江永清　徐　輝

[摘 要]當(dāng)前，政府與市場雙重失靈的新現(xiàn)象不斷出現(xiàn)，人們發(fā)現(xiàn)，市場失靈背后都有政府失敗的因素，政府的相關(guān)管制政策和價值也存在偏頗。理順公共政策的價值取向和維度，實行政府、市場、社會的立體互動，從多維度治理政府和市場雙重失靈，是政府制度創(chuàng)新的迫切課題。

[關(guān)鍵詞]政府失?。皇袌鍪ъ`；丁伯根法則；網(wǎng)絡(luò)治理

[中圖分類號]D035[文獻標(biāo)識碼]A[文章編號]1672—7320(2009)01—0118—05

一、問題的提出與背景透視

三鹿奶粉事件發(fā)生，多例嬰兒死亡，舉國震驚。三鹿嬰兒奶粉事件發(fā)生后，國務(wù)院辦公廳發(fā)出廢止食品質(zhì)量免檢制度的通知，國家質(zhì)檢總局廢止免檢管理辦法。

三鹿事件不是一個孤立的現(xiàn)象。我們再把事件的時空背景拉長，從近兩年的安全生產(chǎn)事件、齊齊哈爾假藥事件、安徽阜陽毒假奶粉事件、欣弗事件，再到最近的三鹿嬰兒奶粉事件等等，這些事件遍及社會問題各個領(lǐng)域，通過一根線索聯(lián)系起來，那就是它們都與企業(yè)責(zé)任和政府監(jiān)管密不可分。企業(yè)責(zé)任為何難以自行實現(xiàn)?政府的監(jiān)管又為什么出現(xiàn)真空?面對市場失靈和政府失敗共生時態(tài)，傳統(tǒng)的市場途徑解決政府失敗問題、政府途徑解決市場失靈問題的老路已經(jīng)難以為繼。這種雙重困境有三個明顯的特點：(1)市場失靈總能從政府失敗中找到明顯的原因，或者在政府失敗中找不到明顯的原因，但跟政府管理密切相關(guān)。(2)政府失敗中總能找到市場失靈的影響，利益鏈條、尋租行為常能導(dǎo)致政府官員被“俘獲”。(3)僅從政府途徑解決市場問題，或者市場途徑解決政府問題往往難以取得實際效果?；蛟S“市場與政府間的選擇是復(fù)雜的……，因為這不是純粹在市場與政府間的選擇，而經(jīng)常是在這兩者的不同組合間的選擇，以及資源配置的各種方式的不同程度上的選擇”。

我們國內(nèi)的三鹿、欣弗、安全生產(chǎn)事件，與美國安然事件、次貸危機等并不能割裂開來看。實際上，這是一個政府范式在全球范圍內(nèi)失靈的問題，即解制或放松規(guī)制范式的崩潰。它所折射的市場和政府關(guān)系問題出現(xiàn)一個新的鏡像——政府和市場雙重失靈。在西方，一些國家的市場神話在第一次世界大戰(zhàn)后的資本主義大蕭條中破滅了。隨后，根治市場失靈，凱恩斯主義的政府神話開始流行。市場失靈是指市場無法有效率地分配商品和勞務(wù)的情況。對經(jīng)濟學(xué)家而言，這個詞匯通常用于無效率狀況特別重大時，或非市場機構(gòu)較有效率且創(chuàng)造財富的能力較私人選擇為佳時。另一方面，市場失靈也通常被用于描述市場力量無法滿足公共利益的狀況。在此著重于后者，即市場無法克服外部性、內(nèi)部性問題。在經(jīng)歷了20世紀(jì)70年代的“滯脹”之后，政府神話也破滅了。在經(jīng)濟學(xué)，特別是宏觀經(jīng)濟學(xué)中，“滯脹”特指經(jīng)濟停滯(Stagnation)與高通貨膨脹(Inflation)、失業(yè)以及不景氣同時存在的經(jīng)濟現(xiàn)象。通俗地說就是指物價上升，經(jīng)濟停滯不前。它是通貨膨脹長期發(fā)展的結(jié)果。于是，政府失敗論開始盛行。所謂政府失敗，是指公共部門在提供公共物品時趨向于浪費和濫用資源，致使公共產(chǎn)品利用效率降低，政府的活動并不總像應(yīng)該的那樣或像理論上所說的那樣“有效”。布坎南認(rèn)為，公共決策失效、政府的內(nèi)部性和尋租行為等導(dǎo)致了政府失敗。20世紀(jì)80年代以來，市場自由主義開始復(fù)興，丹尼爾·耶金在其《制高點：重建現(xiàn)代政府與市場之爭》中認(rèn)為，從世界范圍的變化潮流來看，在政府與市場的制高點爭奪中政府開始衰落，市場開始占據(jù)優(yōu)勢。在英、美等國家出現(xiàn)了以民營化、放松規(guī)制為重點的新公共管理運動，這一運動以新自由主義價值觀為主導(dǎo)。正是在這種背景下，國際國內(nèi)都出現(xiàn)了公共政策價值的失衡。針對這些失衡，出現(xiàn)了所謂的“第三條道路”。1995年，布萊爾公開使用“第三條道路”來表述自己的政治哲學(xué)，宣稱工黨要超越新自由主義和社會民主主義，建構(gòu)新的思路?！俺阶笥摇钡摹靶抡巍保肮脚c效率”結(jié)合的“新經(jīng)濟”，“權(quán)力與義務(wù)”并重的“新福利”，“國家與公民社會”統(tǒng)一的“新治理”。然而，第三條道路沒有什么新的主張，也沒有走出所謂的新道路。安然事件的爆發(fā)，到次貸危機的全面擴散，市場不能夠解決自身的自我約束問題和信用問題，而政府也暴露出在現(xiàn)代經(jīng)濟社會管理中的能力和效率問題。放松規(guī)制的政策開始面臨嚴(yán)峻的考驗，而全球范圍內(nèi)干預(yù)的力度和強度卻在大幅加深。

在我國政府與市場關(guān)于制高點的爭奪中，改革主要是針對政府失敗，實現(xiàn)市場回歸，公共政策的價值取向是發(fā)展至上，效率至上，強調(diào)放松經(jīng)濟規(guī)制和社會規(guī)制，還權(quán)于企、還權(quán)于民、還權(quán)于社會。但是，這個轉(zhuǎn)軌過程注定了有許多制度欠缺和管理缺位與越位，導(dǎo)致一些災(zāi)難性的后果。三鹿事件只不過是這些事件中的一個縮影。

二、三鹿事件的成因分析——政府與市場的共生態(tài)困境

三鹿奶粉事件等一系列事件的慘痛教訓(xùn)告訴我們，政府和市場的雙重困境是一個新的命題，需要從市場和政府雙重截面剖析：

(一)從政府失敗的視角

1、從制度和政策供求關(guān)系看，體制改革和管制機制制度供求失衡。長期以來，公共政策的價值取向是效率至上，強調(diào)市場的經(jīng)濟效率和活力，放松管制。但是，在這個過程中，由于忽視了市場對政府制度的依賴，出現(xiàn)了轉(zhuǎn)軌時期的管制，具體表現(xiàn)為：(1)宏觀體制創(chuàng)新與微觀管理機制建設(shè)供求失衡，經(jīng)濟規(guī)制和管理機制的創(chuàng)新滯后于經(jīng)濟體制創(chuàng)新的速度，維護企業(yè)社會責(zé)任規(guī)制方面的創(chuàng)新沒有跟上。從“華源”、“欣弗藥品”事件和三鹿毒奶粉事件看，問題不是出在采購環(huán)節(jié)，就是生產(chǎn)環(huán)節(jié)，對于食品、藥品采購環(huán)節(jié)需要有更嚴(yán)格的立法進行管制。(2)政府職能供求失衡。地方政府對經(jīng)濟增長、對財政收入的饑渴，使之不能正確全面地履行政府職能。(3)地方政府和中央政府價值取向的失衡。中央政府強調(diào)均衡發(fā)展，以公平正義為價值基點構(gòu)建社會主義和諧社會，而地方政府財政力量不足，一心想做大“蛋糕”，為了發(fā)展不惜犧牲農(nóng)民利益、不惜污染環(huán)境等現(xiàn)象屢見不鮮。

2、從產(chǎn)權(quán)和利益激勵看，政府和企業(yè)關(guān)系復(fù)雜，管制政策執(zhí)行難。為了管制市場，政府出臺了很多好的政策，但好的政策沒有有效執(zhí)行，有些只是象征性地執(zhí)行。正如有的學(xué)者所云，有些公共政策的內(nèi)容是象征性的，其產(chǎn)生的效果十分微弱，其初始用意也不過是讓目標(biāo)群體認(rèn)為他們的問題正在解決之中或者已經(jīng)解決，從而減輕政府的壓力。三鹿集團是石家莊市骨干企業(yè)，地方的納稅大戶，同時又是全國知名品牌，地方政府對企業(yè)不利信息的掩蓋和保護助長了企業(yè)的不法行為。據(jù)報道，早在2008年8月初三鹿集團就已得知奶粉中含有三聚氰胺，當(dāng)?shù)卣擦⒓唇槿肓耸录奶幚?。然而，在媒體尚未全面曝光之前，當(dāng)?shù)卣@然在暗助三鹿隱瞞真相，試圖低調(diào)處理此事件，以保護這家當(dāng)?shù)氐墓歉善髽I(yè)。地方政府的出發(fā)點是好的，但并沒有起到好的作用，而是適得其反。的確，在利益方面，經(jīng)濟增長成為一些基層官員政績評價的核心指標(biāo)，GDP和財政收入、城市建設(shè)面貌，成為晉升的砝碼，經(jīng)濟增長也成為官員根本利益之所在，成為企業(yè)與地方官僚合作的第一驅(qū)動。同時，官員自身權(quán)力缺乏有效

監(jiān)督，讓市場的投機者和資本所有者尋租有機可乘，雙方共同侵蝕公共利益。近年來的藥品事件、安全生產(chǎn)事故都存在官員尋租行為和利益勾結(jié)的問題。

3、從利益博弈的角度看，中央和地方利益分配失衡，財權(quán)和事權(quán)不對稱，增強了地方保護主義。分稅制改革保證了中央財力，但是地方的財力相對不足，有些地方不能夠有效承擔(dān)公共服務(wù)職能，轉(zhuǎn)而尋求經(jīng)濟增長和財稅增加。地方對自己企業(yè)的保護心態(tài)來自于對骨干企業(yè)的財政依賴。因為沒有足夠的財力保障，地方政府公正、獨立、嚴(yán)格地執(zhí)行食品、藥品監(jiān)管政策的力度就要打折扣，監(jiān)管起來力不從心。三鹿事件發(fā)生的石家莊市雖然是省會城市，財力比較充裕，但是出于對骨干企業(yè)的保護和地方經(jīng)濟的關(guān)切，當(dāng)?shù)卣疾辉甘惯@個品牌倒下。中央與地方利益的博弈，其實是局部與全局的博弈，結(jié)果常常是地方政府不惜犧牲相關(guān)政策執(zhí)行，把利益集中在本地，而把外部性的社會成本轉(zhuǎn)嫁出去。

(二)從市場失靈的視角

1、從成本經(jīng)濟學(xué)的角度看，市場自律動力機制不足，企業(yè)責(zé)任規(guī)制缺位。目前，國際上普遍認(rèn)同企業(yè)社會責(zé)任(Corporate Social Responsibility，簡稱CSR)理念，強調(diào)企業(yè)在創(chuàng)造利潤、對股東利益負(fù)責(zé)的同時，還要承擔(dān)對員工、對社會和環(huán)境的社會責(zé)任，包括遵守商業(yè)道德、生產(chǎn)安全、職業(yè)健康、保護勞動者的合法權(quán)益、保護環(huán)境、支持慈善事業(yè)、捐助社會公益、保護弱勢群體等等。歐美國家已在強力推行實施社會責(zé)任管理體系SA8000認(rèn)證。這一規(guī)定要求供應(yīng)商不僅對產(chǎn)品質(zhì)量、數(shù)量負(fù)責(zé)，還要對勞工權(quán)利負(fù)責(zé)。在這些社會責(zé)任中，保證產(chǎn)品質(zhì)量只是一個起碼的責(zé)任。企業(yè)本質(zhì)上是一個社會團體，創(chuàng)造社會財富、追求經(jīng)濟利益、承擔(dān)社會責(zé)任是其應(yīng)盡義務(wù)。一個企業(yè)能否承擔(dān)起應(yīng)有的社會責(zé)任，可以進行一個簡單的計算，即如果懲罰的力度×處罰的概率<企業(yè)的非法所得，企業(yè)就會有動機繼續(xù)這種違法行為。同時，企業(yè)還應(yīng)有糾錯成本。當(dāng)社會懷疑企業(yè)產(chǎn)品損害自己利益時，如果需要消費者來承擔(dān)高額的檢測成本和申訴成本，那就會縱容企業(yè)的違法行為。國外對企業(yè)違法行為的處罰是非常重的，從成本的角度講，較重的處罰可以減少企業(yè)違法投機行為。如2007年美國聯(lián)邦法院對美國普度藥品公司處以6.34億美元的巨額罰款，這是美國聯(lián)邦法院迄今為止對美醫(yī)藥行業(yè)企業(yè)作出的數(shù)額最大的處罰。美國聯(lián)邦法院在判決書中稱，普度藥品公司隱瞞了其生產(chǎn)的止痛藥鹽酸羥考酮控釋片的成癮性。根據(jù)判決，普度藥品公司將支付6億美元罰款，余下的3400萬美元罰款將由公司總經(jīng)理、公司法律顧問和公司前醫(yī)藥總監(jiān)個人承擔(dān)。這種處罰不僅可以震懾企業(yè)，同樣可以震懾當(dāng)事人。這種處罰方式在中國目前還沒有。如果要付出這樣大的成本，類似三鹿事件將會大大減少。

2、從信息對稱的視角看，社會制約企業(yè)缺乏條件。在地方保護主義的掩護下，人們對企業(yè)的違法行為很難通過有效的渠道獲知信息。由于信息不對稱，公民對于企業(yè)產(chǎn)品主要是通過廣告和品牌來判斷?？杀氖?，中國企業(yè)的產(chǎn)品廣告和產(chǎn)品質(zhì)量不是必然的正相關(guān)。從這次質(zhì)量檢測中可以看到，伊利、蒙牛、光明、圣元等品牌無一幸免。這種信息不對稱同樣存在于企業(yè)和政府之間、地方政府和中央政府之間。由于信息鏈條的斷裂和人為的掩蓋，此次事件直至釀成嚴(yán)重后果，內(nèi)情才大白于天下，社會監(jiān)督和市場監(jiān)管形同虛設(shè)。

三、丁伯根法則、雙重失靈與網(wǎng)絡(luò)治理

丁伯根法則(Tinbergens Rule)是由丁伯根(荷蘭經(jīng)濟學(xué)家丁伯根——首屆諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎得主)提出的關(guān)于國家經(jīng)濟調(diào)節(jié)政策和經(jīng)濟調(diào)節(jié)目標(biāo)之間關(guān)系的法則。其基本內(nèi)容是：政策工具的數(shù)量或控制變量數(shù)至少要等于目標(biāo)變量的數(shù)量；而且這些政策工具必須是相互獨立(線性無關(guān))的。根據(jù)丁伯根法則，治理市場與政府雙重失靈必須從多種途徑進行全方位的網(wǎng)絡(luò)治理。

1、矯正政策價值取向，推進政府職能重心、政策的供求平衡。針對發(fā)展中存在的問題，中央提出了科學(xué)發(fā)展觀，主張積極構(gòu)建社會主義和諧社會，強調(diào)公平正義的價值取向。特別是其中的行政管理體制改革意見明確指出：要全面履行政府職能，增強宏觀調(diào)控的科學(xué)性、預(yù)見性和有效性，嚴(yán)格市場監(jiān)管，推進公平準(zhǔn)入，規(guī)范市場執(zhí)法，加強對涉及人民生命財產(chǎn)安全領(lǐng)域的監(jiān)管。。針對三鹿奶粉事件，國務(wù)院總理溫家寶強調(diào)，各級黨委和政府必須把食品安全和安全生產(chǎn)工作擺到重要的日程上來，任何時候都不能松懈，絕不能以損害人民生命健康來換取企業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟增長。然而，現(xiàn)實中，強烈的合法性意識和落后的經(jīng)濟面貌，迫使地方政府不得不加快發(fā)展，在政策的形成過程中如何促進增長已經(jīng)成為潛意識的價值，因此在制度創(chuàng)新和職能履行中，傾向于保護企業(yè)、保護財政收入，傾向于經(jīng)濟職能。因此，必須從制度供給上力求均衡，實現(xiàn)宏觀體制創(chuàng)新與微觀管理機制設(shè)計的供求平衡；政府職能重心力求平衡，發(fā)展經(jīng)濟和市場監(jiān)管并重，完善管制的手段和途徑，實現(xiàn)體制轉(zhuǎn)軌和規(guī)制改進同步。

2、培育公民精神，強化政府責(zé)任機制，以權(quán)利制約權(quán)力。不論政府失靈還是市場失靈，公民及其構(gòu)成的基本單元社會組織是這些問題的最終買單者，這些問題的解決，需要公民精神的培育和公民社會合作治理。哈特認(rèn)為，公民要具有四個崇高的品質(zhì)精神：一是能夠?qū)α膽椃ㄎ募鞒錾羁汤斫夂蛯φ恼咦鞒稣軐W(xué)的價值判斷；二是這些價值不是因為大多數(shù)人接受才信仰，而是因為它涉及“天賦人權(quán)”這些根本的原則，所以人們堅信不移；三是公民能夠擔(dān)當(dāng)自己的道德責(zé)任，當(dāng)政體的價值受到損害時公民必須行動起來，奮起反抗，不僅僅反對腐敗和瀆職，而且對其他人的基本權(quán)利承擔(dān)責(zé)任；四是具有良好的操守，能夠容忍和寬容，以維持法律規(guī)則和道德的最低要求。對基層政府監(jiān)管不力導(dǎo)致的市場行為失靈，公民采取的措施一般是雙向沖擊，對政府進行直接上訪，對企業(yè)進行“理性的非理性制裁”，即無情拋棄失信企業(yè)的產(chǎn)品，使企業(yè)直接倒閉。齊齊哈爾假藥事件的結(jié)果是企業(yè)走向衰敗，三鹿集團很可能也難逃重組厄運。在強化公民權(quán)利制約政府中需要強化政府責(zé)任，從以下方面來深化問責(zé)機制：(1)將市場監(jiān)管責(zé)任提高到更加重要的位置，推行層級節(jié)制、一票否決。因為市場監(jiān)管維系著群眾生命財產(chǎn)安全，有可能導(dǎo)致嚴(yán)重社會事件，因此需要提高到更重要的位置，嚴(yán)格問責(zé)制。(2)明確生產(chǎn)地和銷售地的共同責(zé)任，強化以生產(chǎn)地為主的責(zé)任追究。食品、藥品以及安全生產(chǎn)監(jiān)管的源頭在生產(chǎn)一線，在上游環(huán)節(jié)，因此監(jiān)管責(zé)任必須強化在生產(chǎn)一端。監(jiān)管最容易在地方保護主義的掩護下放松，因此最優(yōu)的是全過程監(jiān)管，流入地監(jiān)管必須強化堵截和察查、通報的責(zé)任。(3)建立責(zé)任傳導(dǎo)鏈。一旦案件立案后，責(zé)任就開始傳遞，哪個環(huán)節(jié)處理遲緩和松懈，責(zé)任就由誰負(fù)，這樣問題就會成為燙手的山芋，從而增強處罰力度和速度。

3、設(shè)計有效成本機制，有效激勵和強化企業(yè)社會責(zé)任約束。機制設(shè)計理論始于赫維茨(Hurwicz)20世紀(jì)60年代的開創(chuàng)性文獻。在赫維茨的定義中，“機制”被描述為一個信息系統(tǒng)和一個基于信息系統(tǒng)的配置規(guī)則。在此基礎(chǔ)上，機制設(shè)計理論討論的問題是：對于任意一個想要達到的既定目標(biāo)(某種資

源配置規(guī)則)，能否設(shè)計出一個經(jīng)濟機制并且怎樣設(shè)計一個經(jīng)濟機制，使得經(jīng)濟活動參與者的個人利益和設(shè)計者既定目標(biāo)一致——即每個人主觀上追求個人利益時，客觀上也同時達到了機制設(shè)計者既定的目標(biāo)。企業(yè)社會責(zé)任制度化和標(biāo)準(zhǔn)化，可以為政府提供監(jiān)管的依據(jù)。因此，我們必須通過有效的成本利益約束機制使之內(nèi)在化，以持續(xù)有效地激勵企業(yè)追求卓越的社會目標(biāo)，實現(xiàn)經(jīng)濟效益和社會效益的統(tǒng)一：(1)企業(yè)違規(guī)成本激勵機制。對于企業(yè)違法行為，特別是食品、藥品企業(yè)要設(shè)立質(zhì)量安全保證金制度，跟安全生產(chǎn)一樣，這筆保證金可以滾動留存，但是一旦發(fā)生問題，予以沒收。(2)改進處罰的相關(guān)法律，對于失職、瀆職犯罪行為，開辟死刑等刑罰，提升對相關(guān)人員違規(guī)行為的成本。(3)降低公眾投訴成本和收益比率，如對于公眾投訴的檢測可以由監(jiān)管部門設(shè)立的專門中心以成本價進行，費用由國家補貼一部分。同時，在判賠的收益上參照國外的做法，賠償額度按照企業(yè)的總體違法所得比例進行，增強企業(yè)的自我約束動力。(4)企業(yè)主動糾錯和信息披露機制。在監(jiān)管和處罰的設(shè)定上，給企業(yè)自我糾錯和信息披露以經(jīng)濟激勵和保護，鼓勵企業(yè)在發(fā)現(xiàn)問題時召回產(chǎn)品。

4，調(diào)整利益博弈格局，增強市場監(jiān)管的內(nèi)在動力，營造企業(yè)外部環(huán)境。一是改進監(jiān)管的體制機制，使責(zé)任環(huán)環(huán)緊扣，提高質(zhì)檢和工商管理部門監(jiān)管的獨立性，不受地方保護主義干擾。這就涉及第二個問題，即增強地方財力，減少政企高度依賴關(guān)系，減少地方保護主義的動機，使監(jiān)管部門不是以罰代管，姑息養(yǎng)奸。

四、兩點思考

透過三鹿事件，有兩個問題不得不引人深思：(1)人們在市場失靈時指望政府監(jiān)管，但政府卻難堪重負(fù)。因為從更深的層次看，市場監(jiān)管的功夫其實是在監(jiān)管之外的宏觀經(jīng)濟調(diào)控。有效的宏觀調(diào)控，保持經(jīng)濟均衡增長，比經(jīng)濟的較快增長可能代價更低。(2)政府、企業(yè)、個人的利益兼顧，中央與地方利益統(tǒng)籌考慮，對于解決問題有不可替代的作用。鄧小平指出：“在社會主義制度下，個人利益要服從集體利益，局部利益要服從整體利益，暫時利益要服從長遠(yuǎn)利益或者叫做小局服從大局，小道理服從大道理?！钡瑫r，國家和集體也必須尊重和保護個人的正當(dāng)利益。我們提倡和實行國家和集體利益，決不是說可以不注意個人利益，不注意局部利益，不注意暫時利益。對于糧食價格上漲和工業(yè)品漲價的現(xiàn)實，財政補貼的政策應(yīng)當(dāng)惠及奶農(nóng)、惠及沒有轉(zhuǎn)嫁能力的企業(yè)，讓他們能夠提供更多優(yōu)質(zhì)的安全的奶源和產(chǎn)品，畢竟奶制品對糧食具有一定的替代作用，而醫(yī)藥產(chǎn)品更是關(guān)系人民的健康與生命安全。

(責(zé)任編輯葉娟麗)