閆月嶺

摘要：在國(guó)有企業(yè)收購(gòu)的進(jìn)程中，政府的主要職能都化身為不同的政府行為加以介入；管理層收購(gòu)曾在我國(guó)企業(yè)改革的進(jìn)程中發(fā)揮了一定的積極作用，國(guó)有企業(yè)管理層收購(gòu)與政府行為有著緊密的聯(lián)系，因政府自身追逐著“經(jīng)濟(jì)利益”，加上權(quán)力尋租現(xiàn)象的存在和政府權(quán)力無(wú)法有效達(dá)致的社會(huì)場(chǎng)域的存在，所以，在國(guó)有企業(yè)管理層收購(gòu)過(guò)程中，政府行為尚存在著內(nèi)部異化和外部異化的可能性，在國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革中，我們的各級(jí)政府一定要真正做到有所為、有所不為。

關(guān)鍵詞：國(guó)有企業(yè)；管理層收購(gòu)；政府行為

中圖分類號(hào)：DF411.91文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1672-2663(2009)03-0106-04

管理層收購(gòu)是指由以前的公眾持股公司的管理層進(jìn)行的轉(zhuǎn)為非上市公司的交易活動(dòng)。自從管理層收購(gòu)這一企業(yè)產(chǎn)權(quán)改組模式被引入我國(guó)以后，在制度環(huán)境尚不完善的背景下，通過(guò)管理層收購(gòu)方式實(shí)行改制的國(guó)有企業(yè)不斷增多。與西方國(guó)家不同的是，在我國(guó)進(jìn)行的管理層收購(gòu)則更多地充當(dāng)了政府推行產(chǎn)權(quán)改革的工具，這就注定了政府行為與國(guó)企管理層收購(gòu)之間的緊密聯(lián)系。本文論述了我國(guó)現(xiàn)階段國(guó)有企業(yè)管理層收購(gòu)過(guò)程中政府行為的正當(dāng)性及其體現(xiàn)，并對(duì)政府行為的異化可能性做出警示，以期盡可能多視角地為國(guó)家制定相關(guān)政策法規(guī)提供智力支持。

一、對(duì)管理層收購(gòu)中政府行為的認(rèn)知

國(guó)有中小企業(yè)改革一直是我國(guó)企業(yè)改革的一部分，黨的十四大之前中小企業(yè)改革的內(nèi)容、方式多未觸及產(chǎn)權(quán)問題。黨的十四大之后，國(guó)家關(guān)于國(guó)有小型企業(yè)改革的政策逐漸放寬，1995年起正式提出“抓大放小”政策，允許地方政府可以采取靈活多樣包括出售給個(gè)人的形式，加快“放開搞活”國(guó)有小企業(yè)的改革步伐。

管理層收購(gòu)恰是作為此過(guò)程中的一種手段，于上世紀(jì)90年代后期加入到了我國(guó)企業(yè)改革過(guò)程中，并起到了一定的積極作用。當(dāng)時(shí)，正值國(guó)有企業(yè)改革浪潮，實(shí)施管理層收購(gòu)，既符合國(guó)有資產(chǎn)“有所為，有所不為”、逐步從競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)退出政策取向，又能從內(nèi)部機(jī)構(gòu)上推動(dòng)國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況的根本改變，從而增加社會(huì)財(cái)富，所以，管理層收購(gòu)曾經(jīng)備受人們的青睞。但是，由于受國(guó)內(nèi)金融、法律等大環(huán)境的限制，國(guó)有大型企業(yè)管理層收購(gòu)的操作難度比較大，在中小型企業(yè)實(shí)施管理層收購(gòu)具有可操作性。這就是近年來(lái)政府明確聲明“大型企業(yè)不準(zhǔn)管理層收購(gòu)，中小型企業(yè)可以探索”，并將由國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)出臺(tái)五條禁令的主要原因所在。

在以產(chǎn)權(quán)改革為向?qū)У膰?guó)有中小型企業(yè)管理層收購(gòu)過(guò)程中，政府作為國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)所有者和改革監(jiān)管者自然與這一過(guò)程有著天然的聯(lián)系，政府權(quán)力必然化身為各種各樣的政府行為介入此過(guò)程。然而，目前正值以塑造企業(yè)法人獨(dú)立人格、成就自由市場(chǎng)主題為目標(biāo)的國(guó)企產(chǎn)權(quán)改革的關(guān)鍵時(shí)期，政府的干預(yù)則顯得愈發(fā)敏感。所以，在國(guó)有中小企業(yè)管理層收購(gòu)過(guò)程中，對(duì)政府干預(yù)的正當(dāng)性和科學(xué)干預(yù)方式及其可能出現(xiàn)的政府行為的異化進(jìn)行研究和探討，則顯得十分必要。

二、國(guó)有中小企業(yè)管理層收購(gòu)中政府行為的體現(xiàn)

由于政府和國(guó)有中小企業(yè)管理層收購(gòu)的過(guò)程關(guān)系密切，所以政府行為會(huì)不斷地介入管理層收購(gòu)，那么，化身為政府行為的政府職能是如何體現(xiàn)的，它以怎樣的方式介入才能彰顯其正當(dāng)性?為此，需要展開以下分析和探討。

(一)政府職能理論

要考察國(guó)有企業(yè)管理層收購(gòu)中的政府行為，首先要明白政府的職能。筆者認(rèn)為，從總體而言，中央政府的職能是一個(gè)“四位一體”的多元化組合。阿道夫‘瓦格納在他的“財(cái)政支出不斷增長(zhǎng)論”中指出，國(guó)家的政府職能正在不斷地?cái)U(kuò)大，已經(jīng)從單一的政治職能擴(kuò)大到社會(huì)職能和經(jīng)濟(jì)職能。然而西方國(guó)家的政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)始終停留在彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷的理論基礎(chǔ)上，這與社會(huì)主義國(guó)家的政府角色定位有著較大的區(qū)別。在我國(guó)“具有中國(guó)特色的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”體制下，政府的經(jīng)濟(jì)職能除了彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷以外，還承擔(dān)著對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的保值、增值的職責(zé)。這樣，我國(guó)中央政府的職能便是一個(gè)“四位一體”的組合。其一為政治的職能，即完成對(duì)國(guó)防、外交等方面的既定要求；其二為社會(huì)職能，即增進(jìn)社會(huì)公眾的福利，維護(hù)社會(huì)秩序的安定；其三為彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷的經(jīng)濟(jì)職能；其四為保障國(guó)有資產(chǎn)保值、增值的特殊職能。而我國(guó)地方各級(jí)人民政府的職能，則更多地表現(xiàn)為社會(huì)職能、經(jīng)濟(jì)職能和特殊職能。這種政府職能理論在國(guó)有中小企業(yè)管理層收購(gòu)進(jìn)程中，體現(xiàn)為政府行為的介入。

(二)政治職能體現(xiàn)的政府行為

國(guó)有中小企業(yè)在我國(guó)企業(yè)發(fā)展史上曾被稱為地方國(guó)營(yíng)企業(yè)和全民所有制企業(yè)。這部分企業(yè)在我國(guó)的社會(huì)主義建設(shè)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中曾經(jīng)占據(jù)非常重要的地位，在繁榮市場(chǎng)、解決城鎮(zhèn)人口就業(yè)、為社會(huì)化大生產(chǎn)協(xié)作配套、維持城鎮(zhèn)人民群眾生活、穩(wěn)定社會(huì)秩序等方面發(fā)揮了巨大的作用。時(shí)至今日，國(guó)有中小企業(yè)仍然占國(guó)有企業(yè)總數(shù)的95％以上，在崗職工占全部國(guó)有企業(yè)職工人數(shù)的60％以上。目前，雖然國(guó)有中小企業(yè)管理層收購(gòu)已經(jīng)得到政府肯定，并鼓勵(lì)積極探索，但是，政府仍然對(duì)“被視為影響國(guó)家安全和國(guó)計(jì)民生的”國(guó)有中小企業(yè)管理層收購(gòu)進(jìn)行干預(yù)或制止，盡管此類收購(gòu)可能完全出于市場(chǎng)化利益的驅(qū)使和建立更為科學(xué)的法人治理制度的祈求，因?yàn)橐坏┻@些特殊行業(yè)或關(guān)鍵企業(yè)被管理層收購(gòu)后，其趨利性將會(huì)導(dǎo)致橫向或縱向聯(lián)合形成局部壟斷，影響整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)秩序，甚至波及政治秩序。因此，政府對(duì)“特定”國(guó)有中小企業(yè)進(jìn)行管理層收購(gòu)干預(yù)或制止的強(qiáng)硬態(tài)度和行為，恰是其政治職能的合理體現(xiàn)。

(三)社會(huì)職能體現(xiàn)的政府行為

眾所周知，在我國(guó)企業(yè)發(fā)展的歷史長(zhǎng)河中，國(guó)有企業(yè)是在社會(huì)福利最大化和利潤(rùn)最大化雙重目標(biāo)的驅(qū)動(dòng)下運(yùn)作的，即國(guó)有企業(yè)擔(dān)負(fù)著社會(huì)保障和經(jīng)濟(jì)發(fā)展兩大功能。

從城鎮(zhèn)人口就業(yè)的角度來(lái)看，由于國(guó)家賦予國(guó)有企業(yè)安置就業(yè)的功能，并形成了終身雇傭制，因而一般情況下，國(guó)有企業(yè)人員規(guī)模只增不減，故盡管產(chǎn)出在不斷增加，但人均可供分配的剩余卻越來(lái)越少。

在國(guó)有中小企業(yè)具有社會(huì)保障功能和人員過(guò)密化的背景下，對(duì)其實(shí)施管理層收購(gòu)，必然對(duì)政府的社會(huì)職能造成重大影響，進(jìn)而產(chǎn)生相關(guān)的政府行為。在西方國(guó)家一般管理層收購(gòu)后，管理層的控股份額都會(huì)達(dá)到90％左右，甚至更高。而在我國(guó)由于融資能力等國(guó)情不同，一般在管理層收購(gòu)后管理層的平均持股比例為25％。雖然管理層擁有的僅是對(duì)公司的相對(duì)控股權(quán)，但這足以導(dǎo)致管理層在公司決策地位和決策目標(biāo)上的根本轉(zhuǎn)變，使得公司從社會(huì)福利最大化和利潤(rùn)最大化的雙重目標(biāo)中解脫出來(lái)，全力追求利潤(rùn)的最大化。而原有的建立在熟人社會(huì)中的企業(yè)用人制度和分配制度將不復(fù)存在。尤其是隨著融資狀況的改善，管理層控股的趨勢(shì)顯然朝著更大的控制股權(quán)方向發(fā)展。如此一來(lái)，尖銳的社會(huì)矛盾就凸現(xiàn)出來(lái)了，管理層出于效率和利潤(rùn)最大化的追求，便會(huì)有大量的低素質(zhì)高年齡的職工下崗、失業(yè)，他們隨之涌向社會(huì)，造成社會(huì)的沉重負(fù)擔(dān)。誰(shuí)來(lái)

解決這個(gè)問題?答案自然是政府，但此時(shí)的政府已非管理層收購(gòu)前的政府，其社會(huì)職能體現(xiàn)方式也有所改變，且不得不變。具體而言，管理層收購(gòu)前政府的目標(biāo)被假定與國(guó)有中小企業(yè)的目標(biāo)是一致的，那么，政府的責(zé)任也就變成了國(guó)有中小企業(yè)的責(zé)任(也正是這樣，國(guó)有中小企業(yè)背負(fù)了高昂的社會(huì)福利成本)，潛在的問題在國(guó)有中小企業(yè)內(nèi)部被內(nèi)化解決了。而今，不得不在國(guó)有中小企業(yè)外部尋找途徑解決這一問題了，包括失業(yè)保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)等保險(xiǎn)制度的完善；社會(huì)保障基金儲(chǔ)備制度的建立；國(guó)有勞動(dòng)力市場(chǎng)的造就等等，以上種種，自當(dāng)由政府來(lái)做。也唯有政府方有這樣的能力。但考慮到由于國(guó)有中小企業(yè)于此積弊頗深，制度從設(shè)計(jì)到收效是個(gè)較長(zhǎng)的過(guò)程，所以，政府權(quán)力不得不化身為各種政府行為去干預(yù)管理層收購(gòu)，實(shí)施先期的控制和安排。譬如：給管理層收購(gòu)企業(yè)制定裁員上限，規(guī)劃管理層收購(gòu)企業(yè)進(jìn)行分步驟裁員；調(diào)整職工安置金的下限：鼓勵(lì)職工集資持股；職工住房低價(jià)轉(zhuǎn)讓等等。這些都需要政府行為的介入，同時(shí)這些又都是施加給管理層——未來(lái)企業(yè)所有者的限制。

(四)經(jīng)濟(jì)職能體現(xiàn)的政府行為

根據(jù)經(jīng)濟(jì)法理論較為通行的“政府一市場(chǎng)”二元框架結(jié)構(gòu)觀點(diǎn)，政府的經(jīng)濟(jì)職能主要體現(xiàn)在彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷上。從國(guó)有中小企業(yè)管理層收購(gòu)的角度上來(lái)看，其彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷的功能則主要體現(xiàn)在相應(yīng)金融環(huán)境的塑造上。

一般而言，國(guó)外的管理層收購(gòu)多是依賴銀行貸款、債券為主題的外部組合融資完成。但我國(guó)由于缺乏相應(yīng)的金融環(huán)境，因此往往以管理者自籌資金來(lái)實(shí)現(xiàn)。譬如，管理人先以承包形式管理公司，繼之以承包利潤(rùn)反過(guò)來(lái)收購(gòu)公司；再如，管理者不斷定向擴(kuò)股，吸收那些愿意將管理權(quán)委托給管理者的外部戰(zhàn)略投資人，然后再逐期以資產(chǎn)融資收購(gòu)股權(quán)等。這就在相當(dāng)程度上制約了許多缺乏實(shí)力和融資條件的管理者，而這些都是金融市場(chǎng)發(fā)展不夠完善造成的。為了改變這一狀況，就必然需要由起源于市場(chǎng)失靈的政府干預(yù)行為的介入，并起到一個(gè)規(guī)劃、引導(dǎo)和促進(jìn)的作用。換言之，政府應(yīng)當(dāng)致力于發(fā)展金融市場(chǎng)，完善金融品種和融資工具，培養(yǎng)一個(gè)適合管理層收購(gòu)的金融環(huán)境，并且為了使管理層收購(gòu)有法可依，還應(yīng)當(dāng)加快并收購(gòu)的立法速度，使其在法制的軌道上健康發(fā)展。

(五)保障國(guó)有資產(chǎn)保值增值中體現(xiàn)的政府行為

保障國(guó)有資產(chǎn)保值增值，其實(shí)是政府經(jīng)濟(jì)職能的一個(gè)方面，但是，由于在國(guó)有中小企業(yè)管理層收購(gòu)進(jìn)程中，關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)流失的問題備受人們關(guān)注，因此，本文將政府的這個(gè)職能從經(jīng)濟(jì)職能中獨(dú)立出來(lái)，以彰顯其極端重要性。

在國(guó)有中小企業(yè)實(shí)施管理層收購(gòu)過(guò)程當(dāng)中，最關(guān)乎國(guó)有資產(chǎn)的保值增值問題的莫過(guò)于收購(gòu)前對(duì)中小企業(yè)價(jià)值的評(píng)估。國(guó)外的管理層收購(gòu)一般聘請(qǐng)中介機(jī)構(gòu)操作，有一套相對(duì)成熟的定價(jià)模式和操作模式，標(biāo)準(zhǔn)化程度高，而在我國(guó)情況則不然。目前我國(guó)以各種中介組織和社團(tuán)為主題的社會(huì)中間層的發(fā)展既不充分又不規(guī)范，甚至還缺乏基本的明確的法律地位。自然，對(duì)國(guó)有中小企業(yè)價(jià)值評(píng)估的重任是現(xiàn)有的中介機(jī)構(gòu)所不能勝任的。實(shí)際情況是，政府在其中起了相當(dāng)大的作用，在很大程度上包辦了本應(yīng)由中介組織完成的工作。其間政府往往在關(guān)系運(yùn)作、企業(yè)內(nèi)部人際平衡方面著墨甚多，傾向于自己操作，使得收購(gòu)行為缺乏科學(xué)性，過(guò)高估計(jì)或過(guò)低估計(jì)企業(yè)資產(chǎn)的情形時(shí)有發(fā)生。

由此可見，在保障國(guó)有資產(chǎn)保值增值的功能上，目前政府行為的過(guò)度介入適得其反。這其實(shí)提醒我們，政府固然具有保障國(guó)有資產(chǎn)保值增值的職能，但是直接介入管理層收購(gòu)中關(guān)于國(guó)有中小企業(yè)的資產(chǎn)評(píng)估是不科學(xué)的，是以不恰當(dāng)?shù)恼袨榉绞竭\(yùn)用了政府權(quán)力。筆者認(rèn)為，政府在這個(gè)過(guò)程中，科學(xué)的做法就是把自己定位成一個(gè)監(jiān)督的角色，國(guó)有中小企業(yè)資產(chǎn)的評(píng)估還是應(yīng)交由專門的中介機(jī)構(gòu)來(lái)做?？紤]到相關(guān)中介機(jī)構(gòu)在中國(guó)的狀況，政府還應(yīng)積極引導(dǎo)其發(fā)展，把本屬于中介組織的任務(wù)退還給他們，真正做到“有所為有所不為”。

三、政府行為的異化可能性

前面我們分析了政府行為的正當(dāng)性及其體現(xiàn)。這里我們探討政府行為的異化可能性，以期更加清晰和全面地展現(xiàn)政府行為。

(一)政府行為的內(nèi)部異化

幾乎大多數(shù)對(duì)國(guó)有企業(yè)管理層收購(gòu)中的政府行為的分析都是從政府具有良好意愿的假設(shè)出發(fā)，本文前面的論述思路也基本上沿著這樣的假設(shè)。但是，作為一個(gè)有組織的政府與任何一個(gè)經(jīng)濟(jì)生活中的個(gè)體一樣，都在一定程度上有著自身的利益，都是一個(gè)“經(jīng)濟(jì)人”。這就使人不得不思考這樣的一個(gè)問題：政府是否會(huì)有“不良好”意愿的時(shí)候?筆者將這個(gè)問題稱為政府行為的內(nèi)部異化。

其實(shí)，隨著“政府失敗“的發(fā)生已有人開始懷疑政府的公正性和有效性了。以布坎南、施蒂格勒等為代表的公共選擇理論和政府管理經(jīng)濟(jì)學(xué)的學(xué)者們認(rèn)為，現(xiàn)實(shí)生活中的政府并不像傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中所設(shè)想的那樣，是以社會(huì)利益最大化為目標(biāo)的。在現(xiàn)代社會(huì)，擔(dān)負(fù)著公共管制和利益再分配職責(zé)的政府往往成為權(quán)力尋租者活動(dòng)的對(duì)象。一旦政府成為尋租活動(dòng)中的一員，那么就可能利用行政法律手段來(lái)謀求自己或其他特殊利益集團(tuán)的利益，正如施蒂格勒認(rèn)為的那樣“國(guó)家——國(guó)家機(jī)器和國(guó)家權(quán)力——是以社會(huì)中每個(gè)產(chǎn)業(yè)潛在的資源或潛在的威脅”。于是政府就成了被私人利益集團(tuán)“俘虜了的政府”。在國(guó)有企業(yè)管理層收購(gòu)的實(shí)踐中，地方政府的權(quán)力尋租也不是不可能的。就我國(guó)國(guó)情而言，絕大多數(shù)的國(guó)有企業(yè)都是借助管理層收購(gòu)產(chǎn)權(quán)改革方式，來(lái)擺脫虧損，甚至連年虧損的狀況。這些國(guó)有企業(yè)對(duì)地方政府而言，在財(cái)政稅收上的貢獻(xiàn)往往幾乎沒有，甚至成了地方政府財(cái)政上的包袱。一旦實(shí)施管理層收購(gòu)首先解脫的是地方政府，如果經(jīng)營(yíng)得不好則與政府無(wú)關(guān)，若經(jīng)營(yíng)好的話尚可對(duì)政府財(cái)政有所貢獻(xiàn)。而對(duì)于要實(shí)施管理層收購(gòu)企業(yè)的管理層而言，目標(biāo)企業(yè)當(dāng)然是物美價(jià)廉的好，若不能物美價(jià)廉，價(jià)廉就是最吸引他們的地方了。況且，目前地方政府往往在資產(chǎn)評(píng)估方面有著舉足輕重的地位。于是，將要進(jìn)行收購(gòu)的管理層，就有足夠的動(dòng)機(jī)和理由去租借地方政府的權(quán)力了。鑒于以上分析，地方政府在既有尋租收入又有可能財(cái)政收入最大化的條件下，自然容易與管理層達(dá)成契約，完成這一“雙贏”。但是，最終導(dǎo)致的結(jié)果就是國(guó)有企業(yè)的價(jià)值被低估，國(guó)有資產(chǎn)的必然流失。

(二)政府行為的外部異化

然而即便在良好的意愿下，往往由于主觀因素以外的影響，在客觀上仍會(huì)造成與政府意愿背離。對(duì)此，筆者稱之為政府行為的外部異化。對(duì)于這種異化，這里將借助國(guó)有中小企業(yè)的家族化理論加以分析。該理論認(rèn)為，在中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的家族主義影響下，國(guó)有中小企業(yè)內(nèi)部還發(fā)生著另外一種在世界其他國(guó)家很少見到的非正式組織的存在形式，那就是家族主義親緣網(wǎng)絡(luò)，同時(shí)衍生非正式制度與正式制度的對(duì)抗。正式制度的執(zhí)行結(jié)果，決不是正式制度原來(lái)以理性安排的那個(gè)制度文本所規(guī)定的結(jié)果，而是正式組織與非正式組織、正式制度與非正式制度相互進(jìn)行博弈的結(jié)果。也就是說(shuō)，正式制度總被不同程度地“修改”執(zhí)行，存在著事實(shí)上的“制度彈性”。

具體到國(guó)有中小企業(yè)管理層收購(gòu)中，表現(xiàn)為政府為管理層收購(gòu)所構(gòu)建的種種政策法規(guī)，當(dāng)內(nèi)化為中小企業(yè)滋生實(shí)際執(zhí)行的制度時(shí)，實(shí)際上是已被“修改”過(guò)的。而這恰恰是被異化了的政府行為的體現(xiàn)。反觀這一異化過(guò)程，似乎是必然的。因?yàn)橹灰嬖诮M織就有組織矛盾；只要存在正式組織就會(huì)產(chǎn)生正式組織和非正式組織的矛盾；同樣只要存在正式制度，就一定會(huì)產(chǎn)生非正式制度與之抗衡。由此可見，這種家族網(wǎng)絡(luò)或非正式組織是政府權(quán)力無(wú)法達(dá)致的社會(huì)場(chǎng)域。