丁同民

摘要：新農村法治建設既是新農村建設的重要內容和內在要求，又是新農村建設的有力支撐和保障。隨著社會主義新農村建設的不斷深入，新農村法治建設顯得越來越重要。新農村法治建設應從培育法治主體、夯實法治基礎、健全法治體系、營造法治文化、完善法治秩序、優(yōu)化法治環(huán)境等方面著手，綜合推進。

關鍵詞：新農村；法治建設；路徑選擇

中圖分類號：D920.0文獻標識碼：A文章編號：1003－0751(2009)02－0078－05

新農村法治建設是通過新的法律與制度，把農村、農業(yè)和農民重新植入一個新的法制環(huán)境，并以法律和制度保障新農村獲得更多的發(fā)展空間和動力。從新農村建設的目標和要求看，“生產發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”都需要法治來支持和依托。近年來，雖然新農村法治建設取得了較大成效，但與新農村建設的要求相比，還有一定差距。鑒于此，探析新農村法治建設的路徑選擇，進一步推進新農村建設，就成了一個既有理論價值，又有實踐意義的課題。

一、培育新農村法治主體

新農村法治主體是新農村法治建設的前提和保障。但在現實生活中，新農村法治主體由于先天法治意識的薄弱和后天法治意識培育的不足，以致在一定程度上不能勝任新農村法治建設的任務。因此，培育新農村法治主體顯得非常重要。

1、提高法律意識。農民現代法律意識的培育應順應農村變革，推動農村法治建設。在一定程度上，我國廣大農村仍舊是血緣、親情基礎上的社會，農村習慣經常取代國家法律成為處理糾紛的標準，有人把這種現象歸結為血緣關系基礎上的“熟人社會”特征。實踐證明，村民自治就是當前培育農民現代法律意識的基本途徑。要通過村民自治制度的實施和完善，彌補國家法律在農村的空缺，使農村中順乎社會發(fā)展的習慣得到進一步發(fā)揚，使鄉(xiāng)規(guī)民約的遵守有著內在的自覺性，使國家法律與農村習慣有機地結合起來。當前，應著重加強對農民和農村干部權利意識的培養(yǎng)，增強其主人翁意識和依法管理農村政治、經濟、社會事務的水平和能力；加強對農民和農村干部民主意識的培養(yǎng)，提高其民本意識和參與民主管理的積極性；加強對農民和農村干部守法意識的培養(yǎng)，提高其規(guī)則意識和守法自覺性。

2、培養(yǎng)法律習慣。農民法律習慣的缺乏不僅嚴重影響其法律意識的增強，而且影響其行為。事實上，農民往往依賴于各類權威的維權活動模式，而不選擇現代法律裁決方式?！坝朽徖锛m紛時，37.7％的村民選擇找村干部解決或人民調解員解決，34.0％的村民選擇找村里有威信的人解決，忍氣吞聲的人占22.6％，選擇打官司的人僅占14.2％?！庇纱丝闯?，司法在農民的糾紛解決方式中所占比例還較低，政府或人民調解員調解仍是農民解決糾紛的重要方式。因此，培養(yǎng)農民的法律習慣，使農民借助法律制度維護權利、履行法定義務、實現自己的利益，是新農村法治建設的重要任務。在豐富農民法律習慣的基礎上，農民才會變書本上的法為現實中的法，才會真正消除對農村法治的認知障礙，才會真正維護自己的合法權益，才會真正享受法律帶來的實實在在的利益。

3，堅定法律信仰。法律信仰是農民法律行為的重要支配因素和守法動力。筆者認為，法律信仰一般是指關于法律的心理、知識、觀念、思想和法律現象的認知與評價，它是法治主體以堅定的法律信念為前提并在其支配下把法律規(guī)則作為其行為準則和法治主體在嚴格的法律規(guī)則支配下的活動的有機統一。在新農村要全面實行法治，必須將現代法律信仰、法治精神的培育作為重要環(huán)節(jié)。改革開放以來，我國廣大農民對法律的信仰度大大提高，但尚未同經濟發(fā)展水平和我國立法步伐的加快形成合理的正相關關系，要么盲目崇拜權力、權利義務關系模糊、主體意識淡?。灰辞鼜挠跈嗤?、忍氣吞聲；要么置法律規(guī)定于不顧，“以暴制暴”等。

二、夯實新農村法治基礎

實踐證明，新農村法治建設如果沒有一定的基礎，其成效將無從談起。目前，新農村法治建設的經濟基礎、民主政治基礎、文化道德基礎等還很薄弱，大大影響了新農村法治建設進程。

1、夯實經濟基礎。從哲學上講，新農村法治發(fā)展水平和進程取決于它所依存的物質條件和發(fā)展狀況。事實上，當前農村經濟體制改革還沒有完全從根本上解決包括農業(yè)資源權利歸屬的合理化、農產品流通的市場化、農業(yè)收入分配的公平化、國家宏觀調控的法定化等在內的農村經濟發(fā)展的實質性問題，農村經濟市場化還有很大發(fā)展空間，農村經濟對農村法治的內在需求和驅動力仍有待進一步挖掘和釋放。當前，要通過深化包括農村土地制度、經營體制、流通體制、分配與社會保障制度、國家調控和管理體制等在內的農村經濟體制改革，實現市場經濟與現代法治的有效結合與互動，進而積聚農村法治建設的內在動力；要逐步減少政府干預，實現政府干預的適度，提高社會資源使用效率；要促進農村人口的合理流動，繼承和發(fā)展我國傳統的農耕文明，為農村法治建設提供豐厚的法治土壤，增強農村法治建設的內在動力，促進新農村法治的良性運行。

2、鞏固民主政治基礎。我國農村人口的比例和農民在全國的特殊地位決定了農村民主政治建設對于全國民主政治建設的重要性。就當前的民主政治實踐而言，要始終堅持農民當家作主的原則，尊重農民的首創(chuàng)精神，切實提高其當家作主的本領；要完善村級民主制度，使民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督逐步制度化、規(guī)范化，提高村民自治水平；要發(fā)揮村民代表的作用，實行民主推選村民代表，組成村民代表會議，及時聽取村民的合理化建議，真正反映村民的心聲，按大多數村民的意愿作出決策；要完善《村民委員會組織法》，盡快制定其實施細則，不斷完善村民自治章程與村規(guī)民約，尤其要針對村民委員會組織建設和制度建設的重點和難點，緊密結合新農村建設的實際，著眼于推動新農村發(fā)展，對村民自治、行使民主權利的程序作出明確、具體、恰當的規(guī)定；要切實落實村級民主監(jiān)督制度，制定具體的村級財務監(jiān)管制度，規(guī)范村務公開的內容、程序、時間和結果，真正做到群眾明白、干部清白。

3、壯大文化道德基礎。農民法治意識的淡薄與農村整體文化道德落后密切相關。新農村文化道德建設既包括發(fā)展農村教育、科技、體育等社會事業(yè)，又包括農村精神文明建設、普法教育、農民法治意識的增強，還包括農村文化市場管理，抵制腐朽、落后文化道德對農村的侵蝕等。在新農村建設過程中，要從寬廣的視角來看待新農村文化道德建設，加大農村先進文化道德建設的力度，為新農村法治建設提供廣泛的文化道德基礎。事實上，法律與文化道德同為新農村社會秩序的維護者。新農村法治秩序的建立不能單靠制定若干法律條文和設立若干法庭，更重要的還得看農民怎樣去應用法律，農民在思想觀念上是否認同其價值。如果單獨讓法律和法庭下鄉(xiāng)，結果可能是法治秩序未建立，原有的禮治秩序

卻遭到了破壞。一般而言，法律作為基本的道德標準是為大多數人制定的，這就注定了法律將在大多數地方得到普及，被大多數人所接受，而不像道德風俗那樣，各地都有自己的文化道德標準和體系。從這個意義上講，應使農村文化道德和法律共生共存，相得益彰，共同促進新農村法治建設。

三、健全新農村法制體系

新農村法制體系構建要緊緊圍繞新農村建設的目標展開，主要涉及新農村經濟法律制度、社會發(fā)展法律制度、維護農民正當權益的法律制度等內容。

1、健全農業(yè)經濟法律制度。農業(yè)經濟法律制度主要是指圍繞農業(yè)經濟的產業(yè)化、市場化、現代化改革與發(fā)展，以鞏固農業(yè)在國民經濟中的基礎地位為目標而形成的法律制度。農業(yè)經濟法律制度的健全應當包括以下幾個方面：健全以農村土地制度為核心的農業(yè)環(huán)境資源制度；健全以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，尤其要穩(wěn)定承包關系，使農戶獲得充分的經營自主權；健全農產品流通制度，尤其要健全適應市場經濟要求、符合我國國情的糧食流通體制；健全國家對農業(yè)經濟的宏觀調控法律制度，尤其要健全保障糧食安全的法律制度、保護和支持農業(yè)的法律制度、發(fā)展農業(yè)科技的法律制度、農業(yè)資源與環(huán)境保護法律制度、農業(yè)投入法等。

2、健全農村社會發(fā)展法律制度。要實現農村社會平穩(wěn)較快發(fā)展，就要在農業(yè)經濟持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展的基礎上，加快形成以增加農民收入、扶貧攻堅、統籌城鄉(xiāng)社會經濟發(fā)展、實行村民自治等為內容的相關法律制度體系，其相關制度應包括：保障農民收入增加的法律制度，集中體現為農業(yè)經濟法律制度的有效實施和農村稅費制度改革；農村反貧困法律制度，其應以《憲法》中有關公民基本權利的規(guī)定為依據、以農村貧困人口為對象、以扶貧開發(fā)為主要內容，與財政、稅收、金融、可持續(xù)發(fā)展、特殊群體保護等相關法律制度相銜接，有專門的反貧困立法和相關制度；統籌城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展的法律制度，尤其要尋求必要和適度的國家干預，包括市場準入、財政、稅收、金融、價格、社會分配與保障在內的相關法律制度的協調配合；基層民主與自治制度，尤其要完善《村民委員會組織法》，制定其實施細則；等等。

3、健全農民正當權益保護制度。從法理和我國政權性質上講，農民的正當權益應受到國家法律的平等保護，無須也不應該追求特殊保護。但是，20世紀下半葉的中國基本上采取了城鄉(xiāng)分而治之的改革策略，實行了重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，形成了一個對比極其鮮明的城鄉(xiāng)生活畫卷，從而使得農民正當權益的實現和保護具有了必要性和正當性。從農民正當權益的實現和保護現狀出發(fā)，健全農民正當權益保護制度應主要包括：第一，健全平等主體制度。這一制度尚不完善的主要表現是我國至今仍在某種程度上實行城鄉(xiāng)二元戶籍制度，農民與其他社會主體相比，特別是與城鎮(zhèn)居民相比，其政治平等權、經濟平等權和社會平等權的法律保障還有待進一步加強。第二，健全正當財產權制度。尤其要進一步深化以土地資源財產權為核心的制度改革，優(yōu)化法律對國土資源的開發(fā)、利用、保護、管理等方面的權利義務配置。第三，健全公平稅負制度。當前，城鎮(zhèn)居民的基本稅負是個人所得稅，而國家對農民的稅負進行較大調整后，農民還承擔著農村公共產品的部分投資。第四，健全農村社會保障制度。社會保障制度是經濟繁榮的關鍵，也是世界上發(fā)達國家社會契約的重要支撐力量，但我國大部分農民的社會保障依然停留在“家庭養(yǎng)老”、“土地保障”等層面。

四、營造新農村法治文化

從法理的角度看，人們遵守法律是靠一定的動力也就是“守法動力”促使的。營造新農村法治文化，就是把廣大農民的守法行為變?yōu)樗麄兊淖杂X行為，進而形成符合新農村建設要求的行為準則。

1、樹立依法促農的理念?！叭r”問題的成因是多方面的，其中一個重要原因是依法促進農村改革和發(fā)展的思想尚未完全確立。因此，在新農村建設中，要從增進社會整體利益和實現社會實質公平出發(fā)，為新農村建設主體配置正當、合理的權利和義務，使其不僅成為新農村建設的受益者，而且成為新農村建設的主動參加者；要通過法律授予并制約政府對新農村建設的適度的干預權，為農業(yè)的發(fā)展創(chuàng)設有效的扶持制度，保證農民公平分享改革發(fā)展成果；要為農村市場主體創(chuàng)造一個開放、公平、自由、有序的市場環(huán)境，提升農民抵御市場風險和自我發(fā)展的能力；要改變農民是依法促農的客體的模糊認識，真正確立農民是依法促農的主體的理念，實現新農村各項事務的規(guī)范化、法治化和制度化。

2、強化農民的權利本位意識。我國傳統的義務本位、秩序本位觀念影響深遠，農民權利本位意識仍未完全確立。為此，一要消除法律工具意識。在計劃經濟體制下的農村法治實踐中，法律是維護農村社會秩序的工具，農村立法、執(zhí)法的出發(fā)點往往過多地強調如何使國家權力得到實現，如何實現管理。二要充分尊重農民的私權。目前的農村法治過多地表現為國家借助公權對農村資源實行壟斷性占有和支配性取得，有時甚至為了保證公權力的實現而不惜干預農民的私權領域，把農民應該取得的某些利益和權利當做是國家的恩惠和賞賜。三要強化農民的程序性權利?，F在的農村法治程序更多的是為了保障國家職能方便、快捷的實施，把對效率的追求放在第一位，對于農民的程序性權利未給予充分的關注?！澳壳坝嘘P農村的立法多是管理性的規(guī)定，而授權性規(guī)定及切實保護農民利益的規(guī)定還不多，農民還難以從法律中直接看到自身的利益所在。農民是最講實際的，法律未能實在地給農民以正面的感受，因而也就不易贏得農民的信任和擁戴，加之司法中的漏洞放大了法律消極的效應，引發(fā)了農民對法律的一些不正確看法，妨礙了農民法律意識的健康提高?！痹谛罗r村法治建設過程中，農業(yè)立法和執(zhí)法應確立權利與義務相對應、相制約的權利本位思想，尋求維護社會秩序和保障公民權利的最佳結合點和有序統一。

3、提高農民的法治參與實效。廣大農民是新農村法治建設的主體，新農村法治建設的成效在很大程度上取決于廣大農民的參與熱情及其效果。在現實生活中存在這樣一些現象：有些農民對農村法治持一種虛無主義的態(tài)度，認為農村法治可有可無，農村的發(fā)展靠領導和國家政策；有些農民對農村法治不想參與，認為農村法治建設是國家的事，農民自身解決不了；有些農民對農村法治不會參與，受主客觀條件的限制，即使出現了法律糾紛，其參與方式也往往游離于法律裁決方式以外；有些農民對農村法治不能參與，農村執(zhí)法、司法參與成本高的現實使他們望而卻步。因此，新農村法治建設要想取得成效，就應走進農村，走進農民生活，讓法治成為農民日常生活的重要組成部分，成為實現農民物質利益和精神追求的重要力量。新農村法治建設要緊密聯系廣大農民的生產、生活實際，否則，農民就會對國家法治建設產生懷疑，進而產生抵觸情緒。農村法治建設

要想在現有的社會環(huán)境中取得成效，就必須充分考慮農民作為法治主體的作用，其成效要看農民的滿意度；司法要建立對農民的權利救濟機制，大大降低司法成本，實現司法公正，真正提高農民的法治參與實效，建立穩(wěn)定的農村內在秩序。

五、完善新農村法治秩序

“法律應該以社會為基礎”。農村法治秩序不能與農村客觀現實脫節(jié)，應注重法律的現實性與可行性，否則，就會使許多法律規(guī)范無法操作，進而導致法制的乏力。

1、完善以政府為主推進的法理秩序。近年來，依靠國家強大的推動力量，以政府為主推進的法理秩序的建立取得了很大進展。自上而下的以政府為主推進的法理秩序有其自身的優(yōu)勢：有利于體現國家意志和農村的宏觀發(fā)展方向。政府可以從全國農村的整體實際出發(fā)確立戰(zhàn)略目標，制定總體發(fā)展規(guī)劃，依靠國家政權的強制力從全局角度保證依法促農工作沿著正確的方向發(fā)展。有利于國家集中人力物力，加快依法促農進程；便于在中央政府的統一領導下，各地區(qū)間進行有效的配合與協調，從而在短時間內收到顯著成效；有利于先進經驗的推廣和普及，推動依法促農工作快速發(fā)展。某些地區(qū)在法治工作中取得突破性進展后，其先進工作經驗可以通過政府順暢的信息傳播渠道迅速推廣、普及至全國各地。因此，只有完善以政府推進為主的法理秩序，提高農村立法質量，加大農村執(zhí)法力度，強化農村司法公正，強化農民的守法自覺性，新農村法治建設才能收到預期的效果。

2、發(fā)揮地方鄉(xiāng)土秩序的作用。統籌城鄉(xiāng)發(fā)展要求不僅要注意城鄉(xiāng)法制的整體性，還要注意培育壯大農村法治力量所必需的鄉(xiāng)土秩序。正如北大法學院教授蘇力所言：當法治的成本太高時，山杠爺式的村治是一種可行的選擇。在新農村法治運行過程中，農村地方鄉(xiāng)土秩序在農村社會的發(fā)展過程中已經形成了自己的特色，地方鄉(xiāng)土秩序會不由自主地發(fā)揮作用。筆者認為，使農村地方鄉(xiāng)土秩序承擔起構建新農村法治秩序的重任，就要處理好三方面關系：第一，立與破的關系。農村大量的舊的鄉(xiāng)土秩序在某種程度上有很大積極作用，但也存在一些“消極”的秩序，應破除一些不符合新農村建設要求的舊秩序，建立符合時代要求和新農村建設實際的新秩序。第二，長與短的關系。新農村地方鄉(xiāng)土秩序的建立，既要著眼于新農村建設的長遠目標，為新農村建設提供長久的動力，又要立足于新農村建設的現狀，解決新農村建設過程中出現的一些新情況、新問題，使新農村建設的長遠目標和現實任務緊密結合起來。第三，中與外的關系。新農村地方鄉(xiāng)土秩序的建立，既要立足于中國農村、農業(yè)和農民的實際，傳承優(yōu)秀的鄉(xiāng)土文化，又要拓寬視野，借鑒、吸收國外一些體現公平正義原則的好的立法技術和法治經驗。

六、優(yōu)化新農村法治環(huán)境

新農村法治環(huán)境是影響新農村法治成效的重要因素。開展普法宣教和依法治理，強化行政執(zhí)法與司法工作，加強法律服務和理論研究，是營造新農村法治環(huán)境的主要環(huán)節(jié)。

1、開展普法宣教和依法治理。普法宣教“不僅是一個鄉(xiāng)土社會的地方性知識擴充(量的意義)與更新(質的意義)的過程，更是一個鄉(xiāng)土社會的地方性知識回應國家灌輸的法治知識形成新的社會規(guī)則的過程”。要緊密結合廣大農民群眾的文化需求和思維習慣，選擇農民群眾最喜愛、最容易接受的宣教方式，使農民群眾在潛移默化中提升法律意識，在寓教于樂中增強法制觀念，做到廣播上有聲、電視上有影、報紙上有版塊，不斷營造濃厚的法治氛圍；要有針對性地開展法制文藝、法制信息進農家等活動，組織法制宣傳志愿者深入農村演出法制文藝節(jié)目，加強對家庭、村鎮(zhèn)自辦法制文化活動的指導和扶持；要把法制宣傳教育作為政府對農村公共服務的重要部分，結合農村土地征用、承包等問題，引導村民依法解決各種矛盾和糾紛，理性地表達自己的利益訴求。在普法宣教的同時，要深入開展基層依法治理活動，促進農村各項事業(yè)逐步走上規(guī)范化、法治化軌道。要建立依法、規(guī)范、民主的新農村管理體制，完善其機制，建立強有力的村兩委班子，建立健全符合新農村發(fā)展的村民自治章程和各項村級事務管理制度，并通過及時、依法解決農村熱點、難點等問題，使農民群眾切身感受到依法治理的實際效果；要建立村黨組織領導下的充滿活力的村民自治機制，及時總結、推廣先進經驗，充分發(fā)揮先進模范的激勵引導作用，做到以點帶面、分類指導；要進一步健全和完善民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等制度，增強工作的針對性和實效性。

2、強化行政執(zhí)法和司法工作。農村行政執(zhí)法和司法工作涉及面廣，主要涉及教育、計劃生育、治安、農、林、牧、漁、水、電、路等部門。強化行政執(zhí)法和司法工作，就要逐步改革現有執(zhí)法、司法體制?？蓪?zhí)法重心適當從市、縣移至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，變政府部門由縣垂直領導為縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)雙重領導，并可試行由鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接領導的體制。可設立巡回法庭，對一些簡單案件就地審理，就地判決與執(zhí)行，降低訴訟成本，使更多糾紛進入法律處理程序。在村一級可設立司法專員，以方便糾紛的盡快解決和法制的深入宣傳。要加強司法、執(zhí)法機關的內部制度建設，進一步加強業(yè)務培訓，推行持證上崗制度和錯案追究制度，建立監(jiān)督機制，強化執(zhí)法責任制和錯案追究制，努力提高行政執(zhí)法人員和司法人員的法律素質。要實現司法程序公正，完善農村基層組織的工作程序制度，將基層組織及其工作人員的職權行為納入法治化軌道，使其嚴格按照法定的職責范圍和程序規(guī)則行使職權，履行職責和義務。要加強基層政法機構建設，加強基層人民法庭、公安派出所、司法所建設，充實力量，完善相關制度，下大力氣解決農民“告狀難”問題。

3，加強法律服務和法治理論研究。律師、公證員、基層法律服務工作者要提高為“三農”服務的意識，當好法律顧問，提供法律咨詢，尤其要在土地承包、農民負擔、農民工工資拖欠等涉及農民切身利益的問題上為農民提供必要的法律幫助。要使“148”法律服務專線成為密切黨和農民群眾的“連心橋”，不斷加強法律援助機構建設，切實為維護農民權益服務。要加強新農村法治理論研究，為新農村法治建設提供充分的理論支撐。要健全農村法治研究的專門機構，培養(yǎng)農業(yè)經濟法研究人才，成立農業(yè)經濟法研究會，開展學術交流；高等農業(yè)院校要開設農業(yè)經濟法專業(yè)或課程，培養(yǎng)農業(yè)法學學科帶頭人；要設立國家、省、市級農業(yè)法社科規(guī)劃課題，表彰一批優(yōu)秀社科成果；要加大新農村法治研究投入，提高資金使用效率。另外，要根據我國實際，有選擇地借鑒、吸納一些國家或地區(qū)的成功做法，如以農業(yè)基本法為龍頭，加強農業(yè)配套法制建設；減少對農業(yè)的直接干預；健全農村社會發(fā)展法律制度，縮小城鄉(xiāng)差距；賦予農民協會法律地位，發(fā)揮其積極作用等。

責任編輯：鄧林