張占斌

如果沒有一個整體設計，層出不窮的垂直管理可能將基層政府的執(zhí)政“要素”剝奪殆盡，發(fā)展的趨勢是“地方政府日漸空殼化”，眾多部門的垂直管理，損害了地方政府職權的完整性。

日前，廣東省食品藥品監(jiān)督管理部門發(fā)布消息稱，將現(xiàn)行食品藥品監(jiān)督管理機構省以下垂直管理改為由地萬政府分級管理，相關組織架構變革都在運作之中。這一消息引起了人們的關注，廣東的做法是想解決什么問題?這會不會預示著一種趨勢，會有更多的垂直管理體制發(fā)生改變?

從中央放權到垂直管理

改革開放以后，從經(jīng)濟領域開始，將一些中央的權力下放地方，意在調(diào)動地方的能動性。從1980年的財稅下放，到1982年的部分立法權下放，再到1984年的投資決策權下放。改革開放30年，前20年基本上是中央不斷向地方下放權力，激發(fā)地方政府發(fā)展活力，調(diào)動地方發(fā)展主動性的過程，這也是中國經(jīng)濟高速增長的秘訣。權力的賦予促進了地方經(jīng)濟的發(fā)展，地方經(jīng)濟實力的增強又反過來鞏固了地方的權力，使得地方政府就某些問題與中央政府博弈有了可能，更大的后果是地方保護主義的興起。市場地方保護主義、執(zhí)法地方保護主義甚至司法地方保護主義，這不但削弱了中央政府的調(diào)控能力，也損害了市場經(jīng)濟統(tǒng)一法治和統(tǒng)一市場的原則。

隨著地方權力擴大，出現(xiàn)了中央政令不通，地方保護主義盛行的現(xiàn)象，這樣迫使中央政府重新收回一些行政權力，所采取的具體行政手段就是垂直管理。從1998年開始，工商行政管理、質(zhì)量技術監(jiān)督、藥品監(jiān)督、國土資源管理先后實行省以下垂直管理體制。這對于打破地方保護、建立統(tǒng)一市場發(fā)揮了重要作用。但隨著形勢發(fā)展也出現(xiàn)了一些新問題、新矛盾。

從改革初期的中央放權到近十幾年一些部門垂直管理，影響這一權力的重新劃分，最重要的因素就是經(jīng)濟。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，地方政府在行使職權的過程中，對政府的經(jīng)濟職權如審批、監(jiān)管、處罰和調(diào)節(jié)等各項進行了調(diào)整，這些調(diào)整本來也是為了經(jīng)濟的健康運行和良性發(fā)展，但基于各種不同的利益動機，一些調(diào)整行為就不自覺地變成了謀利行為，久而久之，就形成了地方利益和國家宏觀秩序之間的矛盾。于是，改變審批、監(jiān)管和處罰等權限的主體，就可以讓地方政府無法牟取私利。由于垂直管理體制所帶來的利益格局見效快，一段時間以來似乎已發(fā)展成為一種思維模式。某一行業(yè)一遇問題或利益矛盾，很快就有人主張垂直管理，大有囊括所有部門之勢。

垂直并非萬能良藥

垂直管理部門與地方政府之間的關系，本質(zhì)上是中央與地方之間權力劃分問題。國家加強垂直管理的力度有助于破除地方保護主義，保證政令的通暢，有助于避免地方政府的干擾，實現(xiàn)資源的最優(yōu)化配置，保證國家整體利益受到最大限度的保護。但“條塊”矛盾也隨著垂直管理部門的增加而增多。

其一，垂直管理導致地方政府職能削弱，損害了地方政府的能動性。垂直管理部門憑借自身的優(yōu)勢地位不一定會配合地方政府的工作，而地方政府也會做出消極回應，推諉其應該配合垂直管理部門的工作。容易出現(xiàn)各自為政、相互推諉的現(xiàn)象。特別在行政執(zhí)法綜合性越來越強的今天，“條塊”緊張關系帶來的弊端更加明顯。

其二，垂直管理部門的人事權、財政權、管理權都由本系統(tǒng)內(nèi)的上級機關掌握，人大監(jiān)督缺位。垂直管理領導部門不受地方政府的領導和指揮，也不向地方人大負責和報告工作。實踐中垂直管理部門常常被排除在地方人大的監(jiān)督之外，不受地方人大法律和工作監(jiān)督。人大監(jiān)督權的缺位為部門利益和腐敗提供了滋生土壤，導致部門利益規(guī)章化。

其三，垂直管理部門待遇比較優(yōu)厚，在公務員隊伍中形成攀比效應和不公平感。相對地方部門而言，垂直部門經(jīng)費比較充足；在其他部門因基層財政困難而捉襟見肘時，垂直部門卻可以出手大方。在許多地方，同為公務員，垂直部門干部的工薪收入要比地方部門干部高出許多。追求充足的經(jīng)費，提高干部收入，這正是許多執(zhí)法部門強烈要求垂直管理的重要原因。

其四、垂直管理部門也存在追求本系統(tǒng)利益最大化的傾向。垂直管理更使部門內(nèi)部形成強大的共同利益群體，處處維護部門利益則使政策制定、基層執(zhí)法的公正性大打折扣。這些年，無論行政審批改革，還是各項收費的削減，都會觸及到部門利益的強大反彈。

其五、垂直管理會使中央的集權越來越大，使地方政府獲得了不作為的正當理由?，F(xiàn)在的問題是，如果哪條線上出問題，就把哪條線的管理權收回中央實行垂直管理，就會使中央的權力越來越大，地方的責權越來越小。看似重視了，實際上是剝奪了地方政府的管理責任，使其管理失去依據(jù)，更加放任地方政府的不作為。

如果沒有一個整體設計，層出不窮的垂直管理可能將基層政府的執(zhí)政“要素”剝奪殆盡，眾多部門的垂直管理，損害了地方政府職權的完整性。

那么，到底哪些部門應該垂直管理?垂直管理應該有個什么限度?這雖然是個制度設計的技術問題，但從宏觀上而言，它更是一個中央與地方權力劃分的戰(zhàn)略性問題。對中央和地方關系的確定要結合當前經(jīng)濟社會發(fā)展中的突出問題，或者說，要有助于解決當前經(jīng)濟社會發(fā)展中的突出問題。為了發(fā)展縣域經(jīng)濟，垂直管理部門的放權也要有實質(zhì)進展，而且如何完善垂直部門與地方政府的關系，也需要仔細研究。

最關鍵的是權力和責任的匹配。如果把責任交給哪一級就必須給其相應的權力。比方說有些事情中央垂直管理，那么省一級就不能再承擔責任；如果是省以下垂直監(jiān)管，那么市縣鄉(xiāng)就不能再承擔責任。反過來，如果要讓某一級承擔責任，就必須給其相應的權力。所以，現(xiàn)在關鍵的問題，首先是要理清責任是哪一級，各行政層級分別負什么樣的責任，然后再考慮各種權力怎么劃分。這樣我們就能更好地理解廣東食品藥品監(jiān)督局下放權力的動因。

能否取代垂直管理

去年底，為抵御國際經(jīng)濟環(huán)境對我國的不利影響，防止經(jīng)濟增速過快下滑和出現(xiàn)波動，中央對宏觀經(jīng)濟政策作出重大調(diào)整，決定第四季度新增1000億元中央投資。為保證投資用在中央確定的方向，不至被地方挪作它用，中央組成聯(lián)合檢查組派駐各地。檢查組由中紀委、監(jiān)察部、審計署、財政部、發(fā)改委派人組成，每省派駐一個，對中央政府投資的實施過程進行全程監(jiān)控。

這次監(jiān)察無論是規(guī)模之龐大還是陣勢之完整，均顯示出中央要求地方必須不折不扣地執(zhí)行中央的要求。其實近幾年中央每逢重大政令出臺，宏觀調(diào)控或是出現(xiàn)重大事故，監(jiān)察組、巡視組、檢查組分赴各地巡回檢查，已是慣例。這種制度安排的實質(zhì)，就是用流動的方式，割斷監(jiān)督者與被監(jiān)督者的利害關系。從效果來看執(zhí)行某項特殊使命的督察，確實查辦了地方出現(xiàn)的一些問題，使得地方政府違規(guī)有所減少。但也有學者認為，督察組一走，一切照舊，很多地方已掌握了熟練應對中央或上級之策。

針對督察、巡視制度出現(xiàn)的問題，相比較督察組這樣的臨時性督察、巡視措施，更為制度化的監(jiān)督體制開始構建。1998年，中央決定撤銷中國人民銀行省級分行，跨行政區(qū)域設立9家分行，加強金融宏觀調(diào)控能力，打破既有行政區(qū)域格局，以擺脫地方政府對金融業(yè)務的干預。此后，銀監(jiān)、證監(jiān)、保監(jiān)等經(jīng)濟監(jiān)管部門都依照這一模式設立了大區(qū)監(jiān)管機構。這種方式，與垂直管理可能對現(xiàn)體制動大手術，并損害地方政府機構與權力配置不同。在地方政府之上設立跨區(qū)域監(jiān)察機構，得到多方的認可。

現(xiàn)在面臨的問題是，一方面是越來越多的部門垂直管理，一方面越來越多的跨省區(qū)的大區(qū)督察的設立。大區(qū)督察體制安排效果要好于地方政府垂直管理體制，不但監(jiān)督成本較少，最重要的是給地方留下了創(chuàng)新的能動性。但大區(qū)監(jiān)督體制也會有實體化傾向，這一督察權力一旦坐實，由此可能成為一個新的政府層級。如果中央政府與地方政府權力邊界不清晰，政府與市場的邊界不清晰，政府體系沒有從根本上轉變?yōu)楣卜招驼?，僅僅依靠大區(qū)督察機構或巡視體制，尚不能解決地方政府違規(guī)違法問題。

理順條塊關系，需要完善垂直管理部門與地方政府的關系，各垂直管理部門與地方政府應切實按照改革要求，明確分工，落實責任，加強溝通，相互支持，建立起有效的工作配合和銜接機制。對于廣東食品藥品監(jiān)督局改變垂直管理體制，還權于市縣，從政府行政管理體制改革大背景來說，也是一種必然。