趙金樓　李曼靜

摘要：長期以來，農(nóng)村經(jīng)濟幾乎是各種經(jīng)濟監(jiān)督的盲區(qū)，對村級組織負責人經(jīng)濟責任開展的審計工作剛剛起步，當前村級組織負責人經(jīng)濟責任審計的基本運行模式存在一定的弊端，不適應(yīng)我國現(xiàn)階段村級組織機構(gòu)狀況及農(nóng)村經(jīng)濟管理體制，影響了村級組織負責人經(jīng)濟責任審計的預(yù)期效果。成立村級組織負責人經(jīng)濟責任審計工作領(lǐng)導小組、設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計服務(wù)所或者農(nóng)村審計分局等專門的審計機構(gòu)和構(gòu)建市(縣)與鎮(zhèn)(區(qū))的村級組織負責人經(jīng)濟責任審計網(wǎng)絡(luò)等審計模式將有利于充分發(fā)揮村級組織負責人經(jīng)濟責任審計的作用，為新農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)服務(wù)。

關(guān)鍵詞：村級組織負責人；經(jīng)濟責任；審計模式；新農(nóng)村經(jīng)濟

中圖分類號：F324文獻標識碼：A

一、新農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)與村級組織負責人經(jīng)濟責任審計的關(guān)系

新農(nóng)村，是指在社會主義制度下，反映一定時期農(nóng)村社會以經(jīng)濟發(fā)展為基礎(chǔ)，以社會全面進步為標志的社會狀態(tài)。其主要特點是：生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主。具體而言，所謂“新農(nóng)村”包括五個方面，即新房舍、新設(shè)施、新環(huán)境、新農(nóng)民、新風尚。推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)是一項長期而繁重的歷史任務(wù)，必須堅持以發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟為中心。

經(jīng)濟責任審計，是指我國在近些年來出現(xiàn)的旨在明確國家機關(guān)和國有企業(yè)事業(yè)單位領(lǐng)導人經(jīng)營管理責任而進行的一種審計活動，即通常所說的任期經(jīng)濟責任審計或者離任審計。經(jīng)濟責任審計是在改革開放過程中形成的一種審計制度，是從我國國情出發(fā)推行的一項強化干部管理和監(jiān)督，從源頭上預(yù)防和治理腐敗的重要措施。

村級組織負責人是中國行政管理過程中的最后一個環(huán)節(jié)，也是涉及人群最大的一個環(huán)節(jié)。村級組織負責人的工作面對廣大農(nóng)民，其行為好壞直接影響農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。從現(xiàn)實來看，隨著城鎮(zhèn)化進程的加快和集體經(jīng)濟的發(fā)展壯大，農(nóng)村集體經(jīng)濟狀況越來越好，村級組織負責人的權(quán)力越來越大。一旦這種權(quán)力得不到有效的制約和監(jiān)督，就會造成貪污腐敗。多年以來，由于受體制的束縛，農(nóng)村經(jīng)濟幾乎是各種經(jīng)濟監(jiān)督的盲區(qū)，這也是農(nóng)村各種經(jīng)濟問題、各種經(jīng)濟矛盾日益加深的一個重要原因。

村級組織負責人經(jīng)濟責任審計的主要對象是村黨支部書記、村民委員會主任或負責主持全面工作的村“兩委”其他負責人。對村民組織負責人的經(jīng)濟責任審計，《中華人民共和國審計法》沒有相應(yīng)的規(guī)定。但從近年各地村級集體經(jīng)濟的發(fā)展情況來看，盡管村務(wù)公開、村級民主理財已普遍推行，也取得了一定的成效，但對于村級民主決策和村級組織主要負責人履行經(jīng)濟責任等情況，廣大群眾還是了解甚少，民主理財更缺乏有效地監(jiān)督，而上級黨組織對此也缺乏客觀、綜合地評價依據(jù)。新農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)工作需要民主和透明化，依法加強對村級組織負責人經(jīng)濟責任審計，具有重要的現(xiàn)實意義。

二、我國現(xiàn)階段農(nóng)村經(jīng)濟管理體制農(nóng)村級組織負責人經(jīng)濟責任審計模式

(一)我國現(xiàn)階段農(nóng)村經(jīng)濟管理體制

我國現(xiàn)行農(nóng)村經(jīng)濟管理體制是村財民理鄉(xiāng)代管。農(nóng)村經(jīng)濟由農(nóng)村經(jīng)濟組織成員大會選出代表組成民主理財組織進行監(jiān)督管理，鄉(xiāng)經(jīng)管中心負責村集體經(jīng)濟組織財務(wù)的指導和監(jiān)督。村集體經(jīng)濟組織要定期公布財務(wù)賬目，接受村級集體經(jīng)濟組織成員的監(jiān)督。

(二)我國現(xiàn)階段村級組織負責人經(jīng)濟責任審計模式

目前，由于各地體制、機構(gòu)設(shè)置、編制等情況各不相同，開展村級組織負責人經(jīng)濟責任審計的模式也不盡相同。通過調(diào)研，筆者認為，從組織實施形式上，村級組織負責人經(jīng)濟責任審計大致分為以下四種模式：

1由市、縣(區(qū))委、政府領(lǐng)導同志直接安排或組織部門書面委托，由市、縣(區(qū))審計機關(guān)牽頭，財政、農(nóng)業(yè)等部門配合，對村級組織負責人實施經(jīng)濟責任審計。

2由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府或辦事處黨委委托，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、辦事處財政所、農(nóng)經(jīng)站和審計所等職能機構(gòu)實施村級組織負責人經(jīng)濟責任審計。

3由市、縣(區(qū))紀檢委、農(nóng)業(yè)局、監(jiān)察局、信訪辦、糾風辦等部門根據(jù)工作需要臨時安排，或適時委托當?shù)貙徲嫏C關(guān)參與對村級組織負責人經(jīng)濟責任審計，或委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟管理監(jiān)督機構(gòu)實施村級組織負責人經(jīng)濟責任審計。

4將村級組織負責人履行經(jīng)濟責任情況納入日常監(jiān)督。有些地方為規(guī)范村級財務(wù)公開，推進民主理財措施，對村級財務(wù)先后實行了“村賬鄉(xiāng)管”、“村賬鄉(xiāng)監(jiān)”，村級民主理財小組管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站集中記賬等不同的管理形式。另有一些市、縣(區(qū))的部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、辦事處設(shè)立有審計所或農(nóng)經(jīng)站，按照本級黨委、政府的工作安排每年開展村級財務(wù)收支審計。

三、當前村級組織負責人經(jīng)濟責任審計模式的弊端

依據(jù)農(nóng)業(yè)部、監(jiān)察部、國務(wù)院糾風辦下發(fā)的《關(guān)于做好村干部任期和離任經(jīng)濟責任專項審計的通知》(農(nóng)經(jīng)辦[2005]12號)規(guī)定，村干部任期和離任經(jīng)濟責任審計由農(nóng)村經(jīng)營管理站負責組織實施，沒有設(shè)農(nóng)村經(jīng)營管理機構(gòu)的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府安排農(nóng)業(yè)服務(wù)中心組織實施。其工作體系是由農(nóng)業(yè)部門牽頭負責，鄉(xiāng)鎮(zhèn)由農(nóng)經(jīng)站直接實施。

但是，從實踐情況看，村級組織負責人經(jīng)濟責任審計工作缺乏計劃性、穩(wěn)定性和統(tǒng)一性，更缺乏獨立性和權(quán)威性。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站在機構(gòu)改革中被撤并，有關(guān)工作人員移崗；部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站由于編制原因，造成人員不穩(wěn)定，經(jīng)費無保障；部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站工作人員業(yè)務(wù)素質(zhì)參差不齊……這些都是阻礙村級組織負責人經(jīng)濟責任審計工作有效開展的客觀因素。

另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站等機構(gòu)沒有主體執(zhí)法資格，同時對村級組織負責人經(jīng)濟責任進行追究缺乏相關(guān)的法律依據(jù)，導致對違反財經(jīng)紀律的村級組織負責人用黨、政紀處理難以達到和國家公職人員相同的處理效果。鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站向司法等機關(guān)移交的村級組織負責人經(jīng)濟責任審計有關(guān)的行政案件，往往以違法違紀問題界定不清或達不到立案標準而不予立案，導致問題長期無法解決。由于沒有相關(guān)的法律作為依據(jù)追究其責任，難以采取實質(zhì)性措施對違反財經(jīng)紀律的村級組織負責人處罰并促其整改。

在尚未設(shè)立或者已經(jīng)撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站的地方，村級組織負責人經(jīng)濟責任審計工作只好由審計機關(guān)承擔。然而，經(jīng)濟責任審計是受托審計，在國家現(xiàn)行的法律法規(guī)中，并沒有為審計機關(guān)明確村級組織負責人經(jīng)濟責任審計這一職能。如果委托審計機關(guān)實施村級組織負責人經(jīng)濟責任審計，應(yīng)該由哪個部門委托、審計報告應(yīng)該向哪個部門報送，審計結(jié)果應(yīng)該如何利用等等，均未明確。在這種情況下，審計機關(guān)應(yīng)該擔任什么角色?在工作中應(yīng)當如何定位和操作?基層審計機關(guān)很難把握和操作。

由此可見，現(xiàn)有的村級組織負責人經(jīng)濟責任審計模式不適應(yīng)當前的經(jīng)濟形勢，影響了預(yù)期審計效果的實現(xiàn)。

四、適應(yīng)新農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)的村級組織負責人經(jīng)濟責任審計模式

由于村級組織負責人經(jīng)濟責任審計的對象不屬于審計機關(guān)監(jiān)督范圍，審計部門以何種身份參與此項工作尚待研究和明確。在目前法律依據(jù)尚未解決的情況下，成立一個專門機構(gòu)，加強對村級組織負責人經(jīng)濟責任審計工作的組織領(lǐng)導尤為重要。

成立由紀檢、監(jiān)察、審計、農(nóng)業(yè)等部門組成的村級組織負責人經(jīng)濟責任審計工作領(lǐng)導小組或聯(lián)席會議。村級組織負責人經(jīng)濟責任審計工作在村級組織負責人經(jīng)濟責任審計工作領(lǐng)導小組或聯(lián)席會議的統(tǒng)一領(lǐng)導下開展審計工作。農(nóng)業(yè)部門牽頭并負責具體工作的組織事宜；審計等部門負責審計業(yè)務(wù)指導，鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計服務(wù)所或者農(nóng)村審計分局具體實施；紀檢、監(jiān)察等部門負責對審計中發(fā)現(xiàn)有嚴重問題的村級組織負責人及時進行調(diào)查處理。形成統(tǒng)一組織、集中指導的村級組織負責人整體審計體系和工作協(xié)調(diào)機制。

審計部門設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計服務(wù)所或者農(nóng)村審計分局等專門的審計機構(gòu)具體負責村級組織負責人經(jīng)濟責任審計工作，逐步實行農(nóng)村財務(wù)委托代理服務(wù)和審計監(jiān)督制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計服務(wù)所或農(nóng)村審計分局屬于市、縣審計局的派出機構(gòu)，分局局長由市、縣審計局選派，分局工作人員從鄉(xiāng)鎮(zhèn)懂財務(wù)或者審計業(yè)務(wù)的干部中選拔，編制、工資待遇等在鄉(xiāng)鎮(zhèn)。實行農(nóng)村財務(wù)委托代理服務(wù)時，由各村召開村民代表大會，審議通過村級財務(wù)委托代理服務(wù)協(xié)議和委托審計監(jiān)督?jīng)Q議，并與會計代理服務(wù)中心簽訂委托村級財務(wù)管理協(xié)議，與農(nóng)村審計局簽訂委托村級財務(wù)和村級組織負責人經(jīng)濟責任審計監(jiān)督協(xié)議，從而解決困擾村級組織負責人經(jīng)濟責任審計工作的法律問題。

采取市(縣)與鎮(zhèn)(區(qū))兩級相結(jié)合的方式，進行定期(每三年一次)村級組織負責人經(jīng)濟責任審計，以市(縣)為主導，以鎮(zhèn)(區(qū))為主力，審計部門、農(nóng)業(yè)部門具體做好指導、監(jiān)督、服務(wù)工作，各鎮(zhèn)(區(qū))具體組織實施。以鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)經(jīng)管理中心審計和自查為主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計服務(wù)所或者農(nóng)村審計分局重點審計。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))利用村級財務(wù)會計委托代理制以及集體辦公、村務(wù)公開等審核手段開展審計，鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計服務(wù)所或者農(nóng)村審計分局在指導鄉(xiāng)(鎮(zhèn))審計工作的基礎(chǔ)上，重點對集體經(jīng)濟管理混亂、存在較大矛盾的村成立審計小組進行村級組織負責人經(jīng)濟責任審計。

審計部門拓寬經(jīng)濟責任審計范圍進行村級組織負責人經(jīng)濟責任審計，有利于增強村級組織負責人的責任意識、守法意識、廉政意識、競爭意識和創(chuàng)新意識，有效促進建設(shè)社會主義新農(nóng)村等戰(zhàn)略決策的全面貫徹落實；有利于提高村級組織負責人村務(wù)決策的科學性和可靠性，通過制度監(jiān)督、客觀評價，最終讓村級組織負責人獲得權(quán)力的合法性與行為的公正性；有利于及時發(fā)現(xiàn)和查處部分村級組織負責人的腐敗行為，及時糾正和處理村級組織負責人在經(jīng)濟上謀取私利的行為；通過揭露和查處各種違法違規(guī)問題，有利于維護廣大農(nóng)民群眾的切身利益，促進支農(nóng)、惠農(nóng)各項政策措施的落實，維護農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定，為新農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)保駕護航。