于麗娜

一、農(nóng)村治安承包的背景及效果

治安承包就是將其整體治安或某項(xiàng)治安或某個(gè)要害部位、重點(diǎn)項(xiàng)目的巡邏看護(hù)、安全管理，以每年一定價(jià)格的方式承包給一個(gè)人或幾個(gè)人，并簽訂合同，明確責(zé)權(quán)利，嚴(yán)格獎(jiǎng)懲兌現(xiàn)，從而達(dá)到維護(hù)治安和安全的目的。可以說，治安承包的出現(xiàn)有著深刻的社會背景。社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，極大地促進(jìn)了城鄉(xiāng)生產(chǎn)力的發(fā)展，隨著各項(xiàng)改革政策的出臺，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整變化，不可避免地給社會治安帶來一定影響:廣大工人、農(nóng)民、個(gè)體業(yè)主獲得了獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)地位和生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)后，人、財(cái)、物的流動更加頻繁，對組織、單位的人身依附關(guān)系開始松散，原有的社會管理機(jī)制和行政強(qiáng)制手段逐步弱化。由于受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動，以及價(jià)值觀念轉(zhuǎn)變帶來的影響，原來實(shí)行的干部帶班巡邏、義務(wù)巡邏、聯(lián)戶聯(lián)防等治安防范措施已經(jīng)顯得力不從心。社會治安防控機(jī)制與快速發(fā)展的市場經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重脫節(jié)，基層社會治安防范工作需要尋求新的出路，這時(shí)，治安承包制度應(yīng)勢而生。

在農(nóng)村地區(qū)，隨著商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，流動人口的增多，治安任務(wù)也變得更為繁雜艱巨，迫切需要加大治保工作力度。而且，農(nóng)村原有的治保組織和工作制度，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)村社會治安和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。另外，我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，農(nóng)村大量的青壯年勞力外出打工，只有老人、婦女和兒童留守，致使農(nóng)村群防能力減弱，治安形勢惡化。而治安承包制度的出現(xiàn)則滿足了農(nóng)村治安的需求。治安承包制度將治安防范以合同的形式承包出去，不僅彌補(bǔ)了農(nóng)村警力的不足，也維護(hù)了農(nóng)村地區(qū)的安全穩(wěn)定。

實(shí)行治安承包制度也在實(shí)踐中取得了良好的社會效果。在實(shí)行治安承包的一些地區(qū)，社會治安形勢明顯好轉(zhuǎn)。例如河南方城縣在實(shí)行治安承包后，治安形勢發(fā)生了巨大的變化。據(jù)該縣政法委副書記呂長春介紹，自1998年以來，全縣治安案件發(fā)案率急劇上升。最嚴(yán)重的小史店鎮(zhèn)，1999年發(fā)生盜竊、搶劫案件上百起，殺人案件8起，死20人。治安形勢的惡化促使該縣的領(lǐng)導(dǎo)決定在小史店鎮(zhèn)試行治安承包責(zé)任制。在試點(diǎn)的2000年，小史店鎮(zhèn)僅發(fā)生刑事案件11起，比上年下降60%，一躍成為該縣同類鄉(xiāng)鎮(zhèn)中治安狀況最好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

二、對治安承包責(zé)任制的評析

（一）治安承包存在的正當(dāng)性

任何新事物的出現(xiàn)，都會有人提出質(zhì)疑，主要質(zhì)疑的是治安承包的正當(dāng)性。理由是治安管理權(quán)作為一種公權(quán)力，只能由國家機(jī)關(guān)行使。治安管理的承包是政府對其公共職責(zé)的放棄，容易引發(fā)大量的非法行為，甚至還會加劇社會的混亂。從新公共管理理論、社區(qū)警務(wù)理論以及社會治安綜合治理的角度來講，治安承包有其存在的正當(dāng)性。

1.治安承包符合新公共管理理論的理念。自20世紀(jì)80年代以來，西方國家開啟了以“新公共管理”為導(dǎo)向的行政改革新時(shí)代。新公共管理理論要求用市場的方法再造政府，提出了“多元共治”的理念，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮社會力量的作用，反對政府包辦一切。在公共治安中引入競爭機(jī)制、市場機(jī)制，可以改變公共治安低效率的狀況，提高公共治安生產(chǎn)者的積極性。雖然公共治安應(yīng)該由政府提供,但是引入了競爭機(jī)制,把部分公共治安的生產(chǎn)以契約的方式委托給行政機(jī)關(guān)中的個(gè)人，甚至其他組織或個(gè)人進(jìn)行生產(chǎn),其目的就是要提高公共治安的供給效率,以更小的成本提供更好的公共治安服務(wù)。治安承包就是這么一種改變公共治安生產(chǎn)的新嘗試。

隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人口流動加劇，貧富差距進(jìn)一步拉大，加之社會控制機(jī)制尚不完善,社會治安形勢日益復(fù)雜，成為一個(gè)嚴(yán)重的社會問題。公共治安服務(wù)越來越為社會各界所關(guān)注。因此，要善于調(diào)動社會各界的積極性，把蘊(yùn)含在人民群眾中的巨大熱情發(fā)揮出來,實(shí)現(xiàn)公共治安的社會化、市場化。

2.治安承包社區(qū)警務(wù)理論的核心。自20世紀(jì)30年代以來，西方國家盛行“社區(qū)警務(wù)”理論。社區(qū)警務(wù)是一種依托社區(qū)、立足社區(qū)、依靠社區(qū)、服務(wù)社區(qū)的新型警務(wù)體制，同時(shí)也是在社區(qū)內(nèi)實(shí)行治安管理和防范的一種新的警務(wù)理念。社區(qū)警務(wù)理論提倡社區(qū)群眾以多種形式參與治安防控工作，共同研究、解決社會治安問題。社區(qū)警務(wù)的核心是改善和密切警民關(guān)系，通過警民合作，共同預(yù)防控制犯罪、維護(hù)社會治安。就目前的治安承包而言，既不是單純的政府行為，也不是純粹的民間活動，而是警察職務(wù)行為與居民自治的有機(jī)結(jié)合，是政府主導(dǎo)下的各種社區(qū)治安資源和社區(qū)治安力量的有效結(jié)合。

3.治安承包符合社會治安綜合治理方針的要求。社會治安綜合治理是指在各級黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，把各方面的力量組織起來，充分運(yùn)用政治、經(jīng)濟(jì)、思想、教育、文化等手段，打擊犯罪，積極消除產(chǎn)生犯罪的原因，從根本上預(yù)防和減少犯罪行為的發(fā)生。治安承包利用經(jīng)濟(jì)利益杠桿，充分調(diào)動了群眾參與社會治安的積極性，發(fā)揮了“群防群治”的優(yōu)勢，并且采用契約的形式，使權(quán)責(zé)利明確，將治安防范落到實(shí)處。治安承包不但符合社會治安綜合治理的要求，從效果上看，也達(dá)到了社會治安綜合治理的目的，可以說是社會治安綜合治理的新形式，它有利于維護(hù)正常的社會治安秩序，保持社會穩(wěn)定。

（二）治安承包中遇到問題及解決辦法

1.承包事務(wù)內(nèi)容需明確界定。社會治安涉及每一個(gè)社會成員的切身利益，原本應(yīng)當(dāng)由專門性的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行治理。如果要承包出去，到底哪些治安事務(wù)可以由私人力量進(jìn)行承包？治安事務(wù)的承包是否存在禁區(qū)？明確承包事務(wù)的范圍應(yīng)是完善治安承包制度首先必須解決的問題。

治安防范事務(wù)：治安防范的承包內(nèi)容包括私權(quán)范疇的事項(xiàng)，如糾紛調(diào)節(jié)、對違法犯罪人員的舉報(bào)權(quán)和制止權(quán)、對違法犯罪分子的正當(dāng)防衛(wèi)權(quán)、檢舉權(quán)和扭送權(quán)、治安巡邏等，但其中的治安巡邏卻具有雙重屬性：既屬于公安機(jī)關(guān)的公權(quán)力，又屬于私權(quán)的范疇。治安巡邏是指公安機(jī)關(guān)及其人民警察為了維護(hù)社會治安而依法組織實(shí)施的一種巡查警戒活動。在我國進(jìn)行治安巡邏工作的既有專門的巡警隊(duì)伍，又有由各種民警、武警等組成相對固定的警察隊(duì)伍，還包括由民警和居民組成的群眾性治安聯(lián)防組織。

部分非強(qiáng)制性治安管理事務(wù)：治安承包不能承包那些具有強(qiáng)制性的行政命令、行政強(qiáng)制措施、違反治安管理行為的調(diào)查及處罰等事務(wù)。只能承包治安管理權(quán)中的一些具有業(yè)務(wù)性的管理權(quán)，如戶籍管理、暫住人口的登記和發(fā)證、房屋出租管理以及治安調(diào)解等，這些管理權(quán)雖屬公權(quán)力，但不屬于國家強(qiáng)制管理權(quán)。

2.嚴(yán)格選定治安承包人。承包人的選定一定要慎重，因?yàn)槌邪顺邪膬?nèi)容是治安防范工作，要履行巡邏防范、維護(hù)地方平安的職責(zé)，承包人的素質(zhì)不僅關(guān)系到治安承包制度的成敗，更關(guān)系到社會的安定和諧。承包人的選定,應(yīng)通過招標(biāo)的形式，向社會公開招聘一批身體健康、品行端正、志愿從事治安保衛(wèi)工作,并嚴(yán)格遵守國家法律、法規(guī)的人。同時(shí)，公安機(jī)關(guān)要發(fā)揮監(jiān)督審查的作用，對承包人的政治思想和業(yè)務(wù)素質(zhì)進(jìn)行必要的審查，確保其能夠勝任工作。選定承包人后，公安機(jī)關(guān)要對其進(jìn)行培訓(xùn)，使其具備行使治安防范工作的能力。

3.要簽訂治安承包合同。治安承包是以合同的形式明晰承包人的責(zé)權(quán)利，可以說承包合同是治安承包責(zé)任制的中心環(huán)節(jié)。承包合同不是一般的合同，而是帶有一定的管理職能，對治安防范承包人職責(zé)權(quán)限的界定，必須嚴(yán)格遵照國家的法律法規(guī)，嚴(yán)防越權(quán)、越規(guī)行為發(fā)生。

4.要對治安承包人進(jìn)行考核?？己耸菣z驗(yàn)治安防范承包人履行協(xié)議情況的有效形式?？己藰?biāo)準(zhǔn)是整個(gè)考核機(jī)制最關(guān)鍵的問題?？己藰?biāo)準(zhǔn)可堅(jiān)持硬性指標(biāo)和軟性指標(biāo)相結(jié)合的原則。硬性指標(biāo)主要是指發(fā)案量、抓獲違法嫌疑人數(shù)量等。單純地以發(fā)案量等硬性指標(biāo)來衡量治安承包的績效并不是合理的，相反地，應(yīng)該以軟性指標(biāo)——即公民的滿意度作為績效評估的主要標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)榘讣l(fā)生與不同季節(jié)、不同時(shí)段有密切關(guān)系，以確定的數(shù)量指標(biāo)來衡量不確定的事實(shí)無疑欠缺科學(xué)性。這些內(nèi)容都要在治安承包合同中加以明確。對于全年達(dá)到合同規(guī)定要求的治安承包人要予以獎(jiǎng)勵(lì)，對平時(shí)不負(fù)責(zé)而出現(xiàn)問題的治安承包人，要與其解除承包合同。

5.籌措治安承包經(jīng)費(fèi)的途徑。承包經(jīng)費(fèi)的來源必須合法，不能搞硬性集資、攤派增加群眾的負(fù)擔(dān)。目前，各地都在積極探索解決承包經(jīng)費(fèi)的辦法。例如河南方城縣公安局在充分論證的基礎(chǔ)上，探索出了四種途徑：一是直接兌現(xiàn)貨幣，有能力出資的采取這種形式；二是實(shí)行實(shí)物折價(jià)，把承包費(fèi)換算成樹木、糧食等；三是用集體機(jī)動地、荒山、荒灘承包權(quán)抵換承包費(fèi)；四是以工代費(fèi)。這種靈活變通的辦法照顧了不同層次不同條件的發(fā)包人、承包人。

另外，山東聊城市還實(shí)行了“治安保險(xiǎn)”的新辦法。一是面向城區(qū)居民的“社區(qū)治安保險(xiǎn)”，由居民與社區(qū)、社區(qū)與人保公司分別簽訂治安承包責(zé)任協(xié)議和保險(xiǎn)協(xié)議，每戶居民每年繳納36元費(fèi)用，分出4.4元辦理社區(qū)治安保險(xiǎn)，保險(xiǎn)金額為3000元，并免費(fèi)為每位社保隊(duì)員提供總額為1萬元的人身意外傷害保險(xiǎn)。二是面向農(nóng)村的“契約式聯(lián)防保險(xiǎn)”，由每戶村民每年繳納治安聯(lián)防費(fèi)30元，分出10元作為保費(fèi)，由保險(xiǎn)公司承保家財(cái)險(xiǎn)，保險(xiǎn)金額1萬元。上述辦法較好地解決了試點(diǎn)社區(qū)和村莊群防群治的經(jīng)費(fèi)問題，調(diào)動了當(dāng)?shù)厝罕妳⑴c社會治安綜合治理的積極性。治安保險(xiǎn)的做法不僅解決了治安承包費(fèi)用，而且也解除了承包人的后顧之憂。需要注意的是，治安承包一定要遵循“誰出資，誰受益”的原則，承包費(fèi)用的籌集一定要建立在人民群眾自愿的基礎(chǔ)之上。

最后，需要提及的是，治安承包者為了拿到獎(jiǎng)勵(lì)金，自然會千方百計(jì)地完成指標(biāo)，這就增加了其濫用權(quán)力的可能性，同時(shí)也加重了公安部門監(jiān)管的責(zé)任。公安機(jī)關(guān)必須加強(qiáng)對基層治保人員的指導(dǎo)和監(jiān)督，在對治安承包者加強(qiáng)監(jiān)管的同時(shí)，應(yīng)努力提高基層治保人員的政治和業(yè)務(wù)素質(zhì)。只有這樣,才能使治安承包制度沿著健康的方向發(fā)展。

（作者單位：北京市社會科學(xué)院首都綜治研究所）