朱盛華 王 鋒 陳紹友 毛紅濤

征地農(nóng)轉非社區(qū)是因城市建設征用農(nóng)民土地進而把這些失地農(nóng)民集中安置在政府或開發(fā)商新建的居住小區(qū)中形成的，它有別于傳統(tǒng)意義上的城市社區(qū)。近些年，伴隨著城市化的快速發(fā)展，征地農(nóng)轉非社區(qū)也愈來愈多，如何對這些征地農(nóng)轉非社區(qū)進行有效的管理已引起相關部門的重視。本文通過對比分析國內(nèi)城市社區(qū)管理的幾種典型模式，吸收借鑒其優(yōu)點和長處，結合重慶市高新區(qū)征地農(nóng)轉非社區(qū)管理存在的缺陷進行個案研究，提出優(yōu)化高新區(qū)征地農(nóng)轉非社區(qū)管理模式的若干對策建議。

一、國內(nèi)比較典型的幾種社區(qū)管理模式

(一)深圳羅湖模式

深圳羅湖模式是在上世紀90年代初進行“安全文明小區(qū)建設”的基礎上建立起來的。其特點是在政府的統(tǒng)一規(guī)劃指導下，在一些可以實行市場化的社區(qū)服務領域中引入市場運作機制，以建設安全文明小區(qū)為切入點，化整為零，分散管理，將居委會的社會性職能與物業(yè)管理公司的商業(yè)性運營較好地結合在一起，形成了一種高度市場化的社區(qū)建設和管理模式。與已有的一些關于社區(qū)建設的實踐和理論上的探索不同，羅湖區(qū)社區(qū)建設遵循的這種思路淡化了社區(qū)的經(jīng)濟職能，突出強化了其在服務、組織、管理方面的社會職能。這種模式打破了計劃經(jīng)濟時代下社區(qū)居委會統(tǒng)包統(tǒng)攬的“被動經(jīng)紀模式”。疲憊不堪的居委會不僅要承擔社區(qū)居民的就業(yè)和發(fā)展社區(qū)經(jīng)濟的職責，而且還要履行社區(qū)內(nèi)各種服務和管理職能。深圳羅湖在全國率先打破這種計劃經(jīng)濟時代下落后的社區(qū)管理模式，居委會的角色發(fā)生較大轉變，職能重點轉向社區(qū)服務和管理，這種新型社區(qū)管理體制更能適應市場經(jīng)濟的發(fā)展需求。

(二)上海浦東模式

上海浦東模式是在20世紀90年代初伴隨著浦東新區(qū)飛速發(fā)展建立起來的。主要做法有：1.實行“兩級政府、三級管理”的新體制，注重發(fā)揮街道辦事處的社區(qū)建設與管理職能，在將更多權利下放到街道辦事處的同時，市、區(qū)兩級政府給予財力上的大力支持，以保證各項管理和建設的需要。這種新體制使政府將更多的權利釋放給街道辦事處，較好地發(fā)揮了基層組織的建設與管理職能。2.倡導政府的主導作用。注重協(xié)調(diào)社區(qū)建設不同主體之間的利益分配關系，充分調(diào)動各方積極性。政府的主導作用主要體現(xiàn)在制定社區(qū)管理和建設的政策上，是一種新形勢下社區(qū)管理和建設的制度安排：社區(qū)內(nèi)的企事業(yè)單位積極組織并參與社區(qū)活動，對社區(qū)建設和管理起到一定的支持和促進作用：社會團體包括各大專院校的社區(qū)志愿者充分發(fā)揮中介作用，聯(lián)系廣大社區(qū)居民積極參與各種社區(qū)活動；增強社區(qū)全體居民的主人翁意識，支持社區(qū)建設和管理的各項事務，增強社區(qū)成員對社區(qū)的認同感和凝聚力。

(三)佛山城南模式

佛山市城南街地處城郊接合部，結合當?shù)氐膶嶋H情況，將新區(qū)的開發(fā)規(guī)劃與社區(qū)管理較好地結合在一起，形成“以街道為單位，統(tǒng)一規(guī)劃。政府引導。社區(qū)各方攜手共建模式”。主要特點：1.提高街道辦事處領導的素質(zhì)和能力，居委會的干部面向社會公開招聘，實行“競爭上崗”、“居務公開”，并且提供全方位的保障，營造良好的社區(qū)管理環(huán)境。2.由政府出資，建設功能齊全的“社區(qū)服務中心”，以街道為單位向本轄區(qū)的居民提供全方位的服務。3.城南街道辦事處轉變角色。化被動為主動。建立由街道辦事處主持召開轄區(qū)內(nèi)各企事業(yè)單位和居民代表聯(lián)席會議制度，使社區(qū)管理工作為居民及企事業(yè)單位了解認同，以充分利用社區(qū)資源，推進社區(qū)管理。

(四)沈陽東大模式

沈陽東大模式邁出了我國社區(qū)自治的重要一步，改變了傳統(tǒng)的以政府主導的社區(qū)管理模式。該模式是東北大學院內(nèi)4800戶居民結合居委會換屆選舉，將7個居委會組成一個新的大社區(qū)，社區(qū)內(nèi)居民、單位和組織、個體私營者均為社區(qū)成員。在管理體制上。由社區(qū)居民、轄區(qū)內(nèi)單位和個體私營者組成社區(qū)成員代表大會，代表社區(qū)最高權力機構，討論決定社區(qū)內(nèi)重大事項。成立社區(qū)管理委員會，作為社區(qū)成員代表大會的常設機構，負責社區(qū)日常管理、服務、教育和監(jiān)督工作。社區(qū)內(nèi)人大代表、政協(xié)委員、知名人士、居民代表、單位代表等人員組成社區(qū)議事協(xié)商委員會，主要就社區(qū)建設和管理向社區(qū)管委會提出建議，并進行監(jiān)督。社區(qū)黨組織的主要職責是保障和支持社區(qū)管理工作。市、區(qū)兩級政府將部分政府職能，如治安警務、醫(yī)療、教育、文化、體育、城建、城管、環(huán)衛(wèi)、環(huán)保等工作交由社區(qū)承擔，并在資金上予以保證。

二、重慶市高新區(qū)征地農(nóng)轉非社區(qū)管理模式存在的缺陷

重慶高新區(qū)是1991年3月經(jīng)國務院批準成立的國家級高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，也是全國5個綜合改革試點開發(fā)區(qū)之一，包括石橋鋪高科技開發(fā)園、二郎科技新城和北部新區(qū)高新園。截至2007年底，高新區(qū)已實施完成了1100公頃的征地拆遷工作，1.9萬征地農(nóng)轉非人員的安置和1.7萬人進行了住房安置。目前，納入高新區(qū)政府管理的農(nóng)轉非人員安置的住房小區(qū)共計16個，總建筑面積達895145.77平方米，安置戶數(shù)達7290戶。

目前，高新區(qū)征地農(nóng)轉非小區(qū)的社區(qū)管理體制是管委會、街(鎮(zhèn))、居委會(村)三級管理。因土地開發(fā)的時間性，部分農(nóng)轉非小區(qū)仍由鎮(zhèn)、村管理。因此，高新區(qū)農(nóng)轉非社區(qū)三級管理具體有兩種方式：一種是由管委會、鎮(zhèn)、村(居委會)管理的模式，如石橋鎮(zhèn)、人和鎮(zhèn)、大竹林鎮(zhèn)的農(nóng)轉非小區(qū)；另一種是管委會、街道、居委會管理的模式，如石橋鋪街道的農(nóng)轉非小區(qū)。由于當?shù)亻_發(fā)尚在進行中，由鎮(zhèn)、村管理農(nóng)轉非小區(qū)只是一種過渡。居委會是城市基層政權的重要依托，街、鎮(zhèn)對社區(qū)社會事務的管理，主要通過居委會實施和落實。由于農(nóng)轉非小區(qū)沒有物業(yè)管理，沒有業(yè)主委員會，農(nóng)轉非社區(qū)的居委會(或村委會)還承擔了社區(qū)基礎設施的維護管理、社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生清掃等工作。

總體來看，高新區(qū)征地農(nóng)轉非社區(qū)管理屬于政府主導型，由城市基層政權的居委會擔任主要角色。這與我國長期以來強政府、弱社會的管理體制有關，也與我國社區(qū)建設尚處于初級階段的現(xiàn)實有關。從目前來看，高新區(qū)征地農(nóng)轉非社區(qū)管理存在以下問題和弊端：

(一)社區(qū)管理的行政化色彩依然濃厚

如高新區(qū)石橋鋪街道的農(nóng)轉非小區(qū)。街、鎮(zhèn)對社區(qū)社會事務的管理，主要通過居委會實施和落實，居委會往往疲憊不堪。征地農(nóng)轉非社區(qū)居民的日常生活瑣事以及就業(yè)和社會保障等敏感問題，常常因為找居委會得不到滿意的解決而引發(fā)沖突甚至群體性的上訪事件。政府成為社區(qū)建設的主體和推進力量，但卻在事實上形成了街道辦事處與居民委員會之間領導與被領導的關系。很多居委會不該承擔或者承擔較少的任務都由街道予以安排，

居委會實際上承擔了很多本屬于政府職能部門工作范圍內(nèi)的行政工作。這不僅強化了社區(qū)的行政色彩，削弱了社區(qū)自身的工作，使社區(qū)的自治功能弱化，而且容易引發(fā)社區(qū)居民的不滿，導致社區(qū)居民對社區(qū)的認同度不高，給社區(qū)的和諧穩(wěn)定造成一定的負面影響。

(二)政府“越位”與“缺位”的社區(qū)管理體制障礙突出

在高新區(qū)征地農(nóng)轉非社區(qū)建設的過程中，政府部門承擔了許多不該承擔或不易承擔好的職能，社區(qū)管理中政府職能的錯位、缺位或者不到位的情況屢見不鮮。主要表現(xiàn)在：一是以政代社?！霸轿弧爆F(xiàn)象突出。政府包攬了過多應由非政府社會組織所承擔的職能，如社區(qū)文娛活動的舉辦，基本上是居委會一手操辦，社區(qū)居民處于被動接受狀態(tài)，導致社區(qū)活動參與度不高。二是過度投入與投入不足并存。以蘭花小區(qū)為例。該小區(qū)由于建設規(guī)模大、安置人數(shù)多，地處經(jīng)濟較發(fā)達區(qū)域，政府給予建設投入資金較多?，F(xiàn)如今，蘭花小區(qū)基礎設施完善，周邊有眾多商業(yè)網(wǎng)點、金融機構、休閑娛樂中心，還有學校、醫(yī)院、郵政電信等便民服務機構，與現(xiàn)代社區(qū)無異。而對于一些缺乏區(qū)位優(yōu)勢、人數(shù)較少的農(nóng)轉非小區(qū)，則投入明顯不足，如石小路社區(qū)、渝州一社區(qū)等。這些規(guī)模小、經(jīng)濟欠發(fā)達的小區(qū)，沒有社區(qū)活動中心、社區(qū)服務站等基礎設施，政府投入明顯不足，這是政府職能缺位的表現(xiàn)。

(三)社區(qū)管理人員的整體素質(zhì)與專業(yè)化技能有待進一步提升

高新區(qū)征地農(nóng)轉非社區(qū)很多都是在被征地的村莊上面直接興建，社區(qū)居民也是由原來的整個村莊的農(nóng)民轉變而來的。這種征地安置方式使得目前高新區(qū)征地農(nóng)轉非社區(qū)工作者隊伍主要從原來的村委會或者居委會干部、下崗失業(yè)人員、退伍軍人和其他社會人員招聘而來。雖然在年齡結構、知識水平等方面有了較大改善，但他們畢竟沒有接受過正規(guī)的社區(qū)管理培訓，也沒有取得相關的執(zhí)業(yè)證書或其他專業(yè)技能證明，很多干部都是憑借直覺經(jīng)驗或自身已有管理水平來負責社區(qū)日常管理工作，導致整體素質(zhì)與專業(yè)化水平不高，與現(xiàn)代社區(qū)管理的要求相差甚遠。社區(qū)建設迫切需要一批年輕的、有社會工作專業(yè)知識、有服務社會理念的職業(yè)社會工作人才隊伍。

(四)社區(qū)內(nèi)各類社會中介組織發(fā)展滯后

社區(qū)建設包括文化、衛(wèi)生、環(huán)保、教育、治安等十分繁雜的工作。僅就社區(qū)社會保障而言，就有低保、殘疾人、老年人、再就業(yè)等諸多事務。僅依靠社區(qū)居委會工作人員是不能完成社區(qū)管理職能的，因此，專業(yè)社會機構、團體、社區(qū)志愿者組織等非政府組織參與社區(qū)管理是必然之舉。但就高新區(qū)征地農(nóng)轉非社區(qū)目前的情況來看，政府機關還習慣于直接包辦許多社會事務，而忽略了培育和扶持專業(yè)中介服務組織，社區(qū)內(nèi)缺乏相應的社會中介組織的服務。

三、優(yōu)化重慶市高新區(qū)征地農(nóng)轉非社區(qū)管理模式的幾點建議

(一)政府在社區(qū)管理中的主導作用不容忽視

征地農(nóng)轉非社區(qū)的出現(xiàn)是我國城市化發(fā)展的必然產(chǎn)物，其規(guī)劃建設包括社區(qū)制度的安排尚處于不成熟階段。應重視和發(fā)揮政府在社區(qū)管理中的主導作用：一方面，由于社區(qū)建設的各項規(guī)劃、決策和法規(guī)都需要由政府制定：另一方面，由于社區(qū)建設需要大量資金，任何一個單位或團體都不可能提供如此龐大的建設資金，而政府是社區(qū)資金投入的主體，在具體的社區(qū)建設和管理中應充分重視并發(fā)揮政府的主導作用。就目前重慶市高新區(qū)征地農(nóng)轉非社區(qū)管理的現(xiàn)狀來說，可以借鑒深圳羅湖模式的經(jīng)驗，社區(qū)涉及“物”的基礎設施方面，可通過招標競爭的方式進行市場化運作，政府只在統(tǒng)籌社區(qū)規(guī)劃、承擔社區(qū)主要投資者、引導社區(qū)建設方向等方面發(fā)揮主導作用：對于社IX"人”的社會性工作方面，上海浦東模式的政府主導，多方協(xié)力共建美好社區(qū)的有益經(jīng)驗值得學習。這就需要高新區(qū)政府積極協(xié)調(diào)征地農(nóng)轉非社區(qū)內(nèi)各利益主體之間的關系，充分調(diào)動各方的積極性，增強農(nóng)轉非居民的社區(qū)意識和主人翁精神，營造良好的社區(qū)氛圍，培養(yǎng)農(nóng)轉非居民的社區(qū)歸宿感和認同感。

(二)重視社區(qū)法制化、制度化等軟環(huán)境建設

依法治國是我國的基本治國方略，社區(qū)法制化是解決社區(qū)管理中行政化傾向最直接、最有效的辦法。受計劃經(jīng)濟時代社區(qū)管理行政化的影響，一些社區(qū)政社不分、政事不分的現(xiàn)象還比較嚴重。實行社區(qū)法制化要求政社分離、政事分開，能有效避免政府對社區(qū)管理的直接干預而逐步走上依法管理的法制化軌道。如佛山城南模式中居委會社區(qū)服務站的建設，就是將政府在社區(qū)購買或直接提供的公共服務與社區(qū)居委會民主自治和自我服務的內(nèi)容有效地分離開來，互不干預。這種社區(qū)服務站的建設更能貼近居民的多樣化和現(xiàn)實性需求，對于豐富和完善社區(qū)居民參與各項社區(qū)活動也起到一定的推動作用。為此，加快制定一系列符合社區(qū)建設需要和高新區(qū)征地農(nóng)轉非社區(qū)管理條例和規(guī)章制度顯得尤為必要。社區(qū)管理在有序的法制軌道上正常運行，這不僅有利于緩解各方的利益沖突和矛盾，而且對于構建和諧、文明、法制化的現(xiàn)代城市社區(qū)也起到積極的助推作用。

(三)積極組建社區(qū)理論研究隊伍、管理者隊伍和志愿者隊伍

鑒于高新區(qū)征地農(nóng)轉非社區(qū)建設成立的特殊性，加之社區(qū)建設時間不長，實踐經(jīng)驗不充分。因此，高新區(qū)征地農(nóng)轉非社區(qū)亟需加強社區(qū)理論隊伍建設，運用社區(qū)管理理論來指導社區(qū)實際建設與管理。因此，高新區(qū)政府應充分調(diào)動各研究機構的專家學者，組建高水平的專業(yè)社區(qū)理論研究隊伍來指導社區(qū)管理的實踐。另外，社區(qū)管理遵循以人為本的理念，這對社區(qū)管理者的素質(zhì)提出更高的要求。高新區(qū)政府可以吸收借鑒佛山城南模式的做法——充實街道辦事處領導，居委會干部面向社會公開招聘，實行“競爭上崗”、“居務公開”，并在人員配置、經(jīng)費、辦公場地等方面給予切實保障來提高社區(qū)居委會干部的整體素質(zhì)。從總體上看，目前高新區(qū)征地農(nóng)轉非社區(qū)干部隊伍素質(zhì)距現(xiàn)代社區(qū)管理要求仍有一定差距。這樣。建立社區(qū)居委會干部獎懲激勵機制顯得尤為必要。在提高社區(qū)居委會干部待遇的同時，還應建立一種將薪酬與業(yè)績結合起來的考核制度，以更好地調(diào)動社區(qū)工作者的積極性，社區(qū)志愿者是一支“源于民眾、服務民眾、自愿參加、志在奉獻”的社區(qū)隊伍，這一點在上海浦東模式、佛山城南模式以及沈陽東大模式中都得到了充分的體現(xiàn)。它是現(xiàn)代城市社區(qū)建設中的一支生力軍，也是體現(xiàn)現(xiàn)代文明社區(qū)自治的重要方面。建設一支能長期參加社區(qū)服務的志愿者隊伍，能較大程度滿足社區(qū)居民的各種需求，為社區(qū)管理更好的發(fā)展增添活力。但遺憾的是，高新區(qū)農(nóng)轉非社區(qū)志愿服務尚處于一片空白，社區(qū)內(nèi)的農(nóng)轉非居民尚未形成這種志愿服務社區(qū)的意識，這有待相關部門進行積極的引導和宣傳。

(四)充分發(fā)揮社區(qū)中介組織的協(xié)調(diào)作用

沈陽東大模式是目前我國社區(qū)自治的典型代表，其主要運行模式就是實行社區(qū)自治、社區(qū)內(nèi)資源共享，部分職能交由社區(qū)承擔，然后政府在資金上予以保障。實現(xiàn)社區(qū)管理自治的重要手段是充分發(fā)揮中介組織在整合社區(qū)資源、發(fā)展社區(qū)事業(yè)、服務社區(qū)居民中的協(xié)調(diào)作用。為此，高新區(qū)政府應盡快出臺中介方面的有關制度，在中介組織的準入制度、服務標準、稅收制度、財務制度、中介組織管理者薪酬和從業(yè)資格等方面提供制度保障，以促進中介組織的健康發(fā)展，真正造福于高新區(qū)征地農(nóng)轉非社區(qū)居民，