顧　杰　李又才　雷德明　李妙顏

摘要：在對湖北地區(qū)部分地方政府決策的現(xiàn)狀及發(fā)展態(tài)勢調(diào)查研究的基礎上，總結了各地政府在進行民主科學決策方面所進行的一些有益的探索和經(jīng)驗，并針對當前地方政府決策機制中出現(xiàn)的各種問題，從深化體制改革、加強依法治國、遵循決策規(guī)律、突出決策程序化、發(fā)揮公眾參與作用等五個方面提出了地方政府決策機制創(chuàng)新的對策和建議。

關鍵詞：地方政府； 決策機制； 問題； 對策

中圖分類號：D625文獻標識碼：Ａ 文章編號：1004-0544(2009)04-0076-03

一、 當前我國地方政府創(chuàng)新民主科學決策機制的新做法、新經(jīng)驗

（一）完善基本規(guī)則，創(chuàng)新決策程序機制

1． 創(chuàng)新政府決策的自律機制。我國傳統(tǒng)政府決策一個重大的弊端，就是缺乏自我約束機制。目前不少地方政府開始重視這方面的改革，制定了約束領導決策行為的程序規(guī)范。如一些地方政府制定的《議事規(guī)則》、《工作規(guī)則》等，就是針對地方政府的議事范圍、議事原則、議事程序、職責職能、依法行政、行政監(jiān)督等做出具體規(guī)定，以加強政府決策行為的自我約束，促進政府決策的規(guī)范化和制度化，避免決策的隨意性。

2． 創(chuàng)新政府依法決策機制。地方政府在推進法治政府建設中，開始注意堅持依法決策，制定了重大決策依法向人大報告的制度。如有的地方政府規(guī)定，國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、財政預算、重大項目建設、人民群眾普遍關心的重大事項等決策，必須及時向人大及其常委會報告。

3． 創(chuàng)新政府決策流程化機制。一些地方政府針對不同的決策類型，積極探索具體操作辦法。如，在決策中根據(jù)決策的不同類型和輕重緩急運用相應的決策程序。同時，對重大事項的決策，不僅健全了從問題的提出到?jīng)Q策立項，到調(diào)研以及認證的過程等程序，還建立了決策執(zhí)行過程中的修正程序和決策的最后評估程序。為了保證執(zhí)行力度，成立了專班跟蹤決策進度，修正細節(jié)；通過目標考核責任制，對決策結果量化打分，對執(zhí)行效果進行評估。

（二）注重“外腦”作用，創(chuàng)新決策咨詢調(diào)研機制

1． 創(chuàng)新專家咨詢機制。不少地方，成立了專門的政府決策專家咨詢服務團或法律顧問團，為政府重大決策和處理重大事項提供科技創(chuàng)新、法律咨詢等分析和建議。

2． 創(chuàng)新決策前專題調(diào)研機制。為了使決策更有針對性，更符合當?shù)貙嶋H，各地都十分注重決策前的專題調(diào)研工作。如有的地方政府實行了專題調(diào)研咨詢服務項目外包。為保證決策調(diào)研和咨詢的科學性、全面性和前沿性，撥付專項經(jīng)費，委托政協(xié)委員、專家學者進行課題研究。

（三）廣泛集中民智，創(chuàng)新社會公眾參與機制

1． 創(chuàng)新“三結合”的參與機制?！叭Y合”的參與機制，即建立由公眾參與、專家論證和政府決定相結合的決策機制。沒有多元化，就沒有民主化。一些地方政府打破了“惟我獨尊”的決策理念，尋找多元的決策載體，堅持“靠民主決策”、“問計于民”。政府在討論決定重大決策建議時，以基礎性、戰(zhàn)略性研究或發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)，經(jīng)過專家或?qū)W者研究、咨詢、中介機構的論證評估或法律分析，經(jīng)過相關部門的充分協(xié)商，并通過社會公示、座談會、聽證會等形式，廣泛聽取民主黨派、群眾團體及居民群眾的意見、建議。

2． 創(chuàng)新信息化決策機制。在信息化條件下，決策信息的完全度、精確度、可信度和及時度，直接關系到?jīng)Q策的成本、質(zhì)量和效率。近年來，地方政府及其領導者日益重視利用大眾媒體和新型信息傳播方式如網(wǎng)絡等來調(diào)查和了解民意，為決策提供信息支持、民意支撐。

二、 當前我國地方政府民主科學決策機制存在的主要問題

（一）決策的程序機制不夠健全

調(diào)研表明，當前地方政府民主科學決策的程序機制尚存在不夠健全的問題。主要表現(xiàn)在：第一，決策會議制度存在著隨意化。決策最終都是通過各種各樣的會議來作出的，但當前地方政府在決策會議的主體和層次的界定上還不夠明晰和規(guī)范，存在著臨時動議性、隨意性。第二，決策方案論證評估存在著內(nèi)部化。決策方案形成后，需要進行論證和評估，以保證決策的民主化科學化。但當前地方政府相當一部分決策方案的評估，是在部門內(nèi)部進行的，主要是在黨政部門、人大和政協(xié)委員之間進行。大多數(shù)人包括利益相關部門的人對正在進行的決策通常是不知情。由于缺乏來自社會的獨立的第三者的評估，很難保證決策方案符合不同階層的利益。第三，決策聽證存在著形式化。目前一些地方政府的決策過程缺少聽證程序。重大決策往往是由部門先提出決策方案，征求各方面意見后，直接報送到最終決策層“拍板”。決策往往是在既有方案基礎和框架內(nèi)進行審議，進行修補，難以跳出原有方案的總體思路，最終的方案也很難真正滿足公眾和實際的需求。第四，決策的法制規(guī)范存在著模糊化。一是決策權限的法律規(guī)范不夠明確。如政府的項目審批權如何界定？一項政府投資，什么樣的項目、多少投資，由誰決策？怎樣決策？又如社會公共事務的資金投入審批權如何規(guī)范？投資超過預算在什么情況下需要重新審批等，對這些的法律規(guī)范不夠明確。二是決策調(diào)研的法律規(guī)范不明確，導致在決策過程中要么沒有按程序進行相應的調(diào)研，要么機械地使用調(diào)研成果，“別人怎么說，就怎么做”。三是決策的細節(jié)法律規(guī)范不明確。如行風評論，由于沒有規(guī)范自評、網(wǎng)評、調(diào)查等調(diào)查對象在評議中所占的比例，使調(diào)查結論沒有真正反映實際情況。

（二）決策咨詢機制不夠健全

由于各種因素的影響，決策咨詢系統(tǒng)在實踐中存在著一些不可忽視的問題，主要表現(xiàn)在：一是決策調(diào)研環(huán)節(jié)不夠深入。沒有調(diào)查就沒有決策權，但不少政府的決策缺乏深入的調(diào)查研究，常常是“情況不明，決心大”，導致決策的浪費甚至激化某些社會矛盾，造成不和諧因素。二是決策咨詢程序不規(guī)范、走過場，不能充分體現(xiàn)民意。如決策的公示、聽證制度，其聽證內(nèi)容、時間、地點等未能提前、及時公示，公示途徑、方式和范圍不能最優(yōu)化、最大化，從而影響公眾的參與度。

（三）決策監(jiān)督糾偏機制不夠健全

1． 權力機構的監(jiān)督偏少。對于行政決策的監(jiān)督，目前主要是由行政系統(tǒng)內(nèi)的督查部門承擔。但由于督查部門的主要職責是為領導決策服務的，督查什么，怎樣督查都要由領導授權，正如監(jiān)察部門所說的“吃別人的飯，又要我去砸別人的鍋”，是一種無力無奈的監(jiān)督。此外，督查往往只是按主要領導特別關注的問題進行督查，加之一些領導勤于部署，惰于督查，使得督查部門決策監(jiān)督的作用難以有效發(fā)揮。

2． 媒體監(jiān)督力度較弱。當前盡管有大量的媒體對決策進行監(jiān)督，但由于多種原因，媒體往往注重報道決策結果，常常是“馬后炮”式的報道，而對于決策前及決策過程、決策實施方面的問題，很少給予深入的跟蹤報道，對政府重大決策的監(jiān)督力度普遍較弱。

3． 公民監(jiān)督反饋渠道不暢。目前，公民發(fā)揮監(jiān)督的渠道還不夠暢通。除了數(shù)量有限的“熱線”電話和網(wǎng)絡外，缺少其它的渠道和載體。而且，由于對公民意見難以給予及時的、權威的反饋，也影響了公民監(jiān)督?jīng)Q策的積極性。許多公眾感覺有話沒地方說，說了也白說。即使有信訪制度也難以及時傳遞，一般進入信訪渠道的問題，大都是決策已經(jīng)產(chǎn)生了不良后果或惡果了。

4． 決策糾偏時效性差。盡管近幾年加大了責任制、問責制的力度，建立了各種形式的責任制，但執(zhí)行的情況并不是很理想。在“誰來問責、問誰的責、以什么樣的程序問責”方面，有許多不清晰的界限，所謂“決策失誤追究制”，在不少地方仍然是墻上掛著的紙老虎。

（四）決策反饋評價機制不夠健全

1． 上下級政府反饋不暢通。當前我國由于行政層級因素的影響、層級中存在的“信任危機”以及地方政府對建設發(fā)展存在的“急功近利”思想，導致上級政府在做出決策時，對地方政府不信任，對地方實際情況考慮不充分，加上決策反饋機制不健全，使地方政府工作陷入被動局面。

2． 對決策的績效評估機制不夠科學。惟GDP的評價標準仍然起著最重要的作用，導致各種“短期化決策”，“首長工程”、“形象工程”、“馬路工程”比比皆是，在不公正不合理的用人觀引導下，許多地方官員在決策時奉行的只對上負責對下不負責，“不怕群眾不滿意，只怕領導不注意；不怕群眾不關心，只怕領導不開心”。

三、當前我國地方政府民主科學決策機制創(chuàng)新的對策及建議

（一）深化體制改革，為創(chuàng)新決策機制提供體制保障

1． 改革政出多門的“小部制”，健全決策協(xié)調(diào)機制。相對于“大部制”而言，“小部制”的特點就是機構多、分工細、職能窄、政出多門、多頭指揮，地方政府普遍存在著小而全的“小農(nóng)業(yè)”、“小交通”、“小文化”的體制機構弊端，老百姓戲稱政府是“麻袋里裝菱角——個個都是頭”，使得政府決策無序無效，問責制無法落實，通過地方機構改革，推行“大部制”，加強綜合協(xié)調(diào)部門，健全決策協(xié)調(diào)機制，就能降低決策成本，提高決策效能。湖北省隨州市作為全國地方政府中較早實行“大部制”的政府，已在這方面嘗到了甜頭。

2． 改革“權力過分集中體制”，健全決策民主化機制。權力過分集中，是阻礙決策民主化、科學化最深層次、最頑固的因素，是改革的重點，也是難點。解決這個問題，一是要擴大黨內(nèi)民主，合理約束黨委特別是“一把手”的“拍板”權限；二是取消各級政府的“省長辦公會”、“市長辦公會”、“縣長辦公會”等各類“首長辦公會”，使政府決策會議和權力規(guī)范化、程序化。三是按照權力與責任對稱原則，明確行政首長負責制，以及重要決策者在“集體負責”中負有首要責任，克服權力是個人的，責任是集體的現(xiàn)象，以及決策責任均攤的現(xiàn)象。

3． 改革“雙重領導體制”，健全決策權力制衡機制。應通過改革，在監(jiān)督權力分配和組織體系上作出調(diào)整，保證監(jiān)督機構的獨立權力地位，把現(xiàn)行的“雙重領導體制”轉變成真正具有獨立意義的“垂直領導體制”。這樣的監(jiān)督才敢“當面查帳，背后告狀”。

4． 改革“被動式專家咨詢制”，健全“不可行論證”機制?？蓪⒛骋恢卮鬀Q策的可行性報告與不可行報告一并作為決策的依據(jù)；可召開專門的“不可行論證”會，使決策者能聽到不同的聲音，權衡利弊，避免決策失誤和浪費。

（二）加強依法治國，為創(chuàng)新決策機制提供法治保障

1． 堅持依法決策。這是實現(xiàn)政府決策科學化民主化最低的保障線。近年來，一些地方政府出現(xiàn)的“暴力行政”、“違法行政”的現(xiàn)象增多，不僅損害了群眾利益，損害了政府形象，而且引發(fā)了社會矛盾，導致群體性事件，特別是在涉及土地拆遷、補償，以及醫(yī)療、社保、就業(yè)、教育、環(huán)保等民生問題上，必須堅持依法決策，不得以地方政府的“土政策”取代國家法律。

2． 堅持依法問責。目前，“問責風暴”已一浪接一浪，彰顯了責任政府的價值取向，但在決策問責制的完善中，要堅持依法問責，要對盲目決策造成重大損失者，依法追究其法律責任，健全行政決策法定的責任制，而不能僅靠領導“批示”問責、“運動式的問責”、“政策性的問責”，要實行問責制從“人治”向“法治”的轉變。

3． 堅持依法糾錯。目前，對于政府決策失誤后對公民、企業(yè)所造成的損失，對其合法權益有侵犯時，雖然在《行政訴訟法》、《國家賠償法》等法中有對行政責任的追究，但對一些關于方針、政策等抽象行政行為的失誤給公民帶來的損害，還尚未被納入訴訟范圍和賠償范圍。這不利于推動政府決策的科學化，應完善這方面的法律監(jiān)督。

（三）遵循決策規(guī)律，為創(chuàng)新決策機制提供理論和方法指導

所謂決策科學化，實質(zhì)上是要求決策按科學辦事，按規(guī)律辦事。地方政府面對著大量的各種各樣的決策，而這些決策所涉及的問題包羅萬象，千差萬別。但其中是有規(guī)律可循的。

1． 要研究決策類別，堅持區(qū)別對待。許多地方政府領導干部認為，在實際的決策工作中，既不能機械地強調(diào)決策不分大小、難易、類型都要遵守調(diào)研、論證、公示、會議決定等程序，搞千篇一律，采用一個模式、一種方法，也不能不講決策規(guī)律和基本要求，不講章法，一個決策一個方法，一個領導人一個辦法。為此，首先要對決策進行必要的分門別類，從中找到一般規(guī)律和特殊規(guī)律，以便針對性地運用決策機制，推進決策民主化、科學化。從決策機制的角度來看，需要著重關注決策的內(nèi)容分類、類別分類、方式分類、程序分類、時效分類等，以便在決策機制創(chuàng)新上有針對性和有效性。

2． 要研究決策方法，提高決策藝術。不同的決策應采用不同的機制，運用不同的方法和藝術。一是要正確區(qū)分決策的完整程序與簡易程序，靈活有效地加以運用。運用完整程序進行的決策，主要包括一個單位和部門重大事項的決策；單位和部門需要以比較規(guī)范的形式如法律、法規(guī)、文件等出現(xiàn)的決策；涉及內(nèi)容比較復雜、部門比較多需要協(xié)調(diào)的決策；涉及廣大人民群眾利益的決策；決策制定后可能會產(chǎn)生重大影響的決策；領導人對如何做出決定拿不準的決策。運用簡單程序進行的決策，主要包括一個單位和部門的日常例行決策；處理應急事件（突發(fā)事件）的決策；對上級已經(jīng)論證了的政策或本部門已有的政策不需要進行重大創(chuàng)新、補充而只需要進一步落實的決策；單一事項決策、簡單事項的決策；領導人對如何做出決定心中有數(shù)、拿得準的決策。二是要科學處理好決策的快與慢、“粗”與“細”關系，做到因地制宜。決策科學與否，還要取決于決策的快慢節(jié)奏，以及對政策出臺的時機和力度把握?？傮w上講，涉及重大事項和人民群眾需要廣泛征求意見和建議的決策，應慢不宜快，應用完整程序的決策。而對突發(fā)事件處理類、執(zhí)行類的決策，日常事務決策，應快不宜慢，應用簡易程序的決策。

（四）突出決策程序化，為創(chuàng)新決策機制提供突破點

地方政府決策程序化，也是民主決策、科學決策的重要環(huán)節(jié)。能否做到?jīng)Q策程序化，是實現(xiàn)政府決策科學化民主化的重點和難點，在一定意義上可以說，程序化實現(xiàn)了，民主化、公正性就實現(xiàn)了。

1． 要科學界定“重大決策”的內(nèi)涵。在現(xiàn)實中，大家都認同“重大決策”必須做到程序化，但什么是“重大決策”，如何界定和判斷，卻存在差異，或不明確。地方政府應該對“重大決策”進行明確規(guī)定，做到有“法”可依，前后一致，避免隨心所欲，前后不一。至于“重大決策”如何進行定性和定量規(guī)定，各地各部門可以根據(jù)實際情況確定，不能一刀切。

2． 要精心設計決策流程。地方政府決策，相對于上級決策而言，是一種執(zhí)行型的決策，因而要求程序明確，可操作性強，必須科學設計可操作性的決策程序。完整的決策流程，主要包括：動議、討論、修改、公布、反饋、監(jiān)督等環(huán)節(jié)。在每個環(huán)節(jié)中還有若干個具體的執(zhí)行程序。民主科學的決策程序，不僅要細化、可操作性，而且要法制化，規(guī)范化，使決策者既可執(zhí)行，也必須執(zhí)行。

（五）發(fā)揮公眾參與作用，為創(chuàng)新決策機制提供民主基礎

1． 要健全開放性的社會輿情表達機制。一是進一步擴大社會公眾參與層面。確保每一項包括重大決策都有相當數(shù)量的不同層次和層級的社會公眾，特別是普通群眾、基層人員參與。二是規(guī)范和完善決策公示制、聽證制，對決策公示、聽證的原則、要求、形式、方法、過程、權利等進行規(guī)范，讓人民群眾對公示的決策的反饋意見和建議能夠及時的有效的反應上去，對決策聽證的參與活動起到作用，不是走過場，搞形式主義。

2． 要健全各種協(xié)商機制。政府在重大決策時，應召開各種類型的座談會，進行民主、平等的協(xié)商等溝通，開展一次“大討論”、“大接訪”，爭取各界的“知情、理解、支持”，特別要注重民主黨派、群眾團體及居民群眾的意見、建議。要將這些程序和環(huán)節(jié)通過法定形式規(guī)定下來，不能隨心所欲，朝令夕改。

責任編輯 劉鳳剛