些問題的日益嚴重，標志著現(xiàn)有的家庭聯(lián)產承包的土地產權形式已經走到了一個瓶頸。在其調動農戶積極性的作用得到充分發(fā)揮之后。它所蘊含的深層矛盾也逐漸顯現(xiàn)出來了。

當前我國的農村土地產權制度基本上是建立在家庭聯(lián)產承包制基礎上的制度，存在諸多不符合現(xiàn)代產權制度的問題。

(一)土地產權極為模糊、產權界定嚴重不清。

1農村土地產權主體模糊。根據我國現(xiàn)行的農地產權制度，農村土地產權存在多元主體，主體界定模糊，有主體交叉現(xiàn)象?！稇椃ā芬?guī)定：農村和城市郊區(qū)的土地除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有，《民法通則》規(guī)定：集體所有的土地，依照法律屬于村農民集體所有，由村農業(yè)生產合作社等農業(yè)集體經濟組織所有。已經屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農民集體經濟組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農民集體所有。從兩法中可以明確看出，農村土地產權主體有國家、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農民集體經濟組織、村農業(yè)生產合作社等農業(yè)集體經濟組織，沒有農民。那么哪些土地歸哪些產權主體所有?首先，《憲法》中哪些土地屬于國家所有。哪些土地屬于集體所有規(guī)定不明確，在操作中也不明確。其次，《民法通則》中規(guī)定集體土地的所有權代表為農業(yè)生產合作社或村民委員會，也可以是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農民集體經濟組織，但村、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))兩級誰為所有權代表規(guī)定不明確。另外，《土地管理法》規(guī)定：村農民集體所有的土地已經屬于兩個以上農民集體經濟組織所有的，可以屬于各該農業(yè)集體經濟組織的農民集體所有。據此，土地可以屬于村民委員會所有。也可以屬于村民小組所有，與《憲法》、《民法通則》的規(guī)定不完全一致。上述法律規(guī)定在實際操作中經常出現(xiàn)多元主體對農村土地產權交叉所有的問題。

2農村土地產權界定不明晰。農村土地產權界定不明晰主要表現(xiàn)在三個方面：(1)所有權界定不明晰。農村土地所有權歸集體經濟組織，但究竟屬于哪一級集體經濟組織，是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村還是村民小組并不清楚。由于“三級所有”的歷史原因。也由于行政區(qū)域的變更，造成所有權的界定不清楚。據1987年農業(yè)部對1200個村調查結果表明，土地所有權屬村的占34％，屬村民小組的占65％，屬自然村或聯(lián)隊的占1‰(2)土地使用權界定不明晰。大部分地區(qū)的農村土地進行過多次小調整及不同程度的大調整，調整的實質是調整土地使用權，這與農民土地使用權穩(wěn)定的期望是不相符的。(3)處置權界定不明晰。由于所有權界定的不清楚，必然導致土地處置權的混亂。主要表現(xiàn)為：對集體所有土地沒有所有權的國家經常憑借行政力量從集體經濟組織中取得對農地的使用權、收益權和處置權，很容易直接侵害集體經濟組織和農民的土地權益；擁有土地所有權但將使用權賦予農民的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政

府和村委會不正確地使用土地處置權，侵害農民的使用權；擁有土地使用權的農民沒有或擁有很小的土地處置權，基本不能主動地處置土地。這些向下的權益侵害是一種不公平現(xiàn)象，最大的受害者是農民。

3農村土地承包經營權權能殘缺、不確定。從表面上看，集體所有制的農地所有權歸農民集體所有，承包經營權歸農民家庭所有，但由于農民的土地承包經營權必須通過簽訂承包合同由雙方約定才可取得，這就使土地承包經營權具有一定的約定性和不確定性。農村土地產權主體不明確，在微觀上形成農民集體、集體經濟組織、村民委員會或鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府對同一塊土地都可以擁有所有權，這既導致實際操作的困難，也難以保證承包經營權具有明晰的產權內涵。中央和地方政府及其下屬機構往往憑借其擁有的部分所有權，為實現(xiàn)保障食物安全等政策目標，過多干預農業(yè)結構調整并實施近乎強制性的種植計劃安排，而農地承包經營權人在與政府的博弈中又往往處于弱勢群體的地位，這又會形成對農民土地承包經營權的蠶食和侵蝕。

(二)農民的土地承包權不穩(wěn)定，承包戶承包經營權缺乏安全性和排他性，大大挫傷了農民承包土地和進行投入的積極性。

實施家庭聯(lián)產承包責任制后，土地的集體所有制具體化為每個生長在這個集體地域的成員都有權分享對土地的使用權利。任何農民，只要他是特定社區(qū)中的一員，其對集體土地的享有權就與生俱來而不需要支付任何代價，由于社區(qū)的范圍既可以是靜態(tài)的社區(qū)全體成員，也可以是動態(tài)的社區(qū)成員，這就使社區(qū)邊界處于不確定之中，由此而生成的土地承包經營權就必然要求社區(qū)土地能隨著人口的變化而進行周期性的調整。這就在我國出現(xiàn)了一種矛盾的結果，即中央文件講要“土地承包期十五年不變”、“三十年不變”，而大多數地方卻又不得不在有限的土地上隨人口增減而重新調整和分配土地。自實行“家庭聯(lián)產承包責任制”以來，已有65.2％的村對承包土地實行過調整，而且重新調整土地的壓力有80％是由人口增減所致。土地周期性調整所產生的承包經營權缺乏排他性，使農民無法對特定地塊的地權形成長期而又穩(wěn)定的預期，這不利于激發(fā)農民對土地投資的積極性，導致對土地經營行為的短期化。特別是在土地改良的問題上，農戶對土地投資缺乏激勵，相反會選擇過度利用土地導致土地肥力下降，因為這種掠奪式經營方式的成本由于時滯因素將由下一任承包者而不是自己承擔。由于每個集體成員對集體土地的權利是均等的，那么他們在土地數量、質量以及土地負擔的分攤上就是均等的，這就使經營條件、經營能力不同的農產得到所謂均等的、極其零碎和分散的土地，土地經營規(guī)模普遍狹小，不利于水利、農業(yè)機械化的推廣應用；

(三)基于農村土地產權的管理機制乏力。

隨著我國農村經濟體制改革的深入，土地法律體系的建立和健全，農村土地權利已經由原來籠統(tǒng)的土地所有權細化為土地占用權、使用權、收益權、處分權。土地抵押等權利的使用現(xiàn)象也十分普遍。有些地方的荒山、荒坡、荒地和荒灘在不改變其所有權性質的前提下，進行了有限期的土地使用權拍賣。根據物權公示原則，在設立、變更、轉移、消滅物權時，必須履行一個能讓外界承認該權利變動的程序。對于土地物權而言，該公示就是登記。但我國現(xiàn)行法律僅對集體土地所有權和集體土地建設用地使用權確立法定的登記發(fā)證制度(實際上有些地方連集體土地所有權的登記工作也沒有很好地開展)，對大量農用地(包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養(yǎng)殖水面等)和未利用地卻沒有設立使用權。未依法進行登記的各項土地權利，其主體權益難以保障，同時又給農村集體土地的管理工作帶來很大的難度。

(四)現(xiàn)行農村土地制度的法律基礎薄弱。

現(xiàn)行法律中涉及土地制度的條款都相對籠統(tǒng)，且多是針對城市土地的，針對農村土地在具體實施過程中存在種種問題基本沒有涉及。特別是當農戶在土地承包經營過程中遇到侵權行為時，沒有有效的法律武器，失去了法律保障，再加上農民往往較為分散且文化水平不高，使農戶處于談判上的弱勢地位，無法依法爭取到自己的合法權利。

(五)農村土地流轉制度存在缺陷。

現(xiàn)行農村土地產權制度實際上是“三權分離式”的農用土地產權體系：集體土地所有權、承包土地使用權、土地耕作經營權。承包土地使用權是集體土地所有權下的一個土地產權形態(tài)。并帶有福利保障功能，只有集體經濟組織成員才有權利享有承包土地使用權，具有不可轉讓性。憲法也明確規(guī)定集體所有的土地不能流轉。土地耕作經營權是在承包土地使用權上附設的一種他項權利。承包土地使用權人可將其土地耕作經營權單獨以出租等方式流轉經營，經營期可根據經營的需要由租賃雙方自行商定。實際經濟活動中很多人把承包土地使用權和土地耕作經營權混為一談，俗稱土地承包經營權。土地流轉實踐中的反租倒包、轉包等都是混淆了承包土地使用權和土地耕作經營權兩個概念產生的。所謂的“反租倒包”，其實就是鄉(xiāng)或村委會從已承包土地的農戶手中把土地租回來，又倒包給其它農戶或非農組織或個人。試問，租來的土地又怎么能發(fā)包出去，又有什么權利包給他人，同一塊土地不可能有兩個承包主體。嚴格說村委會是轉租方，是把租來的土地再轉租給他人。村委會實際上是起到了發(fā)包人、承租人、轉租人三個作用，最先是作為集體土地所有權的主體集體經濟組織的代理人代理發(fā)包方將土地發(fā)包給農戶，然后是作為承租人將農戶手中的土地租回來，再是作為轉租方將租來的土地再轉租他人。由于承包權沒有被賦予轉包、抵押、轉讓其他土地權利，土地在產權上是凝固的，現(xiàn)有農村土地僅通過出租方式進行流轉，且比例是很低的，全國各地均沒有超過10％，遠遠低于拋荒撂荒土地面積。銅仁地區(qū)2007年農村土地流轉面積7萬余畝，占耕地面積的比例不到3％，占農村土地總面積的比例更低，難以滿足適度規(guī)模經營中歸并土地的要求，生產力無法重新配置，使農業(yè)經濟結構的調整處于要么重新調整土地承包關系，要么放棄規(guī)模經營的尷尬局面，土地的資源配置效率低下，農業(yè)的市場化、規(guī)模化、標準化也就成了空談，農業(yè)產業(yè)化很難實現(xiàn)。

三、創(chuàng)新農村土地產權制度

由于模糊的集體所有制帶來的弊端，理論界早就開始探討更為合理的土地所有制，國有還是私有成為學者們爭論的焦點，甚至于還有一種觀點認為應該回到過去的大鍋飯集體經營體制。這些觀點都有一個共同點：即現(xiàn)行的農村土地產權制度，小規(guī)模的農戶家庭經營，不利于農業(yè)生產的發(fā)展，不利于農業(yè)產業(yè)化的實現(xiàn)，不利于現(xiàn)代農業(yè)的發(fā)展。

贊成土地國有化的主要理由有：實行農村土地國有化。有利于國土綜合整治，有利于土地管理；障礙小，成本低；有城市土地國家所有、企業(yè)經營的成功經驗等。

而贊成私有化的則認為：私有化的產權體系以及保護私有權益的法律體系有助于建立起完全競爭的市場體系。

在設計農村土地產權制度進一步改革方案時。如果我們離開中國特定的歷史和現(xiàn)實國情，去改革我國的農村土地產權制度，結果往往會事與愿違。土地私有并不是解決目前問題的良方。

首先，從國外實踐經驗看，保加利亞、捷克、匈牙利和斯洛伐克等國家農業(yè)私有產權改革，在改革初期造成很大的混亂。私有產權給予個人關于財產自由使用、讓渡和獲取收益的權利，無疑會給微觀主體帶來激勵。但由于私有化后，完善的市場服務體系沒有建立起來，農民難以得到信貸和適合家庭農場耕種的機器，同時國家取消了對農業(yè)的多方面支持和補貼，致使投入品價格攀升、農業(yè)利潤下降。在我國，私有化同樣會帶來這些問題，更何況我國還有自身的特殊情況。

其次，從歷史上來看，我國從未實現(xiàn)過真正意義上的農民土地私有制。所謂“普天之下，莫非王土”，所有的土地都處于以封建君主和官僚為核心的中央集權體系的控制之下，即使是自耕農自由買賣土地也受到很多限制。因此農民并沒有很強的土地私有的要求，他們要求的是土地經營自主權。

第三，在缺乏分工、自給自足的自然經濟中，由于技術水平不高，交易效率低，個人激勵是生產力的決定因素，土地私有將最有利于農業(yè)生產發(fā)展，而目前我國農業(yè)已基本脫離自然經濟狀態(tài)。

第四，從我國的國情來看，我國實行的是社會主義制度，進行土地私有將會引起劇烈的社會震蕩，冒較高的政治風險，進而不可避免地增加土地制度創(chuàng)新過程中的阻力，減少制度創(chuàng)新的績效。

因此，私有化是不能適應我國目前農業(yè)土地現(xiàn)狀的。我國農村土地產權制度改革的方向應該是在堅持農村土地國家所有的前提下，強化農民現(xiàn)有土地的長期使用權，并通過法律手段保證土地使用權的合理流轉，給予農民用、養(yǎng)土地的激勵，以克服短期化行為和粗放經營慣性，保障農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。那么，是否可以按照我國城市土地制度一樣嘗試構建“兩權分離式”的新型農用土地產權體系呢?

(一)國家土地所有權：建立健全社會保障機制，使農村土地完完全全從福利保障功能中解放出來。

變現(xiàn)行集體土地所有權為國家土地所有權，在不改變農業(yè)用地的前提下，對愿意繼續(xù)從事農業(yè)的農戶在原有承包土地的范圍內只需交納少量的土地出讓金差價就可取得土地使用權證，取得土地使用權以后再流轉就合法化了。不愿意繼續(xù)從事農業(yè)的農戶也可以取得土地補償費的方式選擇放棄土地，這部分土地使用權可以土地出讓的方式，在不改變農業(yè)用地的情況下，以比城市土地優(yōu)惠的方式出讓給其他農戶及有志于農業(yè)生產的非農組織或個人。國家擁有農用土地的終極所有權，仿照城市土地所有權的模式，從宏觀上起到調控和綜合治理的作用。

(二)農民家庭共有或個人、企業(yè)法人及事業(yè)法人擁有土地使用權：

土地使用權是國家土地所有權下的一個完整、獨立的土地產權形態(tài)。包括使用權、經營權、收益權、轉讓權等除所有權以外的所有其他權利。農戶可以通過將土地使用權轉讓以向非農產業(yè)轉移，也可以‘通過受讓土地使用權實現(xiàn)土地規(guī)模經營，非農組織或個人也可以通過受讓土地使用權以實現(xiàn)資金、技術、人才投向農業(yè)產業(yè)。并逐步建立農業(yè)經營者資格認定制度，非農經營者受讓農村土地使用權必須具有中等以上農業(yè)或經營管理專業(yè)學歷。規(guī)模較大的非農經營者受讓農村土地使用權必須具有大專以上農業(yè)或經營管理專業(yè)學歷。還可以按照反壟斷的相關規(guī)定，把農村土地經營規(guī)模限制在合理的范圍之內。

由于從物權的角度對土地使用權給予了準確界定，賦予農民的土地就可從土地產權的角度給予可靠保障，其權利義務一經政府土地部門登記，經濟關系的各種調整就不會從根本上影響農民與土地關系，土地權利義務不變：不管生產任務怎么調整，農民都擁有長期而穩(wěn)定的土地使用權。在這種體系中明確了土地使用權，農民可把土地使用權當作一種財產權，保障自己最基本的土地收益，既可以轉讓土地使用權，同時也可將土地耕作經營權按經營的需要出租給其他的農業(yè)生產者，獲取土地經營收益。解決了既要把土地穩(wěn)定在農戶，又要擴大土地經營規(guī)模的難題，土地可以在土地使用權和耕作經營權兩個層次充分流轉，可滿足不同規(guī)模的集約化、產業(yè)化以及市場化的經營要求，由于土地耕作經營權可迅速向種田能手集中，增加農地經營的面積規(guī)模，從根本上提高農業(yè)勞動生產率，促進農村生產力更快的發(fā)展。土地使用權可自主流轉，被明晰產權的土地資源實現(xiàn)可轉讓化，不僅有利于土地規(guī)模經營，有利于市場合理配置土地資源。而且使農民有了更多的“離土”機會與擇業(yè)自由，讓那些愿意離開農村的人通過資源轉讓挖掘自己進入工業(yè)化的“第一桶金”。

同時，以農戶家庭共有為基本對象是這一體系具體實施的基本要求。我國農村仍然保留著較為傳統(tǒng)的風俗和文化心理，千百年來始終以家族血緣為紐帶。在社會價值觀念中，家庭具有極強的凝聚力。在家庭經濟的發(fā)展過程中，由于家庭成員的有限性和收益的連帶性，使家庭成員在生產經營過程中能實施較為有效的自我監(jiān)督和相互監(jiān)督，從而是使監(jiān)督成本降到最低。這也正是家庭聯(lián)產承包制能發(fā)揮如此巨大作用的關鍵所在。因此，農戶家庭是目前我國農村土地微觀產權主體的最佳組織形式。

新的農村土地產權制度改革實施目前可能會遇到的困難：1、現(xiàn)有農戶缺乏交納土地出讓金差價和對土地再投入的資金；2、農業(yè)是弱質產業(yè)。農業(yè)的比較效益低，農業(yè)缺乏吸引力，農民不愿種田，非農資本也缺乏投資農業(yè)的熱情；3、缺乏土地規(guī)模經營的管理經驗，管理成本高，投資風險大；4、現(xiàn)行社會保障機制還未健全，農村土地還未完全從福利保障的功能中解放出來；5、農村不同區(qū)域、不同地塊、不同用地的土地初始估價難度大、勘測工程量大，需耗費的初始管理成本大。

綜上所述，不管是農戶還是非農組織或個人，目前對農村土地產權制度改革的愿望還不強烈，不能強行、盲目、用行政命令推進。新的農村土地產權制度改革一定要在農民的社會保障機制健全的條件下，在農民有改革愿望，非農資本有投資意向，在各方自愿的前提下進行，可以先在條件成熟的地方進行試點，總結經驗，完善農村土地產權制度，待時機成熟后再全面推進。可以預見，這一改革必將大大加快農業(yè)產業(yè)化的進程，從而帶來農業(yè)發(fā)展的新的飛躍。土地合理流轉、農業(yè)的股份制企業(yè)化、產業(yè)化經營，將是農業(yè)開發(fā)的巨大“金礦”，對整個國民經濟發(fā)展帶來的影響也將不可估量。農地產權制度全面推進之時，就是農業(yè)產業(yè)化的春天到來之時，也是農業(yè)的春天到來之時。

責任編輯田茂贏