謝麗霜

摘要：承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對(duì)于優(yōu)化西部投資和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，縮小東西區(qū)域發(fā)展差距，促進(jìn)我國(guó)和諧社會(huì)建設(shè)中的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展具有積極意義。但產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)之間存在著內(nèi)在的關(guān)聯(lián)機(jī)制，隨著東部投資和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目的持續(xù)進(jìn)入，西部一些地區(qū)已經(jīng)面臨著環(huán)境惡化的現(xiàn)實(shí)壓力。為促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的健康有序發(fā)展，西部地區(qū)必須將環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的防范和化解納入其產(chǎn)業(yè)承接戰(zhàn)略，采取積極有效措施，確保隨之攀升的污染不致突破西部環(huán)境容量閡值。

關(guān)鍵詞：環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)；西部地區(qū)；承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移

中圖分類(lèi)號(hào)：F403.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

近年來(lái)，隨著東部地區(qū)要素成本全面上升、產(chǎn)業(yè)升級(jí)步伐加快以及西部大開(kāi)發(fā)的持續(xù)推進(jìn)，珠三角、長(zhǎng)三角及環(huán)渤海地區(qū)的部分傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)開(kāi)始加速向欠發(fā)達(dá)的西部地區(qū)轉(zhuǎn)移。這種轉(zhuǎn)移對(duì)于優(yōu)化西部地區(qū)投資和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，縮小東西區(qū)域發(fā)展差距，促進(jìn)我國(guó)和諧社會(huì)建設(shè)中的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展具有積極意義。但隨之而來(lái)的污染轉(zhuǎn)移，又使西部地區(qū)面臨巨大的環(huán)境惡化風(fēng)險(xiǎn)，這種風(fēng)險(xiǎn)如果得不到有效防范或及時(shí)化解，必將影響西部經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

一、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)聯(lián)機(jī)制

(一)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，具有明顯的轉(zhuǎn)移方向和規(guī)律

一般而言，各國(guó)或地區(qū)在特定的時(shí)點(diǎn)都會(huì)處于不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展梯度之上，受技術(shù)、資金、人力資本和市場(chǎng)需求的影響，新行業(yè)、新產(chǎn)品、新技術(shù)、新工藝一般首先出現(xiàn)在高梯度區(qū)域，然后隨著時(shí)間的推移，經(jīng)歷創(chuàng)新、發(fā)展、成熟、衰退等產(chǎn)業(yè)生命循環(huán)階段。處于衰退階段的產(chǎn)業(yè)，由于在原地逐漸喪失了生存空間，就需要向低梯度區(qū)域轉(zhuǎn)移。這種轉(zhuǎn)移的外在表現(xiàn)，就是衰退產(chǎn)業(yè)既有的已經(jīng)老化的、過(guò)時(shí)的設(shè)備向外轉(zhuǎn)移，與之一并轉(zhuǎn)移的還有落后的工藝、技術(shù)和生產(chǎn)方式。世界許多國(guó)家和地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移實(shí)踐表明，高梯度區(qū)域?qū)ν馔顿Y和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的一個(gè)顯著特征，就是從已經(jīng)或即將進(jìn)入衰退階段，從而在原地不再具有比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)，即邊際產(chǎn)業(yè)依次開(kāi)始。邊際產(chǎn)業(yè)是一個(gè)動(dòng)態(tài)概念，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進(jìn)，邊際產(chǎn)業(yè)的具體產(chǎn)業(yè)指稱(chēng)是不斷變化的。一般來(lái)說(shuō)，率先進(jìn)入衰退周期，淪為邊際產(chǎn)業(yè)進(jìn)而需要向外轉(zhuǎn)移的是傳統(tǒng)勞動(dòng)密集型和資源密集型產(chǎn)業(yè)，繼而才是資本、技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)。比如，20世紀(jì)50—80年代，戰(zhàn)后第一次國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移主要以初級(jí)產(chǎn)品加工和原材料產(chǎn)業(yè)為主，但進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后，新一輪國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重心已經(jīng)從原材料工業(yè)向加工工業(yè)、初級(jí)產(chǎn)品工業(yè)向高附加價(jià)值工業(yè)、傳統(tǒng)工業(yè)向新興工業(yè)、制造業(yè)向金融保險(xiǎn)等服務(wù)業(yè)以及電子、信息等資本密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變。

就我國(guó)來(lái)說(shuō)，20世紀(jì)80年代，東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)率先承接了香港、臺(tái)灣、日本、韓國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)轉(zhuǎn)出的化學(xué)工業(yè)、橡膠、塑料、印刷、制藥、制革、印染紡織、石化、電鍍、造紙、金屬冶煉、玩具制造等傳統(tǒng)勞動(dòng)密集型、資源密集型產(chǎn)業(yè)，此后，這些產(chǎn)業(yè)在東部地區(qū)迅速發(fā)展并支撐了東部經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)達(dá)20余年的繁榮。但從90年代末開(kāi)始，尤其是最近幾年，隨著“電荒”、“土地荒”、“水荒”、“民工荒”、人民幣升值、國(guó)內(nèi)消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)、環(huán)保新政等因素的相繼出現(xiàn)，上述產(chǎn)業(yè)開(kāi)始逐漸步人衰退周期，需要向外轉(zhuǎn)移另謀發(fā)展。但這些產(chǎn)業(yè)很多都屬于污染效應(yīng)較強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)，如果產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目選擇不當(dāng)，雖然短期內(nèi)經(jīng)濟(jì)總量會(huì)增加，但也容易造成承接地環(huán)境污染、資源的粗放開(kāi)發(fā)和過(guò)度利用。

(二)落后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平制約了低梯度區(qū)域的環(huán)境外部性內(nèi)在化進(jìn)程

無(wú)論是國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移還是區(qū)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，轉(zhuǎn)移的主體都是企業(yè)，而企業(yè)投資區(qū)位選擇及生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)取舍，主要考慮的是成本因素。這種成本，除了直接的生產(chǎn)費(fèi)用之外，至少還應(yīng)包括因環(huán)境外部性內(nèi)在化而由企業(yè)承擔(dān)的那部分開(kāi)支。根據(jù)庇古模型，環(huán)境外部性內(nèi)在化過(guò)程也就是“邊際私人凈產(chǎn)值”不斷趨近“邊際社會(huì)凈產(chǎn)值”的過(guò)程，其實(shí)質(zhì)是讓生產(chǎn)污染的企業(yè)或個(gè)人而不是社會(huì)或他人來(lái)承擔(dān)相應(yīng)的污染治理費(fèi)用。因此，在一定程度上，環(huán)境外部性內(nèi)在化的過(guò)程也就是污染控制的實(shí)現(xiàn)過(guò)程。但遺憾的是，在不同發(fā)展梯度的區(qū)域之間，環(huán)境外部性內(nèi)在化程度是有差異的，總體來(lái)說(shuō)，低梯度區(qū)域要低于高梯度經(jīng)濟(jì)。這是因?yàn)椋?1)低梯度區(qū)域面臨著巨大的脫貧致富壓力，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的兩難選擇中，從政府官員到普通百姓都很難不以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為重。(2)低梯度區(qū)域人均收入水平低，綠色消費(fèi)傾向不高，環(huán)保需求處于消費(fèi)需求后列，公眾普遍不怎么關(guān)注企業(yè)的環(huán)境行為，更不可能像高梯度區(qū)域那樣，用手中的貨幣選票給企業(yè)發(fā)一張“社會(huì)牌照”。(3)一些低梯度區(qū)域同時(shí)還是自然資源富集區(qū)域，當(dāng)?shù)仄髽I(yè)或個(gè)人無(wú)須花費(fèi)多少代價(jià)就可以取得或利用這些資源，自然資源的這種“易得性”容易讓人們感覺(jué)不到它的稀缺和寶貴，從而難以在低梯度區(qū)域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行系統(tǒng)中形成對(duì)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)的要求，更缺乏節(jié)約利用資源的內(nèi)在動(dòng)力。(4)受技術(shù)、信息、制度、管理經(jīng)驗(yàn)、認(rèn)知局限的限制，低梯度區(qū)域?qū)τ诃h(huán)境污染(或環(huán)境保護(hù))這類(lèi)具有明顯外部性的公共產(chǎn)品，往往缺乏科學(xué)、有效的管理手段和措施，既對(duì)環(huán)境破壞行為懲罰不力，又對(duì)污染防治行為激勵(lì)不足。這樣一來(lái)，企業(yè)在低梯度區(qū)域生產(chǎn)所需支付的環(huán)境成本必然比在高梯度區(qū)域生產(chǎn)要少，在生產(chǎn)技術(shù)條件相同的情況下，高梯度區(qū)域已有的污染型產(chǎn)業(yè)或該類(lèi)產(chǎn)業(yè)的新增投資，就會(huì)在利益驅(qū)動(dòng)下向低梯度區(qū)域轉(zhuǎn)移和集中，污染也就隨即上升。

按照倒u型“環(huán)境庫(kù)茲涅茨曲線”的描述，污染水平隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展而上升的趨勢(shì)，只有在人均收入達(dá)到一定水平時(shí)才會(huì)發(fā)生逆轉(zhuǎn)。根據(jù)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，“環(huán)境庫(kù)茲涅茨曲線”的拐點(diǎn)通常在人均GDP達(dá)到3 000美元時(shí)才會(huì)出現(xiàn)，此時(shí)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)開(kāi)始調(diào)整，環(huán)境外部性內(nèi)在化程度提高，污染水平開(kāi)始下降。目前，我國(guó)西部12省區(qū)市的人均地區(qū)生產(chǎn)總值不足1400美元，不到東部10省市的40％，環(huán)境外部性內(nèi)在化程度必然要低于東部發(fā)達(dá)地區(qū)及發(fā)達(dá)國(guó)家，正處于“環(huán)境庫(kù)茲涅茨曲線”上升階段，承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移不可避免地要面臨污染轉(zhuǎn)移和環(huán)境惡化問(wèn)題的困擾。

二、西部地區(qū)承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移面臨環(huán)境惡化的現(xiàn)實(shí)壓力

(一)東部向西部地區(qū)轉(zhuǎn)移的主要是高耗能、高污染產(chǎn)業(yè)

我國(guó)現(xiàn)階段以東部發(fā)達(dá)地區(qū)為轉(zhuǎn)出區(qū)域，以中西部地區(qū)為主要承接區(qū)域的區(qū)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，是區(qū)域間因資源稟賦、區(qū)位、市場(chǎng)、產(chǎn)業(yè)配套環(huán)境、制度環(huán)境等因素的差異所形成的比較優(yōu)勢(shì)動(dòng)態(tài)變化的結(jié)果，哪些產(chǎn)業(yè)會(huì)轉(zhuǎn)移出去，轉(zhuǎn)移到什么地方，以何種方式轉(zhuǎn)移，取決于東部轉(zhuǎn)出區(qū)“推力”與中西部承接地“拉力”的共同作用。

先看東部地區(qū)，進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，一方面，受“勞工荒”、“電荒”、“油荒”、“地荒”、反傾銷(xiāo)、人民幣升值、國(guó)家宏觀調(diào)控等多種因素的影響，其傳統(tǒng)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展壓力倍增，盈利能力大幅下降。根據(jù)亞洲鞋業(yè)協(xié)會(huì)的調(diào)查，目前，廣東鞋業(yè)面臨的競(jìng)爭(zhēng)壓力是20世紀(jì)90年代的10倍，由于沒(méi)有能力消

化這種壓力，僅在2007年的前三季度，就有近千家廣東鞋廠及相關(guān)配套企業(yè)歇業(yè)、倒閉或外遷，其中大部分為中小企業(yè)。另一方面，始于20世紀(jì)90年代的新一輪國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移持續(xù)深化，發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)向中國(guó)大陸等新興經(jīng)濟(jì)體進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)不斷增強(qiáng)，現(xiàn)代制造、高新技術(shù)、金融保險(xiǎn)、服務(wù)貿(mào)易、電子信息、房地產(chǎn)等產(chǎn)業(yè)日益成為國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重點(diǎn)領(lǐng)域。為把握這一機(jī)遇，促進(jìn)本地結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速增長(zhǎng)，東部地區(qū)從20世紀(jì)90年代中期即開(kāi)始向外轉(zhuǎn)移傳統(tǒng)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，如紗錠從上海向新疆轉(zhuǎn)移等，近年來(lái)，這種“推力”進(jìn)一步加強(qiáng)。其中，上海市從2006年初著手對(duì)需要外移的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行梳理，各個(gè)區(qū)縣首要清理的主要是環(huán)保不達(dá)標(biāo)、能源消耗量大、投入產(chǎn)出比較低的企業(yè)；廣東省政府在連續(xù)多年限制高耗能、高污染產(chǎn)業(yè)發(fā)展之后，又在2008年初通過(guò)了一份產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄，明確將影響環(huán)保及節(jié)能節(jié)水的火力發(fā)電、紡織、石油化工、造紙等產(chǎn)業(yè)列入嚴(yán)控之列。

再看西部地區(qū)，對(duì)于承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，西部各地表現(xiàn)出了極大的興趣和熱情，但現(xiàn)實(shí)情況是，西部并不是東部正在或計(jì)劃外遷的企業(yè)的唯一選擇，東部?jī)?nèi)部的欠發(fā)達(dá)地區(qū)以及江西、安徽、湖南、湖北等中部省份都是強(qiáng)有力的承接競(jìng)爭(zhēng)者。除此之外，越南、印度、泰國(guó)等東南亞國(guó)家，在開(kāi)放政策的推行下，土地成本、勞動(dòng)力成本、開(kāi)放意識(shí)等方面也頗具吸引力。在這種態(tài)勢(shì)中，工業(yè)配套缺乏、人力資本積累不足、市場(chǎng)意識(shí)薄弱、政府行政效率較低的西部地區(qū)，僅憑豐富的自然資源和廉價(jià)的勞動(dòng)力將很難吸引到優(yōu)質(zhì)、清潔的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目。事實(shí)上，到目前為止，西部地區(qū)承接的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目除一些食品、飲料、輕紡等普通消費(fèi)資料產(chǎn)業(yè)外，大部分都屬于高耗能的能源、原材料初級(jí)加工產(chǎn)業(yè)。統(tǒng)計(jì)顯示，1999—2006年間，廣西、貴州、寧夏、新疆等四個(gè)能礦資源豐富的西部省區(qū)，石油加工及煉焦、黑色金屬冶煉、有色金屬冶煉、化學(xué)原料及化學(xué)制品制造、非金屬礦物制品、電力熱力供應(yīng)等六大高耗能產(chǎn)業(yè)對(duì)地區(qū)工業(yè)總產(chǎn)值的貢獻(xiàn)份額平均增長(zhǎng)了40％左右，而廣東、浙江、江蘇、山東等四個(gè)東部省份的平均增幅只有16％，其中，山東省上述六大高耗能產(chǎn)業(yè)對(duì)地區(qū)工業(yè)總產(chǎn)值貢獻(xiàn)份額還下降了近33％。兩相比較不難看出，高耗能產(chǎn)業(yè)在東西部地區(qū)所處產(chǎn)業(yè)生命周期時(shí)序上的先后和空間上的轉(zhuǎn)移關(guān)系。

高耗能產(chǎn)業(yè)在西部地區(qū)的迅猛發(fā)展，極大地推動(dòng)了西部工業(yè)、出口乃至整個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，但其高消耗、高排放、高污染的產(chǎn)業(yè)特征也使其成為污染西部環(huán)境的主要力量。數(shù)據(jù)顯示，與1999年相比，2006年西部地區(qū)工業(yè)排放的固體廢棄物增長(zhǎng)102.64％，二氧化硫增長(zhǎng)73.5％、廢水增長(zhǎng)13.08％：2006年，西部萬(wàn)元工業(yè)增加值能耗是東部的2.24倍，排放的二氧化硫是東部的5.52倍，煙塵是東部的7.25倍，粉塵是東部的7.6倍，廢水是東部的2.04倍，固體廢棄物是東部的5.75倍。這在一定程度上說(shuō)明，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移正在提升西部工業(yè)發(fā)展及地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的環(huán)境成本。

(二)東部資本對(duì)西部的資源開(kāi)發(fā)既有合理開(kāi)發(fā)，也有不當(dāng)開(kāi)發(fā)

西部地區(qū)是我國(guó)能源、黑色金屬礦產(chǎn)、有色金屬礦產(chǎn)、非金屬礦產(chǎn)資源的富集區(qū)域，集中了全國(guó)90％-99％的原生鈦鐵礦和鉻礦；超過(guò)80％的水電資源和天然氣資源；60％～80％的錳礦、鉛礦、釩礦、鋅礦；50％左右的鋁土礦、磷礦、煤炭、銅礦以及30％左右的石油、鐵礦和高嶺土。開(kāi)發(fā)利用西部豐富的能源、礦產(chǎn)資源，是現(xiàn)階段東部資本投資西部的主要?jiǎng)訖C(jī)和目的所在。特別是在2003、2004年之后，全球能礦資源價(jià)格飛漲，煤炭、有色金屬和水電資源開(kāi)發(fā)的暴利，誘惑愈來(lái)愈多的包括東部資本在內(nèi)的各路資金流入西部地區(qū)，從事能源、礦產(chǎn)資源的勘察、開(kāi)采和交易活動(dòng)：在西南水電資源開(kāi)發(fā)高峰時(shí)期，僅四川省境內(nèi)匯聚的水電開(kāi)發(fā)資金就一度超過(guò)千億元人民幣；即便是在交通不便、氧氣稀薄、生活條件艱苦的西藏，也因其近萬(wàn)億的地下礦藏資源，吸引了來(lái)自青海、四川、江蘇、浙江、山西等地的眾多“淘金者”蜂擁而入。在巨額資金的推動(dòng)下，西部礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)市場(chǎng)空前活躍。1999年，西部12省區(qū)市采礦業(yè)固定資產(chǎn)投資只有160億元，到2004年便快速增長(zhǎng)到662億元，2006年又進(jìn)一步增長(zhǎng)到1543億元，年均增幅高達(dá)124％。這種勢(shì)頭使西部生態(tài)資源環(huán)境面臨著空前廣泛而高強(qiáng)度的開(kāi)發(fā)壓力，再加上我國(guó)正處于體制轉(zhuǎn)型期，制度不健全，管理不到位，尋租現(xiàn)象嚴(yán)重，能源、礦業(yè)市場(chǎng)泛濫的資金和過(guò)熱的投資，很容易造成對(duì)西部資源的粗放、無(wú)序開(kāi)發(fā)和過(guò)度利用，并由此引發(fā)一系列的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。

具體表現(xiàn)在以下方面：(1)受利益驅(qū)動(dòng)和地方保護(hù)主義影響，西部一些地方政府只重視招商引資而疏于對(duì)資源開(kāi)發(fā)的規(guī)劃、統(tǒng)籌和管理，更無(wú)視國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)規(guī)劃和準(zhǔn)人標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致部分地區(qū)陷入資源開(kāi)發(fā)一哄而上、遍地開(kāi)花，“村村點(diǎn)火、處處冒煙”，生態(tài)資源環(huán)境遭受全面破壞的不良境地。(2)流入西部礦業(yè)市場(chǎng)的資金，很多都屬于投機(jī)性資金，逐利性強(qiáng)，短期行為嚴(yán)重，對(duì)礦產(chǎn)資源往往采取“采易不采難、采淺不采深、采肥不采瘦”的粗放開(kāi)發(fā)策略，資源浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。據(jù)調(diào)查，陜西、新疆等地煤炭采收率平均只有30％，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國(guó)家《煤炭工業(yè)技術(shù)規(guī)范》所要求的75％的最低采收率標(biāo)準(zhǔn)。此外，這些投機(jī)性資本對(duì)短期利益的追逐，很容易形成對(duì)資源的不當(dāng)開(kāi)發(fā)、過(guò)度開(kāi)采、超量利用，導(dǎo)致西部一些礦區(qū)頻繁發(fā)生塌陷、崩塌、滑坡、泥石流、水源污染、水土流失等環(huán)境地質(zhì)災(zāi)害，嚴(yán)重威脅礦區(qū)居民生命財(cái)產(chǎn)安全，惡化礦區(qū)周邊的生產(chǎn)和生活環(huán)境。西藏自治區(qū)就曾因砂金礦開(kāi)采產(chǎn)生明顯的環(huán)境破壞效應(yīng)，而不得不在2005年關(guān)閉了65家砂金礦山，并明令自2006年起全面禁止開(kāi)采砂金礦。(3)在西部能源、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)投資熱潮中，有相當(dāng)一部分證照不全、不具備合格開(kāi)發(fā)資質(zhì)的小水電、小火電、小煤窯及其他小型采礦企業(yè)混雜其中。比如，前些年在清理整頓小水電時(shí)，僅由四川省地方電力局查出的“四無(wú)”(無(wú)立項(xiàng)、無(wú)可行性研究、無(wú)環(huán)評(píng)、無(wú)驗(yàn)收)小水電就有128座。由于脫離監(jiān)控，這些無(wú)證非法開(kāi)發(fā)的小水電、小火電、小煤窯已經(jīng)成為西部環(huán)境污染、地表資源破壞的主要力量。(4)我國(guó)現(xiàn)階段以東部企業(yè)為主要角色的跨區(qū)投資和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，是在體制轉(zhuǎn)型的背景下進(jìn)行的，民營(yíng)資本是其中的先導(dǎo)和主體。而民營(yíng)資本通常具有生產(chǎn)規(guī)模小、開(kāi)發(fā)能力有限、資金投入不足、技術(shù)人才匱乏、環(huán)保意識(shí)淡漠、經(jīng)營(yíng)管理薄弱等特點(diǎn)，由民營(yíng)資本經(jīng)營(yíng)的各類(lèi)小型采礦企業(yè)大多存在采礦方式原始、采礦工藝落后、作業(yè)環(huán)境險(xiǎn)惡、惡性事故眾多、生產(chǎn)現(xiàn)場(chǎng)臟亂差等問(wèn)題。

三、防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移健康有序開(kāi)展的對(duì)策建議

綜上可見(jiàn)，西部承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移并非有百利而無(wú)一害，對(duì)于伴隨而來(lái)的環(huán)境惡化風(fēng)險(xiǎn)，西部地區(qū)絕

不可忽視，而應(yīng)當(dāng)將環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的防范和化解納入其產(chǎn)業(yè)承接戰(zhàn)略，采取積極有效措施，確保隨之攀升的污染不致突破西部環(huán)境容量閾值。

(一)把握好技術(shù)和市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻，防止資源利用效率低、污染嚴(yán)重、技術(shù)落后的產(chǎn)品和工藝轉(zhuǎn)移到西部地區(qū)

技術(shù)和市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻是阻止污染轉(zhuǎn)移的第一道也是最重要的一道屏障。當(dāng)前，西部地區(qū)應(yīng)當(dāng)結(jié)合國(guó)家正在大力推進(jìn)的主體功能區(qū)建設(shè)，加強(qiáng)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的統(tǒng)籌規(guī)劃，根據(jù)不同區(qū)域的主體功能定位，制定差別化的技術(shù)和市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)當(dāng)特別重視建立一個(gè)強(qiáng)有力的實(shí)施保障機(jī)制，確保既定的市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)得到切實(shí)有效的貫徹執(zhí)行。其中的關(guān)鍵是要調(diào)整和完善國(guó)家區(qū)域政策及地方政績(jī)考核評(píng)價(jià)體系，一方面，實(shí)行差別化的區(qū)域支持政策，建立合理的生態(tài)環(huán)境建設(shè)補(bǔ)償機(jī)制，促進(jìn)區(qū)域基本公共服務(wù)均等化，使西部“禁止開(kāi)發(fā)區(qū)”或“限制開(kāi)發(fā)區(qū)”在不開(kāi)發(fā)或有限開(kāi)發(fā)的情況下，一樣能夠?qū)崿F(xiàn)發(fā)展和富裕；另一方面，制定符合可持續(xù)發(fā)展要求的地方政績(jī)考核評(píng)價(jià)體系，抑制各級(jí)地方在區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)中過(guò)度膨脹的GDP增長(zhǎng)沖動(dòng)，促使地方政府在招商引資、組織地方經(jīng)濟(jì)活動(dòng)時(shí)自覺(jué)考慮環(huán)保因素。

(二)積極探索適合西部特點(diǎn)的新型工業(yè)化模式，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，在承接產(chǎn)業(yè)選擇上有所為、有所不為

西部大部分地區(qū)還處在工業(yè)化初期階段，借助東部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移力量，推動(dòng)西部工業(yè)發(fā)展，以工業(yè)化帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)化、促進(jìn)城鎮(zhèn)化，是西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要選擇。但其特殊的地理區(qū)位、重要的生態(tài)價(jià)值、脆弱的生態(tài)環(huán)境以及巨大的節(jié)能減排降耗壓力，決定了西部地區(qū)必須走一條工業(yè)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)雙贏的新型工業(yè)化道路，對(duì)東部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目不能來(lái)者不拒，而應(yīng)當(dāng)有所選擇。對(duì)那些可能造成環(huán)境嚴(yán)重污染，目前又無(wú)有效治理措施或治理非常困難的項(xiàng)目、工藝和設(shè)備，無(wú)論投資規(guī)模有多大，都應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決放棄。除此之外，還需要：(1)按照產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展的要求，圍繞西部?jī)?yōu)勢(shì)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的上下游配套及服務(wù)來(lái)承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，補(bǔ)充、延長(zhǎng)、擴(kuò)展西部產(chǎn)業(yè)鏈條，形成不同企業(yè)產(chǎn)品的耦合共生，實(shí)現(xiàn)廢物回收利用。(2)抓住鋼鐵、汽車(chē)、有色金屬等行業(yè)加速區(qū)域資源整合的契機(jī)，通過(guò)協(xié)作、兼并、技術(shù)轉(zhuǎn)移與生產(chǎn)環(huán)節(jié)的分工協(xié)作等多種形式，努力與行業(yè)內(nèi)的優(yōu)勢(shì)企業(yè)、大型企業(yè)建立合作伙伴關(guān)系，承接其先進(jìn)的技術(shù)、工藝和管理經(jīng)驗(yàn)，改造和提升西部產(chǎn)業(yè)。(3)根據(jù)西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要，引導(dǎo)東部資本進(jìn)入商貿(mào)、物流、旅游、金融保險(xiǎn)等低能耗、少污染的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，改變產(chǎn)業(yè)承接過(guò)度集中于傳統(tǒng)制造業(yè)的現(xiàn)狀。

(三)完善環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，鼓勵(lì)企業(yè)環(huán)境友好行為，減少產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目的污染效應(yīng)

根據(jù)科學(xué)發(fā)展觀和可持續(xù)發(fā)展內(nèi)涵的要求，西部生態(tài)環(huán)境保護(hù)必須與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合，在發(fā)展中進(jìn)行。所以對(duì)那些雖有污染，但又不是很?chē)?yán)重的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目，西部產(chǎn)業(yè)承接政策的重心不應(yīng)是簡(jiǎn)單阻止，而是想辦法減少其污染效應(yīng)。區(qū)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是一個(gè)中觀層次的范疇，其外在表現(xiàn)是產(chǎn)業(yè)內(nèi)眾多企業(yè)的轉(zhuǎn)移，遷移企業(yè)的環(huán)境行為直接影響到產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的環(huán)境效應(yīng)。所以有必要將環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制從企業(yè)外部引向企業(yè)內(nèi)部，從企業(yè)環(huán)保行為的利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制人手，研究如何運(yùn)用環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策手段，改變企業(yè)的成本收益函數(shù)，引導(dǎo)企業(yè)將污染控制、節(jié)能減排降耗貫穿于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的全過(guò)程，實(shí)現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的環(huán)?；D(zhuǎn)變。實(shí)踐證明，主要依靠市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策手段，在動(dòng)員企業(yè)環(huán)保資源，鼓勵(lì)企業(yè)環(huán)境友好行為，提高環(huán)境資源配置效率等方面都要優(yōu)于純粹的行政管制。到目前為止，世界各國(guó)采用的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策手段歸納起來(lái)主要有明晰產(chǎn)權(quán)、建立排污權(quán)交易市場(chǎng)、稅收手段、收費(fèi)制度、投資補(bǔ)貼、信貸優(yōu)惠、責(zé)任制度、發(fā)行環(huán)境債券以及押金一退款制度等。它們?cè)诓煌I(lǐng)域的作用效果各有所長(zhǎng)，西部地區(qū)應(yīng)當(dāng)根據(jù)轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)的性質(zhì)、企業(yè)的狀況及各地的特點(diǎn)靈活運(yùn)用。

(四)營(yíng)造良好投資環(huán)境，吸引優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目

優(yōu)良的投資環(huán)境是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目順利轉(zhuǎn)入、根殖、發(fā)展的重要條件，也是產(chǎn)業(yè)承接區(qū)域維護(hù)自身利益，避免落入“產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移陷阱”的必要保障。西部地區(qū)在承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)努力完善投資硬軟環(huán)境，創(chuàng)造有利于產(chǎn)業(yè)成長(zhǎng)的條件，吸引更多低資源消耗、少污染排放、高附加價(jià)值的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目轉(zhuǎn)入。其中的主要方面，一是加快改善西部基礎(chǔ)設(shè)施條件，特別是城市群、產(chǎn)業(yè)帶、各類(lèi)工業(yè)園區(qū)的水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃和建設(shè)，完善配套生產(chǎn)及服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。這個(gè)過(guò)程應(yīng)當(dāng)與產(chǎn)業(yè)承接相結(jié)合，有計(jì)劃地引導(dǎo)部分東部資本參與西部城鎮(zhèn)及各類(lèi)工業(yè)園區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，同時(shí)，國(guó)家也應(yīng)當(dāng)加大支持力度，在同等條件下，將國(guó)家審批的一些重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目?jī)?yōu)先布局在西部，增強(qiáng)西部地區(qū)吸引區(qū)外相關(guān)配套產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的能力，推動(dòng)西部產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展。二是加快政府職能轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)政府服務(wù)意識(shí)，提高政府服務(wù)水平。西部地處內(nèi)陸邊遠(yuǎn)地區(qū)，受各種因素的影響，部分地區(qū)在一段時(shí)期內(nèi)難以依靠市場(chǎng)力量吸引外部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)入，需要發(fā)揮政府的作用。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，政府的作用重心不應(yīng)是在招商引資前臺(tái)穿針引線，更不是無(wú)原則地競(jìng)相降低準(zhǔn)入門(mén)檻，而是強(qiáng)化政府服務(wù)職能，轉(zhuǎn)變思想，更新觀念，盡快實(shí)現(xiàn)從生產(chǎn)建設(shè)型政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，并以此為契機(jī)，規(guī)范政府行為，提高政府行政效率，改善市場(chǎng)環(huán)境，形成有利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的長(zhǎng)期有效機(jī)制。