曾文革　張　婷

摘要：中國確定了全面建設小康社會的目標，融入并體現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展的主題，突出了環(huán)境保護這一基本國策的戰(zhàn)略地位。建設小康社會環(huán)境保護戰(zhàn)略目標的提出，其貫徹實施需要環(huán)境法律的保障。在中國全面建設小康社會的新時期，選擇什么樣的模式，能夠更好地、更有效地解決當前環(huán)境立法及其實踐領域的突出問題，值得思考和研究。文章從分析環(huán)境保護在全面建設小康社會中的重要性出發(fā)，研究建設小康社會對中國環(huán)境立法的總體要求和建設小康社會目標對中國現(xiàn)行環(huán)境立法體系的挑戰(zhàn)，并提出小康社會背景下完善環(huán)境立法體系的思路。

關鍵詞：小康社會；環(huán)境保護；環(huán)境立法體系

中圖分類號：D912.6文獻標志碼：A文章編號：1008－5831(2009)01－0085－06

一、環(huán)境保護在全面建設小康社會中的重要性

2002年黨的十六大提出了全面建設小康社會的宏偉藍圖，提出的具體目標之一是：“可持續(xù)性發(fā)展能力不斷增強，生態(tài)環(huán)境得到改善，資源利用效率顯著提高，促進人與自然的和諧，推動整個社會走上生產發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路?！?007年黨的十七大報告進一步規(guī)定要“建設生態(tài)文明”，使“生態(tài)文明觀念在全社會牢固樹立”。由此，中國共產黨對環(huán)境保護和生態(tài)文明建設在全面構建小康社會中的重要性，無論是從理論認識還是到具體實踐，都上升到了一個嶄新的高度，而且為新世紀的環(huán)境法治建設指明了方向。

全面小康目標融入并體現(xiàn)了經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展的主題，突出了環(huán)境保護這一基本國策的戰(zhàn)略地位。環(huán)境保護在全面建設小康社會中的重要地位主要體現(xiàn)在以下方面。

(一)建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會是全面建設小康社會的基礎

2005年黨的十六屆五中全會提出要加快建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，體現(xiàn)出黨和國家要通過建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會來切實加強環(huán)境保護，促進經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展所做出的重要戰(zhàn)略部署。

建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會是對不可持續(xù)的生產關系、生產方式和消費方式的變革，它既是全面建設小康社會的基礎，也是建設小康社會的一項重要任務。必須看到，滿足全面建設小康社會對資源環(huán)境的要求難度相當大。今后，隨著經(jīng)濟總量不斷擴大和人口繼續(xù)增加，對能源資源的消費需求量將越來越大，各類污染物產生量也將不斷增多，生態(tài)壓力還會進一步加大，環(huán)境問題將會更加突出。在全面建設小康社會進程中，必須更加重視節(jié)約資源和保護環(huán)境工作，在實現(xiàn)國內生產總值等經(jīng)濟目標的同時，采取切實有效的措施，使主要污染物排放得到有效控制，生態(tài)環(huán)境質量明顯改善。

(二)環(huán)境保護是實現(xiàn)小康社會生態(tài)文明目標的重要途徑

黨的十七大明確提出了“生態(tài)文明”這一概念，將其作為構建小康社會的重要目標之一。生態(tài)文明建設包括環(huán)境與自然資源的保護，生態(tài)文明觀是環(huán)境保護工作的指導思想。與創(chuàng)造物質文明的情況相反，良好生態(tài)條件的取得需要人類付出的是對自然的干擾的減少，是順從自然運動的規(guī)律，是對我們生存環(huán)境的保護。因此，要實現(xiàn)小康社會所確立的生態(tài)文明的目標，要求人類用更為文明而非野蠻的方式來對待大自然，努力改善和優(yōu)化人與自然的關系，維護生態(tài)安全。

(三)環(huán)境保護是解決中國環(huán)境問題的基本途徑，是實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的關鍵

可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略是在人類社會面臨日益嚴重的環(huán)境污染、自然資源耗損令人擔憂的背景下產生的，是對傳統(tǒng)的不可持續(xù)的發(fā)展方式的變革。全面建設小康社會要求將可持續(xù)發(fā)展觀作為其指導思想，使整個社會走上生產發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。因此，加強和搞好環(huán)境保護，防治環(huán)境污染和環(huán)境破壞，是為進一步提高可持續(xù)發(fā)展能力，為經(jīng)濟建設和生產發(fā)展掃清障礙、提供資源，也是為促使全面建設小康社會的目標能夠早日實現(xiàn)。

(四)重視并搞好環(huán)境保護，是自然生態(tài)和社會經(jīng)濟發(fā)展的客觀規(guī)律的要求，是實現(xiàn)小康社會目標的必經(jīng)之路

國內外的經(jīng)濟社會發(fā)展經(jīng)驗告訴我們，經(jīng)濟社會的發(fā)展，必須與人口、環(huán)境、資源統(tǒng)籌考慮，決不能走浪費資源與先污染后治理的道路。以環(huán)境保護為長期基本國策，以生態(tài)良性循環(huán)為基礎，這樣的發(fā)展才是健康的和持續(xù)的。無論是從中國全面建設小康社會所面臨的客觀條件來說，還是從建設小康社會所追求的最終目標來說，加強環(huán)境保護都是當前和今后中國社會發(fā)展的客觀需要，是必然選擇和必經(jīng)之途。

二、建設小康社會對中國環(huán)境立法的總體要求

為了實現(xiàn)中央提出的小康社會目標中的環(huán)境指標，國家應當提供強有力的環(huán)境立法體系的保障。小康社會背景下高質量的環(huán)境立法，應當遵循以下原則。

(一)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護相適應的原則

如何正確處理經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護二者之間的關系是貫穿整個環(huán)境立法工作的一條主線。中國在經(jīng)歷了“先污染后治理”給環(huán)境帶來的災難性破壞之后，結合中國國情，最終確立了經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護相適應的發(fā)展道路。黨的十七大報告明確提出“經(jīng)濟發(fā)展與人口資源環(huán)境相協(xié)調”，這為做好新時期的環(huán)境保護工作和環(huán)境立法指明了方向。在環(huán)境立法中貫徹落實“經(jīng)濟發(fā)展與人口資源環(huán)境相協(xié)調”的原則。就要求將可持續(xù)發(fā)展作為環(huán)境立法的基本理念。在可持續(xù)發(fā)展觀指導下，環(huán)境立法的立法目的應確定為自然－社會－經(jīng)濟的持續(xù)、健康、穩(wěn)定發(fā)展。

(二)環(huán)境立法應全面體現(xiàn)源頭控制和全過程控制的原則

小康社會背景下，環(huán)境立法也應該逐漸從注重消極的污染后的治理轉到積極的預防上來。從國外發(fā)展趨勢看，現(xiàn)代環(huán)境保護的具體制度設計越來越傾向于“源頭控制”和“全過程控制”，集中體現(xiàn)于清潔生產、循環(huán)經(jīng)濟等相關制度。因此，環(huán)境立法不論是立法目的的確定，還是立法原則的確立，甚至是立法內容的設置均應體現(xiàn)“預防優(yōu)先”的精神，強調和突出建立健全清潔生產、源頭削減、環(huán)境影響評價等一系列環(huán)境預防制度。

(三)污染防治立法和生態(tài)保護立法并重的原則

中國環(huán)境法范疇通常被界定為污染防治法和自然保護法兩大板塊，但是從中國環(huán)境法具體的法律法規(guī)看。保護自然環(huán)境和生態(tài)的自然保護法則處于相對薄弱的地位。其結果是，環(huán)境與自然資源法律體系“完善”的過程事實上是環(huán)境污染防治法不斷完善和與自然資源法不斷分離的過程。小康社會下的環(huán)境立法應該采用廣義的環(huán)境法概念，改變以往僅注重污染防治立法的局面，依照污染防治立法和自然保護立法并重的原則，達到污染防治立法和自然生態(tài)保護立法結構上的平衡。

(四)政府職能、市場機制和公眾參與相結合的原則

在小康社會背景下，為了確保制定出來的環(huán)境法律能夠得到有效實施，在立法時就要充分發(fā)揮平衡政府、企業(yè)和社會公眾三方利益的作用。就政府而言，應當在環(huán)境立法中明確規(guī)定政府對環(huán)境保護承擔主要責任，強化政府管理職能，建設環(huán)境服務型

政府。在發(fā)揮政府職能的前提下，對環(huán)境與資源的開發(fā)利用單位和排污單位就要充分發(fā)揮市場機制作用，合理運用財政、稅收、信貸、價格等經(jīng)濟刺激手段促使其主動、積極地遵守環(huán)境保護法律。同時，要通過良好的制度設計從程序上使環(huán)境立法受到社會公眾切實的參與和監(jiān)督，保障立法能全面衡量并反映社會公共利益的目的。

(五)立法數(shù)量與立法質量并重的原則

中國環(huán)境立法的一個怪現(xiàn)象是，一方面環(huán)境立法大量膨脹，立法速度之快、數(shù)量之多是其他法律部門所無法企及的；另一方面卻是環(huán)境污染和破壞狀況不斷加劇，大量環(huán)境立法沒有得到有效實施。造成這種環(huán)境立法“虛假繁榮”的根本原因是由于環(huán)境法是一個新興的法律部門，發(fā)展時間較短，立法技術和立法質量不高，在立法方面還存在諸多缺陷。因此，法的可操作性較差，大多數(shù)環(huán)境立法沒有發(fā)揮其預期的立法目的。然而，在全面建設小康社會的新條件下，我們需要的是充分反映和表達人民意愿、反映社會進步的高質量的良法。我們不僅要求要有一個門類齊全、布局合理、互相協(xié)調，在各個領域都有法可依的環(huán)境立法體系，而且更要努力提高立法技術和立法質量。這就為中國小康社會的環(huán)境立法工作提出了更高的要求。

三、建設小康社會目標對中國現(xiàn)行環(huán)境立法體系的挑戰(zhàn)

(一)中國現(xiàn)行環(huán)境立法體系概述

所謂環(huán)境立法體系，通常稱為環(huán)境法體系，是指由有關開發(fā)、利用、保護和改善環(huán)境資源的各種法律規(guī)范所共同組成的相互聯(lián)系、相互補充、內部協(xié)調一致的統(tǒng)一整體。截至到目前為止，中國已經(jīng)制定了環(huán)境與資源保護法律26部，行政法規(guī)50多項、部門規(guī)章和規(guī)范性文件近200項，地方性法規(guī)和規(guī)章1600多項，批準和簽署環(huán)境保護方面的國際條約51項，中國已在環(huán)境立法領域形成了一個范圍廣闊、內容龐大的環(huán)境立法體系，環(huán)境法已經(jīng)成為一個獨立的法律部門。

就結構和效力層級而論，中國環(huán)境立法體系可分為如下7個層次：第一，憲法中的環(huán)境保護條款；第二，環(huán)境保護基本法；第三，環(huán)境保護單行法(包括污染防治和自然資源保護兩大類)；第四，環(huán)境保護行政法規(guī)和部門規(guī)章；第五，地方性環(huán)境保護法規(guī)和地方政府規(guī)章；第六，其他法律(如刑法、民法通則以及有關經(jīng)濟法律)中的環(huán)境保護條款；第七，國際環(huán)境條約。

(二)中國現(xiàn)行環(huán)境立法體系與小康社會要求的差距

完善的立法體系最基本的特點是其系統(tǒng)性和完整性，以及不同層次立法之間的相互配合與協(xié)調。雖然中國環(huán)境法律體系的框架模式已經(jīng)初步形成。但仍存在環(huán)境法律體系內部結構不協(xié)調，每一層次的立法還不完善，與小康社會的要求相比還存在一定差距。

1、環(huán)境立法理念未充分體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的思想

小康社會要求將可持續(xù)發(fā)展觀作為環(huán)境保護與污染防治立法的基本理念。在中國現(xiàn)行環(huán)境立法中，經(jīng)過修訂或新近制定的法律都已經(jīng)將可持續(xù)發(fā)展作為其立法理念，但仍有部分法律未體現(xiàn)出可持續(xù)發(fā)展的思想。甚至中國的環(huán)境保護基本法——《環(huán)境保護法》的立法理念仍局限于將經(jīng)濟增長作為衡量標準的傳統(tǒng)發(fā)展觀。這種立法理念的偏差會導致犧牲環(huán)境來換取一時之發(fā)展的現(xiàn)象，重蹈“先污染后治理”的覆轍。在司法實踐中，如果出現(xiàn)環(huán)境利益和經(jīng)濟利益相矛盾的情況，選擇經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)先往往比選擇環(huán)境優(yōu)先、限制經(jīng)濟更有法律根據(jù)。這顯然有悖于可持續(xù)發(fā)展觀所維護的代際公平原則和小康社會提出的生態(tài)文明的要求，應盡快予以修訂。

2、《憲法》中的環(huán)境保護規(guī)定未體現(xiàn)建設小康社會的目標

在環(huán)境立法體系中，屬于最高層級的《憲法》從三個方面對環(huán)境保護進行了原則性的規(guī)定：(1)關于國家環(huán)境保護的基本職責和總政策；(2)將自然資源和某些重要的環(huán)境要素宣布為國家所有，從所有權方面為自然資源和環(huán)境保護提供保證；(3)強調對自然資源和環(huán)境要素要嚴格保護和合理利用，以防止因自然資源不合理開發(fā)而導致環(huán)境破壞。但是，作為國家的根本大法，卻未能體現(xiàn)出環(huán)境保護所倡導的可持續(xù)發(fā)展理念、環(huán)境權理念。中國建設小康社會和資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的生態(tài)文明目標，也應當在《憲法》中體現(xiàn)。

3、《環(huán)境保護法》未能發(fā)揮環(huán)境基本法的功能

小康社會中環(huán)境保護的充分落實，環(huán)境基本法的作用需尤為突出，它對各單項環(huán)境保護法律起著統(tǒng)領性的基礎作用，是其他單項環(huán)境保護法律的立法依據(jù)。1989年的《環(huán)境保護法》作為中國的環(huán)境保護基本法，自其修訂以來的近20年間，隨著中國經(jīng)濟、政治、文化的發(fā)展以及環(huán)境立法體系的充實與完善，該法已經(jīng)顯露出嚴重的時代滯后性。

不符合建設小康社會要求的部分主要表現(xiàn)在以下方面：立法目的仍然以經(jīng)濟建設為中心，未能體現(xiàn)生態(tài)優(yōu)先和可持續(xù)發(fā)展的要求；立法的基本原則已經(jīng)過時，不能體現(xiàn)小康社會背景下新的時代特征；《環(huán)境保護法》中確立的很多制度存在著較濃厚的計劃經(jīng)濟色彩，缺乏體現(xiàn)市場機制和市場手段的法律制度；立法的內容上，主要側重于污染控制方面的制度建設，并且規(guī)定了很多具體操作程序，然而在自然資源的保護方面卻缺乏基本的規(guī)定，忽視生態(tài)保護立法的傾向嚴重；環(huán)境管理機構設置重復、職能交叉，而且僅注重政府管制手段的建設，對如何建立一個責任、高效、透明、服務的政府，如何平衡管理者與被管理者的權益缺乏考慮；法律責任條款的規(guī)定過于原則化，而且處罰力度軟弱無力，不能有效解決“違法成本低、守法成本高”的問題。

而且，原本為《環(huán)境保護法》所規(guī)范的環(huán)境與資源保護領域業(yè)已相繼制定實施了諸多單項的環(huán)境與資源保護法律。這些單項法律不僅以其具體化的法律規(guī)范架空了《環(huán)境保護法》，而且在法律原則和制度方面也有較大的創(chuàng)新和突破，這已致使《環(huán)境保護法》名存實亡，所以必須盡快抓緊制定或修改，使其真正成為對環(huán)境保護重大問題加以全面綜合調整的法律。

4、環(huán)境單行法律還存在立法空白

環(huán)境單行法是針對特定的環(huán)境保護對象，即某種環(huán)境要素或特定的環(huán)境關系而進行法律調整的專門立法。根據(jù)其所調整的社會關系的不同可分為污染防治法和自然保護法。目前中國重要的自然環(huán)境要素和資源保護立法已基本完備，但仍然存在如下問題亟待改善。

第一，環(huán)境單行法的許多條款與基本法重復，而且各單項環(huán)境法律之間也存在著沖突、重疊之處，嚴重影響了環(huán)境法的執(zhí)法效果。

第三，單行法規(guī)定的權利義務關系既不確定又不具體；

第四，許多亟需制定的法律尚屬空白。污染防治方面如惡臭污染防治、電磁波污染防治、放射性污染防治以及有毒有害化學品的管理、環(huán)境污染損害賠償救濟等仍是法律空白；自然資源和生態(tài)環(huán)境保護方面如野生植物資源保護、濕地保護、土地沙化與鹽堿化、國家公園保護、自然遺跡與人文遺跡保護等也亟需相應立法的盡快出臺。

而這些方面的立法都是實現(xiàn)小康社會下的生態(tài)文明需要重點完善的領域。