黃江疆　鄭垂勇

摘要：南水北調(diào)工程涉及多個(gè)利益主體，利益主體的多元性必然會(huì)伴生利益目標(biāo)的非一致性。因此，從某種意義上講，工程的運(yùn)行管理過程，就是利益相關(guān)者之間的利益沖突、協(xié)調(diào)和實(shí)現(xiàn)的過程。以協(xié)作為基石的組織間網(wǎng)絡(luò)理論無疑為工程的運(yùn)行管理提供了一個(gè)新的視角。

關(guān)鍵詞：組織間網(wǎng)絡(luò)；多方共治；南水北調(diào)；聯(lián)席會(huì)議

中圖分類號(hào)：F20；C936文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、引言

南水北調(diào)工程是國(guó)家在全國(guó)范圍內(nèi)重新進(jìn)行水資源合理配置的戰(zhàn)略性工程，又是在我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系基本建立、水利基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)地位得以確立和鞏固的宏觀經(jīng)濟(jì)背景下實(shí)施的，工程距離長(zhǎng)、投資大、范圍廣，既包括水源工程、輸水工程等主體工程，又包括配售水的配套工程，是一項(xiàng)多流域、多水源、多地區(qū)、多部門、多用戶和多目標(biāo)的非常復(fù)雜的水資源配置工程，重新調(diào)整了水資源配置與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系。調(diào)水工程建成以后，最終是通過運(yùn)營(yíng)管理發(fā)揮效益，其管理體制的科學(xué)合理性和現(xiàn)實(shí)可行性，是關(guān)系到工程建設(shè)的成敗、工程目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)與否以及工程效益發(fā)揮好壞的關(guān)鍵問題。由于南水北調(diào)工程客體——水資源的流動(dòng)性等特征，使得工程沿線政府客觀存在基于資源共享的相互依存，必須彼此相互依賴對(duì)方的協(xié)作才能實(shí)現(xiàn)各自目標(biāo)，并使各方共同受益，最大化工程效益。而以信任與合作為核心機(jī)制的組織間網(wǎng)絡(luò)理論無疑為工程的運(yùn)行管理提供了一個(gè)新的視角。

二、組織間網(wǎng)絡(luò)理論概述

組織的產(chǎn)生緣于時(shí)代的要求，它按社會(huì)時(shí)尚和需要演變其模式而生存或消滅。組織間網(wǎng)絡(luò)(Interorga－nizational Network)理論的提出，一方面是由于隨著網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)新時(shí)代的到來，經(jīng)濟(jì)節(jié)奏明顯加快，外部環(huán)境的不確定性及復(fù)雜性日益增加，動(dòng)蕩的經(jīng)營(yíng)環(huán)境要求組織具有高度的靈活性和適應(yīng)性，強(qiáng)調(diào)專業(yè)化、穩(wěn)定性和集中化的基本組織原則，以計(jì)劃和控制為核心職能的層級(jí)組織已經(jīng)明顯力不從心，隨之產(chǎn)生了一股日益偏離巨型垂直一體化公司的運(yùn)動(dòng)；另一方面是由于在激烈競(jìng)爭(zhēng)的企業(yè)之間，完全損人利己的競(jìng)爭(zhēng)時(shí)代已經(jīng)結(jié)束，出現(xiàn)了一種新型的“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的合作競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展戰(zhàn)略；與此同時(shí)，以信息通信技術(shù)(ICT)為代表的高技術(shù)的發(fā)展，提供了人們獲取信息的虛擬無限自由，為人們共同工作開啟了一扇以前不可想象的大門，使得組織的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)超越組織邊界和時(shí)空障礙有效運(yùn)作成為可能，從而構(gòu)建了組織創(chuàng)新的技術(shù)平臺(tái)。網(wǎng)絡(luò)組織已經(jīng)成為組織發(fā)展的新趨勢(shì)。

從組織理論的發(fā)展來看，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究提出了企業(yè)和市場(chǎng)是兩種相互競(jìng)爭(zhēng)和相互替代的組織資源配置方式。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅納德·科斯(Coase)1937年發(fā)表的經(jīng)典論文《企業(yè)的性質(zhì)》給出了一個(gè)具有理論界碑意義的關(guān)于企業(yè)組織的定義，結(jié)束了傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)將市場(chǎng)和企業(yè)相互對(duì)立和矛盾的看法，在交易費(fèi)用的統(tǒng)一框架下來解釋市場(chǎng)和企業(yè)存在的緣由，其本質(zhì)是把企業(yè)和市場(chǎng)看作是由交易費(fèi)用所決定的相互競(jìng)爭(zhēng)和相互替代的兩種組織經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基本制度安排。

美國(guó)著名管理學(xué)家錢德勒(Chandler)從技術(shù)依賴的角度考察了企業(yè)存在的原因后認(rèn)為，當(dāng)企業(yè)管理協(xié)調(diào)的單位成本較低時(shí)，管理者“看得見的手”就取代了市場(chǎng)這只“看不見的手”，管理協(xié)調(diào)使生產(chǎn)過程中通過能力在數(shù)量和速度上大幅提高(速度經(jīng)濟(jì))，它所導(dǎo)致的節(jié)約要大于來自較低信息和交易費(fèi)用的節(jié)約，這是科層制代替市場(chǎng)制的根本緣由。但是，經(jīng)驗(yàn)事實(shí)表明，“看得見的手”和“看不見的手”只是分別用于兩個(gè)極端的情況，企業(yè)和市場(chǎng)的兩分法雖然提高了人們對(duì)這兩種制度安排特性的認(rèn)識(shí)，但卻忽視了經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的復(fù)雜性和多樣性，最突出的是忽視了企業(yè)間資源配置的多樣性制度安排。兩者并不能解決全部問題，各自存在著相應(yīng)的缺陷，尤其在面對(duì)網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)新時(shí)代時(shí)，難以滿足組織應(yīng)對(duì)經(jīng)營(yíng)環(huán)境變化快速響應(yīng)的要求。正如威廉姆森(Williamson)所指出的“在這個(gè)由各種制度組成的鏈條中，一端是古典型市場(chǎng)合同，另一端是集權(quán)式的、等級(jí)式的組織，介于兩端之間的則是企業(yè)與市場(chǎng)相混合的各種形式?！贝撕?，理查德森(Richardson)首先從互補(bǔ)性活動(dòng)的角度為網(wǎng)絡(luò)組織的存在提供了一種正式的理論基礎(chǔ)。在理查德森看來，新經(jīng)濟(jì)時(shí)代，企業(yè)組織僅僅從生產(chǎn)和服務(wù)過程中截取某些環(huán)節(jié)從事分工活動(dòng)，因而企業(yè)的邊界是由它的能力所決定的，企業(yè)組織通過對(duì)各種活動(dòng)的協(xié)調(diào)把它的能力體現(xiàn)在其生產(chǎn)和服務(wù)過程之中。由于企業(yè)所從事的只是分工活動(dòng)的某個(gè)階段，所以它的活動(dòng)不是孤立的，而是互補(bǔ)的，資源具有依賴性；相互補(bǔ)充的活動(dòng)在企業(yè)之間需要協(xié)調(diào)，特別是那些密切互補(bǔ)的活動(dòng)。企業(yè)不可能擁有所必要的全部能力，其結(jié)果是需要企業(yè)間復(fù)雜多樣的組織安排。這些組織安排允許某種程度的協(xié)調(diào)，但這種協(xié)調(diào)不是通過政府的計(jì)劃和縱向一體化來完成的，而是通過企業(yè)間多樣化的契約安排來實(shí)現(xiàn)，它可以降低交易成本和生產(chǎn)成本，推動(dòng)技術(shù)的聯(lián)合開發(fā)，提供對(duì)相關(guān)企業(yè)的有效控制。雖然科層制組織的資源內(nèi)部化戰(zhàn)略在一定程度上可以通過彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈而降低交易費(fèi)用，但隨著企業(yè)的內(nèi)部化程度加深又容易形成等級(jí)組織，層次繁多的等級(jí)組織不但增加了管理成本，而且降低了知識(shí)、信息等要素的流動(dòng)速度及準(zhǔn)確性，減少了創(chuàng)新的機(jī)會(huì)，出現(xiàn)所謂的“組織失靈”：組織成本越來越高，組織效率日益低下，官僚化阻礙創(chuàng)新，程式化降低士氣，濫用職權(quán)導(dǎo)致腐敗。

因此，組織在發(fā)展過程中，除了考慮資源的內(nèi)部化戰(zhàn)略和市場(chǎng)交易以外，還可以尋求另外的力量獲得支持。于是，組織理論家提出了組織間網(wǎng)絡(luò)理論，指出組織間網(wǎng)絡(luò)是“居于市場(chǎng)和科層制之間”的第三種力量。該理論認(rèn)為，組織生活在一個(gè)相互依賴的環(huán)境中，沒有哪個(gè)組織擁有絕對(duì)充足的資源和知識(shí)可以獨(dú)立解決所有的問題。具體而言，組織間網(wǎng)絡(luò)是“組織間交換互動(dòng)、一致行動(dòng)和聯(lián)合生產(chǎn)的基本社會(huì)形態(tài)，是法律上相互分離的單元之間非科層制的集合?！保皇侵赶嚓P(guān)的組織之間由于長(zhǎng)期的相互聯(lián)系和相互作用而形成的一種相對(duì)比較穩(wěn)定的合作結(jié)構(gòu)形態(tài)，通過這種建立在相互依賴基礎(chǔ)上的資源傳遞、知識(shí)技術(shù)擴(kuò)散等，最終實(shí)現(xiàn)了資源的優(yōu)化配置。組織間網(wǎng)絡(luò)是相互選擇的伙伴之間的雙邊關(guān)系，包含著相互信任和具有長(zhǎng)期遠(yuǎn)景的合作以及得到遵守的共同行為規(guī)范，其主要特征包括多中心且平等的公共行動(dòng)體系，有限理性的經(jīng)濟(jì)人假設(shè)，相互依賴、合作互惠的行動(dòng)策略，共同學(xué)習(xí)的政策過程。在組織間網(wǎng)絡(luò)中，與科層制協(xié)調(diào)不同的是，任何組織都沒有絕對(duì)權(quán)威，每個(gè)成員都具有自治權(quán)，不能由某一個(gè)組織擁有絕對(duì)的官僚統(tǒng)治權(quán)，它是通過共同決策、解決難題、共同分享利益和威望的集體運(yùn)作來管理的；不同于市場(chǎng)協(xié)調(diào)的是，組織間網(wǎng)絡(luò)在各種水平上試圖以一個(gè)精巧的決策委員會(huì)來從事協(xié)調(diào)工作，也就是不僅僅有一只“看不見的手”，還有一只“看得見的手”。組織間遵循互惠原則而彌補(bǔ)了導(dǎo)致市場(chǎng)失靈和科層制失效的缺陷，互惠有助于克服來自成員的機(jī)會(huì)主義風(fēng)險(xiǎn)。有國(guó)

外學(xué)者對(duì)組織問網(wǎng)絡(luò)與市場(chǎng)和科層制的特征變量進(jìn)行了總結(jié)比較(見表1)，表明組織間網(wǎng)絡(luò)相對(duì)于市場(chǎng)機(jī)制和科層制，具有比較明顯的優(yōu)勢(shì)，它使市場(chǎng)與科層制面臨的交易費(fèi)用最小化，比市場(chǎng)更為穩(wěn)固，比科層制更為柔性?！叭绻f價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)的核心協(xié)調(diào)機(jī)制、行政命令是等級(jí)制的核心機(jī)制的話，那么信任與合作則是網(wǎng)絡(luò)的核心機(jī)制”。

三、組織間網(wǎng)絡(luò)理論在當(dāng)代西方公共行政學(xué)中的應(yīng)用

傳統(tǒng)的公共行政理論是基于指揮命令統(tǒng)一性的假設(shè)，然而20世紀(jì)60年代后，現(xiàn)代國(guó)家公共管理日益復(fù)雜化，公共事務(wù)治理主體日漸多元化，政府在供給公共物品和服務(wù)時(shí)對(duì)多機(jī)構(gòu)、政府間以及公一私一非營(yíng)利伙伴關(guān)系的依賴不斷增加，把所有結(jié)構(gòu)層次結(jié)合起來是完成一個(gè)特定政策目標(biāo)的關(guān)鍵，沒有一個(gè)組織能夠單獨(dú)地完成對(duì)復(fù)雜的公共事務(wù)管理的任務(wù)，因此組織問網(wǎng)絡(luò)理論逐漸被引入到公共管理研究之中，在促進(jìn)公共部門間合作以及公共部門與私營(yíng)部門合作以提高公共服務(wù)績(jī)效方面，獲得了良好的聲譽(yù)。實(shí)際上，由于公共事務(wù)治理主體的多元化使得政府經(jīng)常試圖通過跨機(jī)構(gòu)的合作來實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)、非營(yíng)利性組織的作用正在日益增大，與營(yíng)利性企業(yè)之間的合作的頻繁與多樣化令人印象深刻等原因，使得政府管理實(shí)踐中開始大量地應(yīng)用組織間網(wǎng)絡(luò)理論。網(wǎng)絡(luò)化治理代表的是一種“多一對(duì)一多(many—to—many)”結(jié)構(gòu)關(guān)系，與等級(jí)制下的“一一對(duì)一多”(one—to—many)的關(guān)系不同?！岸嘁粚?duì)一多”的關(guān)系描繪出了網(wǎng)絡(luò)的密度和相互關(guān)聯(lián)的緊密程度。即使在“一一對(duì)一多”的結(jié)構(gòu)中也存在著網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，但網(wǎng)絡(luò)密度是稀薄的，關(guān)聯(lián)的程度是松散的。所以網(wǎng)絡(luò)狀治理的一個(gè)顯著特點(diǎn)便是在權(quán)威或權(quán)力行使的過程中，政府是其中的一個(gè)主體，它與國(guó)際組織、地區(qū)組織、其他層級(jí)的政府、企業(yè)和公民社會(huì)等形成一種“多邊關(guān)系(multi—lateral)”，而不是“雙邊關(guān)系(bilateral)”(見圖1)。對(duì)于現(xiàn)代公共行政與公共管理實(shí)踐中網(wǎng)絡(luò)日益增長(zhǎng)的重要性，奧圖勒(OTooler)將其歸結(jié)為：(1)公共行政中許多問題不能完全分割成小塊分別交給不同的部門去處理，必然涉及跨機(jī)構(gòu)之間的合作；(2)處理復(fù)雜事務(wù)的政策可能需要依靠網(wǎng)絡(luò)化的結(jié)構(gòu)才能執(zhí)行；(3)政治性壓力使得網(wǎng)絡(luò)可能是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)所必需的；(4)必須努力使各種聯(lián)系制度化；(5)跨部門和不同層次管理的需要，如交通項(xiàng)目管理者面臨著殘疾人權(quán)利保護(hù)、頻危物種保護(hù)和能源保護(hù)問題，而不僅僅是交通效率、有效性和土地使用問題。

因此，網(wǎng)絡(luò)在公共管理中的出現(xiàn)不是一時(shí)的風(fēng)潮，而是已經(jīng)成為政府間管理和契約行政的討論焦點(diǎn)。從當(dāng)代西方公共行政實(shí)踐的發(fā)展來看，組織間網(wǎng)絡(luò)作為一種新型的治理機(jī)制，廣泛應(yīng)用于政府公共管理的各個(gè)領(lǐng)域，如公共部門與私人部門在公共治理中的有效合作、公共部門內(nèi)部各個(gè)機(jī)構(gòu)之間的有效合作、公共部門的縱向與橫向關(guān)系的協(xié)調(diào)、國(guó)際公共物品供給中跨國(guó)間公共部門的有效合作等。

四、啟示與建議

一般而言，由于任何治理機(jī)制都受到客觀條件的制約，都不是萬能的治理機(jī)制。不同的治理結(jié)構(gòu)需要不同的激勵(lì)屬性和適應(yīng)屬性。也即是說，只有在相關(guān)基本條件具備時(shí)，具體的治理機(jī)制才能實(shí)現(xiàn)有效治理的目的。正如威廉姆森所言，“交易的屬性不同，相應(yīng)的治理結(jié)構(gòu)既組織成本與權(quán)能就不同，因此就形成了交易與治理結(jié)構(gòu)的不同配比。”。國(guó)外學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，從經(jīng)驗(yàn)意義上來看，組織間網(wǎng)絡(luò)在治理城市復(fù)興、社會(huì)排斥、犯罪與社區(qū)安全、可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)等棘手問題上較有優(yōu)勢(shì)，這些事務(wù)一般具有比較復(fù)雜、參與主體地位平等且具有相互依賴基礎(chǔ)上的長(zhǎng)期協(xié)作關(guān)系、區(qū)域化、單一政府難以解決等特征。南水北調(diào)工程由于其客體一水資源的特殊屬性，使得工程沿線各級(jí)政府間具有明顯的資源依賴特征，要最大化工程運(yùn)行效益，有賴于各利益相關(guān)者的相互協(xié)作，符合組織間網(wǎng)絡(luò)治理的適用條件。

組織間網(wǎng)絡(luò)理論告訴人們，在網(wǎng)絡(luò)狀治理結(jié)構(gòu)中，最關(guān)鍵的要素是處于網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)上的各方形成一種合作關(guān)系，所以網(wǎng)絡(luò)狀治理的最主要特征是多方共治。針對(duì)類似南水北調(diào)工程這種政府與政府之間(公一公)的網(wǎng)絡(luò)治理，學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，多層治理(multi—level governance)是一種可行的選擇。“多層治理”這個(gè)概念最初是用來描述的歐盟結(jié)構(gòu)政策(structural policy)的執(zhí)行，后來被用來描述歐盟治理方式，眼下已被廣泛地運(yùn)用到對(duì)公共治理的研究。1993年美國(guó)學(xué)者加里·馬克斯(Gary Marks)在“歐盟的結(jié)構(gòu)政策和多層治理”一文中提出“多層治理”的概念。多層治理是“歐盟結(jié)構(gòu)政策的明顯特征，它用來描述跨國(guó)家組織、歐盟、國(guó)家、地區(qū)和地方政府之間的持續(xù)談判體系”。1996年馬克斯在“20世紀(jì)80年代以來歐洲一體化：國(guó)家中心論對(duì)多層治理”一文中，用“多層治理”概念描述“隸屬于不同層級(jí)(跨國(guó)家、歐盟和國(guó)家)的政府單位之間的合作，而不是形成科層關(guān)系?！?003年馬克斯和萊斯貝特·胡夫(Liesbet nooghe)在《美國(guó)政治科學(xué)評(píng)論》上發(fā)表了“拆開中央國(guó)家，但如何拆多層治理的類型”一文中，把多層治理的概念擴(kuò)展到對(duì)公共治理的研究。簡(jiǎn)而言之，“多層治理”就是將網(wǎng)絡(luò)中的各利益相關(guān)者均納入到治理框架中來，通過持續(xù)的協(xié)商、談判來達(dá)成一個(gè)各方都比較滿意的決議。由于該類決議在各方利益間取得了某種平衡，更有利于決議的執(zhí)行。

實(shí)踐證明，聯(lián)席會(huì)議制度，是“多層治理”這種持續(xù)談判體系的有效運(yùn)作形式。根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《國(guó)務(wù)院南水北調(diào)工程建設(shè)委員會(huì)辦公室主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》的通知規(guī)定：國(guó)務(wù)院南水北調(diào)工程建設(shè)委員會(huì)辦公室與水利部的關(guān)系是一南水北調(diào)工程建設(shè)期的工程建設(shè)行政管理職能由國(guó)務(wù)院南水北調(diào)工程建設(shè)委員會(huì)辦公室承擔(dān)，南水北調(diào)工程的前期工作和工程建成后運(yùn)行的行政管理職能由水利部承擔(dān)。因此，建議水利部作為南水北調(diào)工程運(yùn)行管理聯(lián)席協(xié)商會(huì)議的牽頭單位，并將會(huì)議辦公室設(shè)在水利部，負(fù)責(zé)日常具體事務(wù)，并負(fù)責(zé)監(jiān)督貫徹落實(shí)相關(guān)決定。如果有關(guān)決定沒有真正落實(shí)到實(shí)處，那么聯(lián)席會(huì)議就形同虛設(shè)，無法發(fā)揮其應(yīng)有的作用。會(huì)議協(xié)商機(jī)制總體框架如下。

(一)協(xié)商主體

基于確保協(xié)商主體平等性以便協(xié)商公平、公正進(jìn)行的考慮，與我國(guó)實(shí)行的區(qū)域分級(jí)管理體制相對(duì)應(yīng)，協(xié)商的主體也應(yīng)該是分級(jí)的，即涉及跨省級(jí)行政區(qū)的工程運(yùn)行有關(guān)事項(xiàng)協(xié)商由南水北調(diào)工程運(yùn)行管理跨省級(jí)聯(lián)席會(huì)議擔(dān)當(dāng)，同一省級(jí)區(qū)域內(nèi)的協(xié)商由省級(jí)聯(lián)席協(xié)商會(huì)議擔(dān)當(dāng)，地、縣級(jí)區(qū)域內(nèi)的協(xié)調(diào)由地、縣級(jí)聯(lián)席協(xié)商會(huì)議進(jìn)行。為體現(xiàn)會(huì)議決議的權(quán)威性以及保障其執(zhí)行不打折扣，同時(shí)考慮到水量水質(zhì)存在相互影響、相互制約的關(guān)系，聯(lián)席會(huì)議參加人員主要包括：水利部副部長(zhǎng)、環(huán)?？偩指本珠L(zhǎng)、南水北調(diào)工程沿線各省(直轄市)分別派出的具有決策權(quán)的5人協(xié)商代表團(tuán)，由各省主管水利的副省長(zhǎng)(副市長(zhǎng))任團(tuán)

長(zhǎng)，政府副秘書長(zhǎng)、發(fā)改委副主任、水利廳(局)副廳長(zhǎng)(副局長(zhǎng))和環(huán)保局副局長(zhǎng)任團(tuán)員；工程沿線流域的各流域管理委員會(huì)副主任。并可根據(jù)工程運(yùn)行管理的實(shí)際需要，通知相關(guān)部門加入。

(二)協(xié)商客體

由于南水北調(diào)工程運(yùn)行管理的一個(gè)核心問題在于工程來水在工程沿線各地的分配，會(huì)議的主要協(xié)商內(nèi)容便是工程來水水權(quán)在各省(直轄市)之間的分配調(diào)度、相關(guān)的水事糾紛及各類突發(fā)事件。

(三)仲裁委員會(huì)

根據(jù)民主集中制原則，經(jīng)數(shù)輪協(xié)商或協(xié)調(diào)未果的情況下，應(yīng)適時(shí)啟動(dòng)仲裁機(jī)制，與聯(lián)席協(xié)商會(huì)議的分級(jí)特征相對(duì)應(yīng)，仲裁機(jī)構(gòu)也分為三級(jí)：上層水量分配調(diào)度仲裁機(jī)構(gòu)，是指當(dāng)跨省級(jí)聯(lián)席協(xié)商會(huì)議未能就重大問題達(dá)成協(xié)商一致的意見且經(jīng)多次協(xié)調(diào)無效時(shí)，由國(guó)務(wù)院任命的一個(gè)南水北調(diào)工程仲裁委員會(huì)依法做出最終裁決。仲裁委員會(huì)由國(guó)務(wù)院副總理、國(guó)務(wù)院秘書長(zhǎng)、水利部部長(zhǎng)、環(huán)保總局局長(zhǎng)、國(guó)務(wù)院指定的其他有關(guān)部委負(fù)責(zé)人，以及各省(直轄市)領(lǐng)導(dǎo)組成，國(guó)務(wù)院副總理任仲裁委員會(huì)主任。中層和基層仲裁機(jī)構(gòu)分為省級(jí)人民政府授權(quán)的仲裁委員會(huì)，以及地(市)級(jí)人民政府授權(quán)的仲裁委員會(huì)，可參照上層仲裁機(jī)構(gòu)模式組建。以上機(jī)構(gòu)均為非常設(shè)的官方機(jī)構(gòu)。

(四)專家咨詢委員會(huì)

為使南水北調(diào)工程水資源使用權(quán)分配調(diào)度建立在科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)、公平、公正的基礎(chǔ)之上，應(yīng)充分發(fā)揮專家咨詢論證的重要作用。建議水利部在全國(guó)范圍內(nèi)遴選各部門、各行業(yè)知名專家組建專家顧問團(tuán)，為水量分配調(diào)度方案的制定提供技術(shù)咨詢，對(duì)擬定的分配調(diào)度方案進(jìn)行合理性論證并提出修改和調(diào)整的建議。在需要啟動(dòng)仲裁程序時(shí)，為仲裁委員會(huì)提供技術(shù)支撐和決策依據(jù)。

南水北調(diào)工程運(yùn)行管理聯(lián)席協(xié)商會(huì)議制度的實(shí)施，一方面，基本維持了現(xiàn)行的水資源管理體制，避免了因大規(guī)模變動(dòng)而帶來的行政阻力和其他代價(jià)，增強(qiáng)了方案的現(xiàn)實(shí)可操作性；另一方面，會(huì)議是由水利部、環(huán)保總局、工程沿線各級(jí)政府和所涉流域委員會(huì)有關(guān)代表組成，具有一定的行政權(quán)威性，能有效地統(tǒng)籌管理工程水資源問題，解決省際用水糾紛和利益沖突；與此同時(shí)，便于及時(shí)交流、相互溝通，從而彌補(bǔ)了各部門間在管理權(quán)限和政策上的漏洞，化解其重疊或沖突之處，有助于減少?zèng)Q策和辦事過程中的內(nèi)耗，可以提高效率、克服無責(zé)任性和混亂性，為工程水資源跨地區(qū)的統(tǒng)一管理和合理分配提供了科學(xué)保證。層面，其余層面可依此類推。