何　水

摘要：在構(gòu)建社會主義和諧社會、全面建設(shè)小康社會的新時期，加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府意義重大。當前各地應(yīng)繼續(xù)深入貫徹黨的十七大精神，以明晰政府職能為基礎(chǔ)，以調(diào)適層級關(guān)系為核心，以優(yōu)化政府組織為重點，以創(chuàng)新管理方式為手段，以健全財政制度為保障，加快建設(shè)服務(wù)型政府。

關(guān)鍵詞：地方； 服務(wù)型政府； 思路； 對策

中圖分類號：D625 文獻標識碼：Ａ 文章編號：1004-0544(2009)04-0072-04

在構(gòu)建社會主義和諧社會、全面建設(shè)小康社會的新時期，黨的十七大報告將行政管理體制改革擺在一個更加突出的位置，強調(diào)指出“行政管理體制改革是深化改革的重要環(huán)節(jié)”，明確要求“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”。那么，各地應(yīng)當如何進一步加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府呢？筆者以為，當前各地應(yīng)繼續(xù)深入貫徹黨的十七大精神，從以下五個方面著力，加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府。

一、 以明晰政府職能為基礎(chǔ)

政府職能是政府管理活動的核心，決定著政府管理的基本方向。轉(zhuǎn)變政府職能，建立為企業(yè)、市場和社會服務(wù)的新體制，是建設(shè)服務(wù)型政府的根本。各地加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府，必須以明晰政府職能為基礎(chǔ)。

首先，理順四方面關(guān)系，推進地方政府職能轉(zhuǎn)變。黨的十六大報告正式將我國政府的職能定位為“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)”。黨的十七大報告則進一步強調(diào)要“健全政府職責體系，完善公共服務(wù)體系，強化社會管理和公共服務(wù)”。鑒此，當前各級地方政府必須實現(xiàn)由全能政府、萬能政府向有限政府轉(zhuǎn)變，克服越位、糾正錯位、彌補缺位，把工作重點真正轉(zhuǎn)移到“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)”的職能上來，同時突出其社會管理、公共服務(wù)職能。而為了順利實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變目標，就必須按照黨的十七大報告“加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開”的要求，理順政企、政資、政事、政中四方面關(guān)系。

其次，結(jié)合政府工作實際，明晰地方政府職能總體構(gòu)成。根據(jù)黨的十六大報告“十六字”的政府職能定位及地方的實際，我們認為，當前及未來的一段時間內(nèi)，各級地方政府應(yīng)當履行的職責和發(fā)揮的功能可以進一步具體化為“6+1”：“6”即規(guī)劃管理、經(jīng)濟管理、國資管理、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)六個方面，“1”是指城市管理。一般來說，省、縣政府主要為前六方面職能，城市政府如市、區(qū)政府因城市管理任務(wù)較重，故應(yīng)在此六方面職能之外單列出城市管理職能。具體來說：（1）規(guī)劃管理，即研究和制定中長期經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展規(guī)劃，有效開發(fā)和利用土地資源，制定區(qū)域開發(fā)、功能布局的規(guī)劃管理。（2）經(jīng)濟管理，即根據(jù)中央統(tǒng)一要求和地區(qū)實際情況，運用經(jīng)濟和法律手段，同時通過制定規(guī)劃和政策指導(dǎo)、發(fā)布信息以及規(guī)范市場準入，對社會總需求和總供給進行總量調(diào)控，促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化，保持轄區(qū)經(jīng)濟持續(xù)快速健康發(fā)展；運用財政手段調(diào)節(jié)地區(qū)間、社會階層間的收入分配，維護社會公平。（3）國資管理，即代表國家履行出資人職責，享有所有者權(quán)益，依照權(quán)利、義務(wù)和責任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的原則，加強對國有經(jīng)營性和非經(jīng)營性資產(chǎn)的監(jiān)督和管理，確保國有資產(chǎn)保值增值。（4）市場監(jiān)管，即依法組織實施對市場主體經(jīng)營行為和活動的監(jiān)督檢查，維護公平競爭的市場秩序，形成統(tǒng)一、開放、競爭、有序的現(xiàn)代市場體系，為企業(yè)提供良好的市場環(huán)境和服務(wù)；完善行政執(zhí)法、行業(yè)自律、輿論監(jiān)督、群眾參與的市場監(jiān)管體系，嚴厲打擊制假售假、商業(yè)欺詐、侵犯知識產(chǎn)權(quán)等擾亂市場秩序的違法行為；建立健全誠信體系，實行信用監(jiān)督和失信懲戒制度。（5）社會管理，即依法管理和規(guī)范社會組織、社會事務(wù)，協(xié)調(diào)社會矛盾，調(diào)節(jié)收入分配，保證社會公正，維護社會秩序和社會穩(wěn)定；保護和治理生態(tài)環(huán)境；建立健全各種突發(fā)事件應(yīng)急機制，提高政府應(yīng)對公共危機的能力；協(xié)調(diào)社會的各種矛盾，協(xié)調(diào)不同利益群體之間的關(guān)系，保證社會的公平與公正，嚴肅處理各種損害群眾利益的行為；做好民族、宗教和僑務(wù)工作，促進各民族的共同繁榮，引導(dǎo)宗教與社會主義相適應(yīng)，發(fā)揮歸僑、僑眷和海外僑胞的作用；維護社會穩(wěn)定，搞好社會治安，嚴厲打擊犯罪，保障人民群眾安居樂業(yè)。（6）公共服務(wù)，即完善就業(yè)服務(wù)體系和社會保障體系，加強城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，發(fā)展社會就業(yè)、社會保障服務(wù)和教科文衛(wèi)體等公共事業(yè)，發(fā)布公共信息等，為社會公眾生活和參與社會政治、經(jīng)濟、文化活動提供保障和創(chuàng)造條件。（7）城市管理，即按照城市規(guī)劃，有序推進區(qū)域內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施、重大工程建設(shè)和舊區(qū)改造；組織實施市容市貌、環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化、城市交通、房屋土地等行政管理和執(zhí)法工作，為企業(yè)和市民創(chuàng)造良好、便捷的生產(chǎn)生活環(huán)境。

二、 以調(diào)適層級關(guān)系為核心

各級地方政府間職責不清、關(guān)系不順以及行政層級過多是當前地方行政管理體制的一個突出問題。因此，在“推進政府職能轉(zhuǎn)變，明晰地方政府職能總體構(gòu)成”的基礎(chǔ)上，應(yīng)進一步合理劃分各級地方政府職能，理順縱向政府間關(guān)系，完善地方政府分層管理體制。

首先，合理劃分和依法規(guī)范各級地方政府職能，理順縱向政府間關(guān)系。一般來說，各級地方政府因性質(zhì)、行政地位、政府權(quán)能和管轄范圍等等之不同，其政府職能會有相應(yīng)的區(qū)別。我們認為，各級地方政府管理職能主要取決于兩大因素：（1）各自公共物品和公共事務(wù)的范圍；（2）決策、執(zhí)行、監(jiān)督職能在不同層次的不同側(cè)重點。如前所述，規(guī)劃管理、經(jīng)濟管理、國資管理、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)、城市管理是各級地方政府職能的基本內(nèi)容，但這些職能在不同層級地方政府那里的分布和重要性是不同的，即使是各級地方政府共同承擔的職能其實現(xiàn)方式也有所不同。換句話說，省級政府在管理上具有宏觀性、指導(dǎo)性和間接性的特點，應(yīng)注重政策法律制定和宏觀管理的職能；省以下地方政府，特別是城市政府，直接面對社會、企事業(yè)單位和公眾，應(yīng)強化直接提供公共服務(wù)和行政執(zhí)法的職能。以憲法明確規(guī)定的省、縣、鄉(xiāng)三級政府為例。省級政府的職責應(yīng)主要是：（1）處理地方與中央以及兄弟省市的關(guān)系；（2）協(xié)調(diào)市縣之間的關(guān)系；（3）提供全省性的公共物品，管理全省性的公共事務(wù)，如規(guī)劃、交通、能源、基礎(chǔ)設(shè)施、公益性問題設(shè)施等。在七大職能中以規(guī)劃管理、經(jīng)濟管理、國資管理為主，其行為方式主要以行政立法與制定公共政策和戰(zhàn)略規(guī)劃、協(xié)調(diào)監(jiān)督為主，一般不應(yīng)直接從事具體事務(wù)的管理?？h級政府的職責應(yīng)主要是：（1）結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H，貫徹落實省政府各項決策；（2）處理與鄰近市縣的關(guān)系；（3）負責提供轄區(qū)范圍內(nèi)的公共物品，促進區(qū)域經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)發(fā)展。其行為方式兼具決策型和執(zhí)行性。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和城市中為辦事處的街道則應(yīng)更多地負責具體社會管理、公共服務(wù)、城市管理、市場監(jiān)管等工作，行為方式以執(zhí)行為主。

其次，減少行政層級，完善地方政府分層管理體制。目前，我國在地方上一般設(shè)有省、市（地）、縣、鄉(xiāng)四級政府。而從國際經(jīng)驗和我國歷史上看，三級是主流。[1]行政層級過多不僅造成機構(gòu)臃腫、人員冗多、滋生官僚主義，而且延緩了信息傳遞速度，易導(dǎo)致信息失真，從而既增加了行政成本又降低了行政效率。隨著經(jīng)濟的市場化、信息的網(wǎng)絡(luò)化、交通的便捷化、公務(wù)員的專業(yè)化，取消市（地）行政層級的條件已經(jīng)成熟。而從國家現(xiàn)代化建設(shè)大局和長遠要求看，我國行政區(qū)劃改革創(chuàng)新的大思路應(yīng)該是縮省并縣、省縣直管、創(chuàng)新市制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，因此各級各類行政區(qū)劃建制都有改革創(chuàng)新的任務(wù)，但考慮到行政區(qū)劃改革創(chuàng)新的復(fù)雜性和敏感性，調(diào)整變更宜從低層開始，逐漸推進。鑒于此，當前應(yīng)重點搞好以下三方面的改革探索：（1）擴大縣鄉(xiāng)規(guī)模。隨著撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)工作的開展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量大幅度減少。但同時縣市規(guī)模過小的問題也日漸突出?？h鄉(xiāng)規(guī)模過小必然造成行政成本高、資源浪費以及自我調(diào)節(jié)能力差等問題，嚴重制約地方經(jīng)濟社會的發(fā)展。（2）精簡市區(qū)內(nèi)部管理層次和機構(gòu)設(shè)置。目前地級以上城市不論規(guī)模大小都有四個管理層次，即市政府—區(qū)政府—街道辦事處—居委會，稱為兩級政府、三級管理、四級落實。政府管理層級過多，嚴重影響行政效率和效益。當前應(yīng)以減少管理層次為目的，鼓勵大中城市進行行政區(qū)劃建制和機構(gòu)設(shè)置改革，并引導(dǎo)它們按照精簡、效率原則調(diào)整和重組市內(nèi)各級各類機構(gòu)的管理職能。（3）逐步推進省縣直管體制。當前應(yīng)在總結(jié)強縣擴權(quán)等改革經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，逐步推進省縣直管體制。為此，要著重研究解決好三個問題：一是省市縣行政管理職能的劃分和調(diào)整問題，二是財政稅收問題，三是司法體制問題。需要指出的是，省直管縣不宜一步到位，應(yīng)該分步實施，比如首先改革財稅體制。[2]

三、 以優(yōu)化政府組織為重點

政府組織是行政管理體制的物質(zhì)載體，其對于政府職能的實現(xiàn)和行政效率的提高具有至關(guān)重要的作用。[3]當前應(yīng)在前述“明晰政府職能，調(diào)適層級關(guān)系”的基礎(chǔ)上，從以下三方面入手深化機構(gòu)改革，優(yōu)化政府組織。

首先，理順政府機構(gòu)改革與黨委機構(gòu)改革的關(guān)系。政府機構(gòu)改革中必須解決黨政機關(guān)機構(gòu)持續(xù)膨脹、人員大量超編、職能交叉重復(fù)的問題。對不同層級的黨政機構(gòu)又須采取不同的思路。縣及縣以下黨委和政府，在工作方式和方法上，黨委應(yīng)側(cè)重總攬全局，管大政方針、重大決策；政府應(yīng)側(cè)重于行政執(zhí)行、實施決策。但是不能絕對化和過分細化?？h、鄉(xiāng)黨委面對的是許多具體實際問題，黨委不參與政務(wù)，其總攬全局、解決實際問題的能力就會被架空，且易形成兩個權(quán)力中心，加深矛盾。為此，黨政部門之間職能不能交叉，要將交叉職能合并到一個部門，有的機構(gòu)可用一套人員兩塊牌子或合署辦公。省、市（地）級黨政關(guān)系的處理上，則應(yīng)注意把黨的領(lǐng)導(dǎo)職能同政府的公共管理職能分開，避免職能交叉與機構(gòu)設(shè)置上的重疊。要撤銷各級黨委辦事機構(gòu)中與政府重疊對口的部門。并且要注意社會公共權(quán)力與黨的執(zhí)政權(quán)力的區(qū)別。黨要把直接承擔的社會公共職能交還給其主體，黨委也要善于把政治權(quán)力轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣矙?quán)力，增強自己的執(zhí)政能力。

其次，理順條塊關(guān)系，深化政府機構(gòu)改革。我國條塊關(guān)系不暢的癥結(jié)在于職責同構(gòu)。要從根本上理順條塊關(guān)系，就須打破職責同構(gòu)，實現(xiàn)從“每一級政府都要管所有的事情”向“只負責特定事情”轉(zhuǎn)變。反映到各級政府的機構(gòu)設(shè)置上，則應(yīng)堅持因地制宜，按照各級政府實際履行職責的需要設(shè)立。具體來說，對于中央專有的事項應(yīng)該由中央垂直管理，且中央在地方的派駐機構(gòu)在人事、財政和編制上應(yīng)與地方政府脫鉤，當然，地方政府也沒必要再設(shè)立類似的主管部門。中國目前有一些機構(gòu)該垂直管理的還沒有垂直管理，對于這樣的機構(gòu)，變革的思路是，一律改為中央部委在地方上的派出和垂直領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，而不能再作為地方政府的一個組成部門。對于中央和地方相交叉的事項，可以考慮堅持目前上下對口的機構(gòu)設(shè)置，但要拋棄“雙重領(lǐng)導(dǎo)、條塊結(jié)合”的舊思路，明確以哪一方的領(lǐng)導(dǎo)為主，以避免職責不清，互相推委的現(xiàn)象發(fā)生。另外，上級要減少部門的發(fā)文、檢查等的數(shù)量，必須處理的重要事務(wù)盡可能由上級政府向下級政府統(tǒng)一發(fā)布指令。對于地方專屬事項，中央不要隨意干涉，允許地方政府根據(jù)需要因地制宜，也不要在中央設(shè)立類似的主管機構(gòu)。對某些機構(gòu)設(shè)到什么層次不必強求一律和一致，應(yīng)根據(jù)業(yè)務(wù)性質(zhì)不同考慮各類機構(gòu)具體設(shè)到哪一個層級的政府為宜。[4]對于新出現(xiàn)的社會問題，需要各級地方政府設(shè)立機構(gòu)予以重視的，應(yīng)盡量采取“增加牌子、不增機構(gòu)、不添人員”的應(yīng)對措施，多留幾枚公章解決上下對口的問題。對于部分未能進入行政機構(gòu)序列的單位，可采取“拖尾巴”的方式，設(shè)置歸口管理部門，由此走出政府機構(gòu)膨脹—精簡—再膨脹—再精簡的怪圈。

最后，推行“大部門體制”，優(yōu)化同級政府機構(gòu)設(shè)置。黨的十七大報告要求“加大機構(gòu)整合力度，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制”。最新一次國務(wù)院機構(gòu)改革根據(jù)這一要求已進行了這方面的改革探索。在這種情況下，筆者認為，各地應(yīng)加快探索推行大部門體制，并最終形成機構(gòu)設(shè)置的板塊模式。所謂大部門體制，就是在政府的部門設(shè)置中，將那些職能相近、業(yè)務(wù)范圍雷同的事項，相對集中，由一個部門統(tǒng)一進行管理，以避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而達到提高行政效率，降低行政成本的目標。例如建立“大文化”管理體制，由文化廳（局）承擔文化藝術(shù)、新聞出版、廣播電影電視、版權(quán)及文物管理工作。板塊模式則是在大部門體制基礎(chǔ)上，進一步從職能角度對政府機構(gòu)進行重組，形成若干政府機構(gòu)板塊。具體來說，就是根據(jù)前述“規(guī)劃管理、經(jīng)濟管理、國資管理、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)和城市管理”七大政府職能結(jié)構(gòu)，在每一個職能下設(shè)立一個或若干個政府機構(gòu)來履行有關(guān)職責，形成七大基本政府機構(gòu)的模塊。此外，由于目前省、市、縣級政府還有辦公廳（室）、監(jiān)察廳（局）、審計廳（局）、研究室、法制（局）辦、新聞辦、機關(guān)事務(wù)管理局等機構(gòu)，這些機構(gòu)主要是圍繞政府自身事務(wù)或針對其他政府機關(guān)的行為開展工作，因此可以稱之為支持輔助系統(tǒng)，其職能可以稱之為支持輔助職能。這樣，加上前七個，最后得到八個政府機構(gòu)板塊，八類政府職能。板塊模式使政府機構(gòu)設(shè)置真正體現(xiàn)一項基本職能由一個機構(gòu)或以一個機構(gòu)為主管理的原則，從而能夠達到整合行政資源、縮小政府規(guī)模、降低行政成本、提高行政效率的目的。[5]

四、 以創(chuàng)新管理方式為手段

創(chuàng)新政府管理方式和手段是解決行政低效問題的重要途徑，也是加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府的題中之義。當前，應(yīng)當通過深化行政審批制度改革和行政執(zhí)法體制改革，推動部分公共服務(wù)市場化，加強電子政務(wù)建設(shè)等，進一步提高政府管理和公共服務(wù)水平。

首先，深化行政審批制度改革。近年來我國行政審批制度改革取得了較為突出的成績，當前要在總結(jié)改革經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，嚴格按照我國《行政許可法》的相關(guān)規(guī)定，從以下五方面推動行政審批制度改革向縱深方向發(fā)展：（1）把取消和調(diào)整的審批項目落實到位；（2）加強后續(xù)監(jiān)管工作；（3）加強《行政許可法》的配套制度建設(shè)；（4）清理規(guī)范社團、行業(yè)組織和市場中介組織；（5）認真組織“回頭看”，加強監(jiān)督檢查工作。

其次，推進行政執(zhí)法體制改革。近年來我國不少地方開展了工程建設(shè)、交通、農(nóng)業(yè)及城市管理等的綜合執(zhí)法試點工作，并取得了顯著成績。當前應(yīng)在研究總結(jié)綜合執(zhí)法試點經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，著力擴大綜合執(zhí)法范圍，優(yōu)化執(zhí)法機構(gòu)和執(zhí)法隊伍設(shè)置與配備。同時，要盡快從法規(guī)、體制、資格等方面進一步為綜合執(zhí)法工作創(chuàng)造條件。此外，應(yīng)通過建立健全行政執(zhí)法主體資格和行政執(zhí)法人員資格管理制度、行政執(zhí)法案卷評查制度、行政執(zhí)法責任制度等，完善行政執(zhí)法機關(guān)的內(nèi)外部監(jiān)督制約機制，以進一步規(guī)范和監(jiān)督行政執(zhí)法行為。

復(fù)次，推動部分公共服務(wù)市場化。公共服務(wù)市場化是20世紀80年代以來西方國家政府改革的核心內(nèi)容之一，是指政府通過與社會合作，利用競爭機制、價格機制、供求機制與約束機制，調(diào)動社會資源參與公共服務(wù)的供給，從而實現(xiàn)政府以較少的資源和較低的成本提供質(zhì)量與效率都更高的公共服務(wù)的目的。[6]其具體方式有合同出租、公司合作、用者付費、憑單制等。需要指出的是，只有那些具有非強制性、可選擇性、可替代性的公共服務(wù)才可以采取市場化；而那些具有強制性、不可選擇性、不可替代性的公共服務(wù)則不能實行市場化，而應(yīng)由政府提供。就我國來說，當前可從以下五個方面著力推進部分公共服務(wù)的市場化：（1）依據(jù)國際通則，放寬準入標準，在交通、能源、通訊、金融、醫(yī)療衛(wèi)生等經(jīng)營領(lǐng)域擴大競爭。（2）在公共工程管理領(lǐng)域（如公路管理等）、公共服務(wù)領(lǐng)域（如垃圾清理等）以及在事務(wù)性管理領(lǐng)域（如數(shù)據(jù)處理等），可以實行政府合同出租制。（3）在一些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域和一些缺乏實際競爭者的公共服務(wù)項目發(fā)展方面，可以走公私合作的路子。（4）可以在福利待遇貨幣化的基礎(chǔ)上，使一些消費性公共服務(wù)領(lǐng)域像去公園、走高速路那樣實行一定程度的用者付費制。（5）在一些社會保障領(lǐng)域如醫(yī)療保險改革后的就醫(yī)、最低生活水平保障等項目上，可以實行用戶憑單制。[7]

最后，加強電子政務(wù)建設(shè)。利用信息技術(shù)重塑政府的組織與管理，提高政府的信息化管理水平，既有利于提高政府管理的效率和透明度，也有利于提高政府公共服務(wù)的質(zhì)量和水平。當前可從三方面入手進一步加強電子政務(wù)建設(shè)，以全面提升政府公共服務(wù)的現(xiàn)代化品質(zhì)：（1）加強信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高信息網(wǎng)絡(luò)覆蓋率；（2）整合政務(wù)信息資源，推進政府業(yè)務(wù)電子化；（3）增強信息公開化程度，加強政府門戶網(wǎng)站建設(shè)。