代保平

[摘要]對印度尼西亞(下稱印尼)獨立運動前后迥異的態(tài)度開啟了美國對印尼外交政策的探索。美國對印尼政策的形成確立包括兩個階段，第一階段從1945～1949年，這是美國對印尼政策的起源時期。第二階段1950～1955年則是美國的印尼政策的最終確立時期。確立的標志就是1955年5月NSC5518號文件的最終出臺。至此，美國的印尼認識形成了一種穩(wěn)定的判斷，服從并服務(wù)于美國的全球冷戰(zhàn)戰(zhàn)略，遏制印尼走向共產(chǎn)主義是整個政策的核心，該文件也成為蘇加諾執(zhí)政時期美國構(gòu)筑印尼政策的藍本。

[關(guān)鍵詞]美國，印度尼西亞，外交政策，NSC5518

[中圖分類號]K7[文獻標識碼]A[文章編號]0457-6241(2009)10-0059-09

印度尼西亞作為東南亞地區(qū)的人口和資源大國，戰(zhàn)后美國對其外交政策頗值得探討。國內(nèi)外學(xué)者在闡述美國戰(zhàn)后的印尼政策時，多以美國各屆政府作為時間段來討論政策的演變。筆者覺得戰(zhàn)后印尼作為一個新獨立國家，在蘇加諾執(zhí)政時期，美國對印尼的外交政策有一定的連續(xù)性和穩(wěn)定性。這種穩(wěn)定性的建立基于美國在戰(zhàn)后對印尼新興國家政權(quán)特性、政治構(gòu)成以及中立外交基本認識的成型。本文主要從美印關(guān)系的互動起源以及艾森豪威爾政府期間國家安全委員會5518號文件的出臺來探討戰(zhàn)后美國對印尼外交政策形成的過程。

一、戰(zhàn)后美國對印尼外交政策的起源

二戰(zhàn)末期，美國出于聯(lián)合歐洲盟國對日本最后一擊的考慮，在英國和荷蘭的壓力下，放棄了對東南亞原歐洲盟國殖民地領(lǐng)土的占有，在1945年7月召開的波茨坦會議上，美國首次表示同意移交荷屬東印度的軍事管轄權(quán)，這也宣告了杜魯門正式放棄了羅斯福關(guān)于東南亞管轄地非殖民化的構(gòu)想。戰(zhàn)后初期，美國在很多問題上都需要歐洲盟國的支持，同時美國也堅定地認為印尼缺乏在二十年內(nèi)建立自治政府的政治能力，印尼獨立仍然是個遙遠的目標。正是出于這些考慮，美國在殖民地問題上表現(xiàn)出“中立”傾向，不愿意卷入印尼事務(wù)。

1945年8月15日，日本宣布投降，印尼獨立運動領(lǐng)導(dǎo)者蘇加諾利用英美無暇顧及的時機，于8月17日宣布獨立，成立了印度尼西亞共和國。印尼的獨立對宗主國荷蘭是一直接挑戰(zhàn)。荷蘭在二戰(zhàn)中遭到了巨大打擊，其狹小的國土和貧乏的資源使它比任何歐洲殖民國家都依賴于殖民地，因此荷蘭強烈反對印尼的獨立，并拒絕與印尼新政府進行任何性質(zhì)的談判。

由于波茨坦會議規(guī)定東南亞是英國的受降區(qū)，英軍在荷蘭的支持下進入印尼。1945年9月29日，荷蘭跟隨英軍重返印尼。英荷以受降名義占領(lǐng)了印尼一些大城市和戰(zhàn)略據(jù)點，這使得當?shù)氐男蝿蓍_始緊張起來。美國密切關(guān)注印尼形勢，但一直保持不介入的狀態(tài)。1945年11月美國國務(wù)卿伯恩斯指出：“鑒于該地區(qū)形勢的復(fù)雜化，美國不打算采取任何過早的或不成熟的行動?！钡@一時期印尼問題已引起美國國內(nèi)的爭論，因為荷蘭軍隊重返印尼的時候，所使用的卡車是美國制造的，裝備上印著USA的標志。美國輿論不斷抨擊政府仍然在向荷蘭的殖民行動提供援助。在這種情況下，杜魯門政府開始敦促荷蘭與印尼進行談判，以打破目前的僵局。而此時美國的盟國英國在印尼的行動也遭到了國際社會的指責(zé)，戰(zhàn)后無暇顧及遠東的英國希望美國能夠介入印尼事務(wù)。1945年12月美國駐荷大使霍恩貝克向國務(wù)院指出，美國和西方聯(lián)盟的重要利益已經(jīng)與印尼局勢的發(fā)展聯(lián)系起來，并將受到不利的影響，美國政府應(yīng)該在印尼問題上奉行一種積極的政策。在英美的壓力下，荷蘭政府也認識到必須采取行動來緩和與印尼之間的僵持局面。1946年2月，荷蘭開始與印尼共和國談判。

在荷蘭與印尼的談判中，美國基本不介入，但對談判連續(xù)陷入僵局十分不安。而此時，蘇聯(lián)開始指責(zé)英國在印尼的行動，美國國務(wù)院擔(dān)心印尼形勢的持續(xù)惡化會使蘇聯(lián)在聯(lián)合國大會上重新提出印尼問題。1946年8月，國務(wù)院要求霍恩貝克向荷蘭政府施加壓力，要求荷蘭采取一種與印尼共和國和解的談判姿態(tài)，以抵制蘇聯(lián)可能采取的行動。

在美英等多方壓力下，荷蘭政府采取了務(wù)實的態(tài)度。1946年11月15日，荷蘭和印尼雙方達成了《林芽椰蒂協(xié)定》。該協(xié)定指出：印尼共和國應(yīng)和其他荷蘭殖民地組成印度尼西亞聯(lián)邦，然后建立一個由荷蘭王國和印度尼西亞聯(lián)邦組成的“荷蘭—印度尼西亞聯(lián)盟”，以荷蘭女王為元首；此外印尼必須賠償外國資本在印尼的損失；聯(lián)邦成員國的外交和財政須與荷蘭協(xié)商。該協(xié)定雖然把印尼確定為荷蘭的附庸，但印尼獨立者從長遠方面考慮還是表示接受此方案。美國也感到滿意，美國認為此協(xié)定既可使印尼逐步向民族自治和平演進，同時也保持了荷蘭在印尼的政治、軍事和經(jīng)濟影響，這與美國在戰(zhàn)后對東南亞的基本設(shè)想一致。按照《林芽椰蒂協(xié)議》規(guī)定，1946年11月30日英國軍隊全部撤出了印尼。隨著英軍的撤離，印尼出現(xiàn)了權(quán)力真空，作為戰(zhàn)后自由世界的領(lǐng)導(dǎo)者美國必須面對這一問題。1947年冷戰(zhàn)出現(xiàn)，印尼殖民地沖突有可能醞釀成為世界性的重大問題，這使美國在全球的對蘇冷戰(zhàn)戰(zhàn)略中不得不顧忌印尼的局勢。同時荷蘭的殖民統(tǒng)治者壟斷了印尼所有的資源，這也不利于美國與印尼保持正常的商業(yè)關(guān)系?；诜N種考慮美國開始敦促雙方切實履行《林芽椰蒂協(xié)定》。

1947年5月27日，荷蘭政府向印尼提出了履行《林芽椰蒂協(xié)定》的最后通牒，即印尼必須最終接受《林芽椰蒂協(xié)定》所擬訂的條款。荷蘭只給印尼共和國14天時間做出答復(fù)，但印尼政府在國內(nèi)反對呼聲的壓力下拒絕接受。隨后荷蘭人不顧美國的勸告，悍然發(fā)動了對印尼的第一次“警衛(wèi)行動”。此次行動中荷蘭軍隊在短時間內(nèi)就占領(lǐng)了印尼的主要地區(qū)?！熬l(wèi)行動”引起了國際社會的廣泛關(guān)注。7月20日，印度和澳大利亞就印尼問題向聯(lián)合國安理會提出申請，很快就被列入安理會議事日程。1947年8月1日，安理會通過決議，呼吁印荷雙方停止敵對行動，通過仲裁或和平手段解決爭端，荷蘭和印尼共和國都接受了安理會的決議。

聯(lián)合國的介入使印尼問題國際化。1947年8月26日，聯(lián)合國組成了一個安理會調(diào)停委員會，該委員會由美國、澳大利亞和比利時三國代表組成。美國開始直接介入印尼與荷蘭的沖突中。1947年12月三國調(diào)停委員會提出了一個“圣誕節(jié)通告”，該通告建議雙方都停止目前的軍事接觸，同時擱置對主權(quán)的爭議。荷蘭和印尼雙方都表示接受。根據(jù)雙方緩和的態(tài)度，在美國的調(diào)停下，1948年1月17日，荷蘭和印尼共和國的代表在美國的倫威爾號軍艦上簽訂了《倫威爾協(xié)定》。該協(xié)定明確雙方就地停火，并且以“范·莫克線”為分界線。該協(xié)定暫時阻止了荷蘭對印尼發(fā)動新的軍事行動，但是雙方的分歧仍然嚴重。

1948年5月，蘇聯(lián)準備和印尼建立領(lǐng)事關(guān)系。蘇聯(lián)的這一做法引起了美國國務(wù)院的極大關(guān)注，美國擔(dān)心目前局勢的惡化會影響

美國在印尼的戰(zhàn)略與經(jīng)濟利益。于是美國聯(lián)合澳大利亞采取了更為積極的行動以打破目前的僵局。美國代表杜波伊斯和澳大利亞代表托馬斯·克里奇立共同提出議案，主張分階段逐步解決印尼的主權(quán)過渡問題。6月21日，印尼共和國表示接受該議案，愿意作為進一步談判的基礎(chǔ)。荷蘭則保持強硬態(tài)度，不接受該方案并中斷了和印尼之間的所有談判。荷蘭充分利用美國對共產(chǎn)主義恐懼的心理，大肆攻擊印尼民族主義運動中的共產(chǎn)主義因素，并表示荷蘭必須采取行動幫助印尼共和國清除印尼內(nèi)部共產(chǎn)主義勢力。荷蘭的做法迎合了美國對共產(chǎn)主義的恐慌。1948年8月美國駐印尼總領(lǐng)事萊文古德敦促國務(wù)院宣布杜魯門主義適用于印度尼西亞。這意味著美國的印尼政策中也必須考慮遏制共產(chǎn)主義的因素。

但隨后印尼內(nèi)部發(fā)生的一個政治事件使美國改變了態(tài)度。由于哈達政府對于荷蘭咄咄逼人的態(tài)度顯得軟弱，引起了印尼社會的廣泛不滿。1948年9月，印尼共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的“人民民主陣線”在茉莉芬地區(qū)發(fā)動暴動?！败岳蚍沂录卑l(fā)生后，印尼共和國迅速做出反應(yīng)。1948年11月底印尼蘇加諾政府鎮(zhèn)壓了暴動，有大約35000名印尼共產(chǎn)黨等左翼分子被捕，其中約10000人慘遭殺害。印尼共產(chǎn)黨的組織和領(lǐng)導(dǎo)核心遭到極大破壞。在冷戰(zhàn)愈演愈烈的1948年，蘇加諾和哈達對共產(chǎn)黨左翼分子的鎮(zhèn)壓為美國對印尼新生政權(quán)贏得了好感。杜魯門開始重新思考自己的印尼政策。1948年9月23日，國務(wù)院的一份備忘錄中明確表示：“如果荷蘭繼續(xù)實行拖延策略，國務(wù)院將支持安理會采納美國代表的提案，只要印尼共和國保持非共產(chǎn)主義性質(zhì)，美國還將在經(jīng)濟上提供援助?！?/p>

美國開始逐步調(diào)整在荷印沖突中的立場，不斷向荷蘭施加壓力，調(diào)停委員會也開展了大量的工作。1948年12月19日，荷蘭不顧美國的勸阻發(fā)動了第二次“警衛(wèi)戰(zhàn)爭”。蘇加諾和內(nèi)閣一半成員主動就俘，荷蘭取得軍事勝利卻不得不面對外交的失敗，荷蘭的武力行動遭到國際社會各方面的譴責(zé)。雖然美國與荷蘭之間屬于盟友關(guān)系，但最終美國也順應(yīng)國際呼聲表示了對荷蘭的不滿。

1948年12月23日，副國務(wù)卿臘斯克給美國駐聯(lián)合國代表團的電文中指出，荷蘭在印尼的行動與美國重要的國家利益發(fā)生了嚴重沖突。美國必須付諸真正的行動支持聯(lián)合國維護和平的行動，特別是和其他重要成員國采取一致行動。12月24日，美國與中國(國民黨政府)、哥倫比亞等國一起向聯(lián)合國安理會提出建議，呼吁印荷雙方停止敵對行動，并撤回其先前根據(jù)《倫威爾協(xié)定》規(guī)定的?；鸬攸c，但荷蘭置之不理。

美國在戰(zhàn)后一直主導(dǎo)著聯(lián)合國的運行，荷蘭拒不服從聯(lián)合國的決議讓美國極其尷尬。美國國會中對杜魯門的印尼政策抨擊越來越強烈，國會認為政府從來沒有真正利用終止馬歇爾援助來迫使荷蘭退步。荷蘭的頑固立場導(dǎo)致了印尼局勢的進一步惡化，隨著亞洲中國革命形勢的逆轉(zhuǎn)，美國也開始擔(dān)心共產(chǎn)主義勢力在該地區(qū)的擴張。荷蘭的強硬政策已經(jīng)和美國的全球戰(zhàn)略產(chǎn)生了沖突，美國決意放棄中間立場。

1949年1月7日，美國在安理會發(fā)表聲明，首次公開譴責(zé)荷蘭政府違反了聯(lián)合國憲章，并敦促荷蘭應(yīng)為解決印尼問題制定出切實可行的明確計劃。3月9日，美國國務(wù)卿艾奇遜更加強硬地表示，在印尼問題達成與安理會決議一致解決方案之前，美國有必要拒絕向荷蘭提供軍事裝備援助。1949年3月29日國務(wù)院政策計劃委員會在第51號文件“美國對東南亞的政策”中明確了美國在東南亞的目標。針對印尼沖突，該文件指出：“舊有的殖民統(tǒng)治無法遏制戰(zhàn)后殖民地向共產(chǎn)主義的邁進，荷蘭注定要失敗，荷蘭對印尼的軍事進攻將惡化目前美歐之間的經(jīng)濟復(fù)興計劃。”文件同時警告，越晚促使荷蘭把政權(quán)交給反共傾向的印尼政府，越有可能促使目前具有反共性質(zhì)的印尼共和國走向共產(chǎn)主義。文件認為美國必須施加壓力，促使荷蘭回到談判桌前。

在美國的強硬壓力下，荷蘭也由于戰(zhàn)后自身經(jīng)濟的恢復(fù)緩慢，無法支撐長期的軍事作戰(zhàn)，遂開始與印尼重新談判。1949年4月14日，荷蘭方面與印尼共和國領(lǐng)導(dǎo)人在雅加達恢復(fù)了談判。6月22日，雙方達成了一個關(guān)于召開圓桌會議的協(xié)定。8月23日，圓桌會議在海牙召開，美國國務(wù)院積極參與了會議基本問題的討論。11月2日，圓桌會議閉幕，雙方簽訂了一個“圓桌會議協(xié)定”，協(xié)定指出：印尼共和國和其他15個邦政府成立聯(lián)邦共和國，組成荷蘭——印度尼西亞聯(lián)邦。荷蘭女王為印尼國家元首，印尼的外交、財政和文化等方面與荷蘭永久合作。同時印尼必須保證荷蘭在印尼的權(quán)益。西伊里安仍由荷蘭占領(lǐng)，主權(quán)移交一年后由雙方協(xié)商解決西伊里安的最終歸屬。1949年12月27日，荷蘭政府正式向印尼移交了主權(quán)。1950年8月17日，蘇加諾正式宣布成立統(tǒng)一的印度尼西亞共和國(西伊里安除外)。印尼最終成為一個主權(quán)獨立的國家。

二、美國對印尼政策的確立

印尼是一個群島國家，東西承接太平洋和印度洋的通道，南北連接?xùn)|南亞國家和澳大利亞，戰(zhàn)略位置極其重要。同時，印尼也是一個資源大國，盛產(chǎn)錫、天然橡膠和石油等戰(zhàn)略物資。鑒于印尼在東南亞的特殊地位，印尼獨立后，美國一直試圖把印尼拉入西方陣營。

早在印尼獨立前的1948年12月，喬治·凱南就認為美國應(yīng)當把印尼作為從北海道到蘇門答臘的沿海島嶼防務(wù)鏈中的重要陣地。印尼將成為亞洲大陸上對抗共產(chǎn)主義的重要政治和經(jīng)濟力量。1949年12月美國國家安全委員會的NSC48/2號文件“美國關(guān)于亞洲的立場”中再次重申東南亞是日本南下至印度大陸遏制共產(chǎn)主義防線上絕對不可缺少的部分。美國要保持亞洲大陸沿海島嶼防務(wù)鏈的完整，通過政治、經(jīng)濟、軍事等方面的援助加強亞洲非共產(chǎn)黨國家的勢力，促進這些國家的經(jīng)濟自立和政治穩(wěn)定。

1950年1月，國務(wù)卿艾奇遜在致杜魯門的備忘錄中指出，隨著共產(chǎn)黨對亞洲威脅的增加，將印尼留在反共陣營中就尤顯重要。為此美國向印尼提供了一些援助。1950年1月9日杜魯門批準給予印度尼西亞警察部隊500萬美元的軍事援助，以保證印度尼西亞的國內(nèi)“反對共產(chǎn)黨侵犯的”安全。同年2月美國進出口銀行宣布為了重建印尼經(jīng)濟，同意借給印尼1億美元作為支付美國貨物的款項。

印尼獨立后期，美國對印尼的幫助使印尼新政府對美國懷有好感。但美國駐印尼首任大使柯克蘭根據(jù)《圓桌協(xié)定》所規(guī)定的內(nèi)容，一再要求印尼必須償還荷屬東印度拖欠美國的債務(wù)，同時美國在歸還西伊里安問題上緘默不語，這就使得印尼與美國難以互相信任。經(jīng)受長期殖民統(tǒng)治的印尼民族領(lǐng)導(dǎo)人蘇加諾更傾向遵循獨立或中立的外交以避免印尼被拉入任何一個集團的勢力范圍。

1950年9月印尼加入聯(lián)合國，此時朝鮮戰(zhàn)爭激戰(zhàn)正酣，由于印尼的特殊地理位置，美國需要印尼表達自己的態(tài)度。但印尼政府明確表示中立，并且禁止在朝鮮軍事行動的軍

艦在印尼港口加油、裝貨或修理。同年10月，印尼外長羅姆向美國表示：印尼不能接受美國提出的“互助防御計劃”下的任何軍事援助。1950年底，聯(lián)合國討論決議要求中國從朝鮮撤軍時，印尼投了棄權(quán)票。印尼的做法使美國十分不滿?？驴颂m對印尼政府的棄權(quán)表示遺憾，并對蘇加諾指出，印尼應(yīng)該認識到中國人進入朝鮮是蘇聯(lián)控制亞洲計劃的一部分，如果印度尼西亞要求自身免遭侵略，構(gòu)建亞洲大陸的防務(wù)是至關(guān)重要的。柯克蘭還旁敲側(cè)擊地威脅印尼，指出，由于美國和參與朝鮮戰(zhàn)爭的盟國對美國產(chǎn)品的需求日益增多，因而美國難以在共同防御援助計劃之外向非參加國提供裝備。對于印尼中立的外交傾向，美國經(jīng)常用停止其援助來加以威脅。

美國接下來的做法激怒了印尼政府。在事先未做說明的情況下，1952年1月美國與印尼外長蘇巴多締結(jié)了一個經(jīng)濟和軍事協(xié)定。而根據(jù)美國1951年通過的《共同安全法》中511(a)條款規(guī)定，凡接受美國軍事援助的國家必須為自由世界的防務(wù)做出貢獻。蘇巴多簽訂的條約和前兩任政府，即哈達內(nèi)閣時期印尼與美國簽訂的警備援助，納席爾內(nèi)閣時期印尼與美國簽署的經(jīng)濟協(xié)作協(xié)定實際上構(gòu)造了印尼與美國的雙邊盟約。美國國務(wù)院頗為得意，國務(wù)卿艾奇遜高度評價了柯克蘭的做法，指出：“盡管印尼敏感和珍視獨立政策，但是通過你的行動，你已經(jīng)說服印尼政府采取了同西方結(jié)盟的額外步驟。”該條約一經(jīng)暴露，立即遭到印尼國內(nèi)批評。國內(nèi)各界普遍認為這是明顯親西方的舉動，這與印度尼西亞宣揚的獨立外交政策相違背。以親美的馬斯友美黨為主的蘇基曼政府在此問題上的錯誤舉動遭到國內(nèi)強烈批評，政府很快倒臺，被新組建的韋落坡政府取代，馬斯友美黨在新內(nèi)閣中處于弱勢地位。一年后，韋落坡政府也迅速倒臺。1953年7月以獨立姿態(tài)著稱的印尼民族黨領(lǐng)袖阿里第一次組閣，馬斯友美黨首次被排斥在外。左翼傾向阿里政府的出現(xiàn)以及親美勢力的損失，美國放緩了繼續(xù)拉攏印尼進入西方陣營的步驟。同樣在西伊里安問題上美國政府的沉默也阻礙了美印關(guān)系向前發(fā)展。

1953年7月阿里政府的上臺令美國感到不快。7月31日美國駐印尼代辦霍恩撒爾在給國務(wù)院的電報中指出：“無論在國內(nèi)政策和外交政策上，阿里內(nèi)閣必將朝著左傾方向發(fā)展，并且可能敵視美國的利益。”次日負責(zé)遠東事務(wù)的助理國務(wù)卿幫辦約翰遜在致國務(wù)卿杜勒斯的備忘錄中指出：“印尼目前基本的政治斗爭圍繞著是否要與共產(chǎn)黨合作的問題，印尼民族黨雖然是非共政黨，但很顯然，他們之間可以合作?！?/p>

艾森豪威爾政府對阿里政府的傾向表示擔(dān)憂，責(zé)令情報政策部門對印尼形勢做出正確評估。在1953年9月18日中情局提供的特殊評估報告(SE-51)中指出，阿里內(nèi)閣比以前任何一屆政府都更為左傾，20個部長中的8個重要部長可能在許多問題上對共產(chǎn)黨的影響做出回應(yīng)。只要阿里內(nèi)閣仍然掌權(quán)，共產(chǎn)黨能夠增加對其影響。綜合中情局提供的信息評估之后，1953年11月10日美國國家安全委員會計劃委員會提出NSC171號文件，即“美國關(guān)于印度尼西亞的目標和行動方針”。1953年11月19日召開的國家安全委員會第171次會議上，國家安全委員會采納了NSC171號文件的政策聲明。次日NSC171號文件經(jīng)修訂后作為NSC171/1號文件得到國家安全委員會的批準通過。NSC171/1號文件，即“美國關(guān)于印度尼西亞的目標和行動指針”是美國首次單獨對印尼擬定的政策聲明文件。

NSC171/1號文件從以下幾個方面對印尼內(nèi)部形勢進行了評估：強調(diào)了印尼的重要地理位置和戰(zhàn)略資源稟賦；印尼國內(nèi)政治斗爭狀態(tài)，陣線的分化與組合；共產(chǎn)黨的政治影響力持續(xù)上升；美國對印尼國內(nèi)事務(wù)微弱的影響力。文件還提到，美國對于印尼的西伊里安要求仍然需要保持中立。NSC171/1號文件通過對印尼政治評估的分析認為，美國對印尼政策的主要目標應(yīng)該是：“防止印尼投入共產(chǎn)主義勢力范圍；說服印尼其最佳利益在于同西方自由世界的合作；幫助印尼發(fā)展具有抵制共產(chǎn)主義、為自由世界的加強做出貢獻的、堅強有力的穩(wěn)定且自由的政府?！?/p>

依據(jù)這一目標，美國必須消除印尼國內(nèi)政治生活受到共產(chǎn)黨的影響，孤立共產(chǎn)黨、培育加強反共集團。但是避免公開干涉事件的出現(xiàn)，盡可能通過各種渠道影響印尼即將開始的首次大選；努力促成反共與非共分子的聯(lián)合，加強與反共領(lǐng)導(dǎo)人的溝通，提供力所能及的幫助促使其進入內(nèi)閣；鼓動民族主義或伊斯蘭分子來抵制共產(chǎn)主義的影響。同時文件還指出，美國應(yīng)該重視對印尼的各種援助，發(fā)展經(jīng)濟關(guān)系以保證重要戰(zhàn)略資源的獲得；促成印尼同其他自由世界國家的合作。

1954年阿里明確宣布印尼將奉行積極的中立外交政策，努力改善與東西方國家的關(guān)系。他極力贊成印尼應(yīng)該盡早與蘇聯(lián)建立外交關(guān)系，在阿里的鼓動下，1954年蘇聯(lián)最終和印尼由領(lǐng)事級外交關(guān)系升格為大使級外交關(guān)系。1953年朝鮮戰(zhàn)爭結(jié)束后，印尼的主要戰(zhàn)略出口物資橡膠在國際市場價格大跌，印尼國內(nèi)經(jīng)濟出現(xiàn)困難，面對中國的橡膠需求市場，印尼積極尋求聯(lián)合國撤銷對中國的出口禁運以促使印尼開辟新的出口市場。同時阿里注重與荷蘭的關(guān)系調(diào)整，首先主張把北蘇門答臘荷蘭殼牌石油公司收歸國有。1954年阿里政府正式廢除了荷蘭——印度尼西亞聯(lián)邦以及《圓桌會議協(xié)定》中兩國的有關(guān)合作事宜，逐步擺脫了附屬于荷蘭的政治地位。同年印尼還拒絕參加?xùn)|南亞條約組織。在國際上印尼也積極倡導(dǎo)中立和不結(jié)盟政策，并承攬舉辦首屆亞非國家會議。

阿里的一系列做法令美國深感不安，艾森豪威爾期望印尼首次大選盡早進行，而自己支持的、目前被排除在政府外的馬斯友美黨的命運就成為關(guān)鍵。1955年2月10日。國務(wù)院就目前印尼國內(nèi)形勢提出四個問題。要求美國駐印尼大使卡明做出簡要評論。這四個問題是：1、蘇加諾是否為目前印尼國內(nèi)政治兩極分化而煩惱?2、美國支持馬斯友美黨贏得選舉并與民族黨的和解會讓蘇加諾擔(dān)心嗎?3、美國應(yīng)該尋求給蘇加諾再次保證美國沒有支持特別的政黨或集團嗎?4、美國是否應(yīng)該給蘇加諾留下這個印象，就是美國希望馬斯友美黨與民族黨溫和派之間和解?10天后，卡明對上述問題闡明了自己的觀點：美國應(yīng)該明確地向蘇加諾表示不希望現(xiàn)政府與共產(chǎn)黨進行合作，但是不應(yīng)該顯示出過分關(guān)注印尼國內(nèi)政治局勢，因為蘇加諾對西方的干涉一向非常敏感。民族黨的溫和派與馬斯友美黨的和解可能會在選舉前出現(xiàn)。

根據(jù)卡明提供的判斷，為了正確評估印尼政治發(fā)展的可能性特別是共產(chǎn)黨力量的增加及其影響，1955年3月1日美國情報咨詢委員會提出了NIE65-55號文件評估，即“1955年印度尼西亞可能發(fā)展情況”。這份主要由中情局起草的評估文件中分列七點指出：1、印尼獨立五年來政府仍然不太穩(wěn)固，國內(nèi)的經(jīng)濟、安全以及政治改革都沒有有效解

決，各黨派的中心任務(wù)都是試圖控制政府。2、目前民族黨阿里首相領(lǐng)導(dǎo)的聯(lián)合政府在1955年或直到舉行選舉后都有可能繼續(xù)當權(quán)。阿里政府的外交和內(nèi)政不可能在選舉前發(fā)生重大變化。3、大選后馬斯友美黨有可能控制政府。但是也應(yīng)該認識到，盡管馬斯友美黨有眾多的支持者，民族黨和印尼共產(chǎn)黨也有可能獲得充足的席位以構(gòu)成新的聯(lián)合政府。4、短時期內(nèi)推翻阿里政府不太可能。但是民族黨堅決推遲選舉或者試圖控制選舉，那么這樣的行動有可能發(fā)生。一旦政府倒臺，印尼局勢將持續(xù)動蕩并出現(xiàn)分裂。5、印尼共產(chǎn)黨因為支持當前具有左翼性質(zhì)的阿里政府已經(jīng)贏得了廣泛擁護。印尼共產(chǎn)黨也在積極擴大組織發(fā)展成員，它已經(jīng)贏得了公眾對國際共產(chǎn)黨的支持，并且影響了政府對勞工和武裝力量的政策。但是印尼共產(chǎn)黨還將繼續(xù)面對陸軍領(lǐng)導(dǎo)人以及政府其他官僚的反對。6、印尼共產(chǎn)黨通過武力在1955年接管政府是不可能的，但是馬斯友美黨掌權(quán)后，印尼共產(chǎn)黨可能通過自己控制的印尼勞工中央組織來擾亂政府的工作。7、印尼經(jīng)濟短時間雖然不太樂觀，但是不會對1955年的政治局勢產(chǎn)生大的影響。

該評估報告結(jié)論指出，共產(chǎn)黨尚無力掌管政權(quán)，推翻阿里政府促使親美的馬斯友美黨獲得政權(quán)就成了美國的主要政策方向。目前美國要做的就是竭盡所能來影響印尼的大選。1955年3月8日由國務(wù)院、國防部、中情局、院外事務(wù)管理署、新聞署、財政部和行動協(xié)調(diào)委員會代表組成的NSC171/1號文件工作小組召開會議審議了國務(wù)院提出的“鼓勵迅速支持印度尼西亞選舉并促使有利結(jié)果出現(xiàn)的行動方針”。會議認為各機構(gòu)應(yīng)該將以下方針作為基礎(chǔ)開展行動，具體實施的計劃則無需委員會批準。這些行動的方針是：1、隨著大選的臨近，美國駐印尼大使館應(yīng)該持續(xù)關(guān)注印尼國內(nèi)選舉，并提供自己的評估和建議。2、鼓勵印尼國內(nèi)所有可能的反共分子攻擊共產(chǎn)黨，理由是共產(chǎn)黨代表著外國的控制并且自己是一個虛假的民族陣線，通過揭露其他共產(chǎn)黨國家的運動策略來證實。3、應(yīng)當在印度尼西亞人頭腦中建立這一觀念，即美國已經(jīng)同印尼保持一種適當?shù)年P(guān)系，但美國沒有干涉其國內(nèi)事務(wù)。4、努力強調(diào)印尼在美國一些援助項目中取得了技術(shù)和實際利益。

大選正在逼近，美國國家安全委員會也在考慮對印度尼西亞提出完整的新政策。1955年4月5日，國務(wù)院要求卡明對國家安全委員會提出的印度尼西亞行動方針做出評價。國家安全委員會的方針是：“1、鼓勵反共和非共分子聯(lián)合對抗共產(chǎn)黨，縮小民族黨和馬斯友美黨以及其他非共政黨間的分歧。2、尋求孤立、誹謗、削弱和瓦解印度尼西亞共產(chǎn)黨。3、回應(yīng)印尼的要求，在恰當時機保持對印尼政府中占優(yōu)勢力量的援助。4、尋求亞洲其他自由國家，如菲律賓、泰國和巴基斯坦通過各種渠道增加對印尼局勢的影響，幫助印尼理解美國的東南亞政策。”4月13日，卡明就此問題致電國務(wù)院表示，美國應(yīng)該明確表示只有那些反對共產(chǎn)黨的政治勢力才能得到美國的支持。美國應(yīng)該通過各種力量限制共產(chǎn)黨在政府中的活動?？鬟€同意加強東南亞盟國與印尼的聯(lián)系，但不要對印尼很快和自由世界合作抱有希望，只要尋求使印尼站在某些善意的中立立場就可以了。

1955年5月關(guān)于印尼新政策的預(yù)評估都已經(jīng)完成并形成穩(wěn)定判斷。在先前針對印尼行動方針的NSC171/1號文件，以及美國對印尼橡膠政策的NSC5417/3號文件和1955年3月提供的NIE65-55號文件基礎(chǔ)上，5月3日美國國家安全委員會計劃委員會提出NSC5518“美國關(guān)于印度尼西亞的政策”，以供國家安全委員會討論。

NSC5518號文件的第一部分是總體評估，分為九個方面。前六個方面分析了印尼國內(nèi)的基本情況，后三個方面分析了美國目前印尼政策功效及其意義。這九個方面分別為：1、重申印尼的戰(zhàn)略重要性和資源稟賦。2、印尼遭受外部侵略還很遙遠，但是共產(chǎn)主義繼續(xù)向東南亞擴張，將有這種危險。共產(chǎn)黨雖然不能直接奪權(quán)，但其通過合法手段可致使印尼社會不穩(wěn)定而出現(xiàn)倒向共產(chǎn)主義的危險。3、1955年9月的大選將支配印尼國內(nèi)政治局勢，一個反共的聯(lián)合政府將取代阿里政府。4、大選后如果馬斯友美黨取得政權(quán)，他們可能將限制印尼共產(chǎn)黨的行動，并且尋求西方的經(jīng)濟援助，即使其不放棄中立主義和民族主義的政策，也或許會對西方采取友好的態(tài)度。5、印尼將成為東南亞重要的經(jīng)濟力量，但印尼國內(nèi)政治的不穩(wěn)定給經(jīng)濟發(fā)展帶來困境。6、印尼需要外國援助以充分實現(xiàn)其經(jīng)濟潛力，蘇聯(lián)集團已經(jīng)通過各種方式對印尼進行經(jīng)濟滲透。第7、8和9方面都談到了美國目前直接影響印尼政策的能力有限，在印尼最為敏感的西伊里安問題上，美國必須采取中立政策。盡管目前無法影響其局勢，但美國的非殖民主義傳統(tǒng)以及對新獨立國家的支持并將促使印尼朝著美國期望的方向發(fā)展。

根據(jù)總體評估，NSC5518號文件得出美國對印度尼西亞的政策目標和NSC171/1號文件完全一致，即“防止印尼投入共產(chǎn)主義勢力范圍；說服印尼其最佳利益在于同西方自由世界的合作；幫助印尼發(fā)展具有抵制共產(chǎn)主義、為自由世界的加強做出貢獻的、堅強有力的穩(wěn)定且自由的政府”。

為了實現(xiàn)這個政策目標，美國的行動指針包括以下一些原則和具體方針：1、仍然強調(diào)美國不應(yīng)該在公開層面上體現(xiàn)出干涉印尼內(nèi)部事務(wù)的姿態(tài)。2、讓印尼充分認識與美國緊密合作的重要性。同時擴大對印尼各個方面的援助，以援助促進印尼的發(fā)展來制約印尼共產(chǎn)黨經(jīng)濟勢力的滲透。3、在西伊里安問題上仍然保持中立。4、根據(jù)最新解密完整版NSC5518號文件中12、13、14點，分別指出美國應(yīng)該促使一些非共和反共政黨聯(lián)合反對印尼共產(chǎn)黨，而美國相關(guān)機構(gòu)也可以采取各種行之有效的合法手段或隱蔽手段來影響印尼的局勢，其中對隱蔽行動作了規(guī)定，可以采取隱蔽的軍事行動、顛覆政權(quán)或經(jīng)濟戰(zhàn)來確保印尼不會有滑入共產(chǎn)主義控制的危險。

1955年5月12日在國家安全委員會召開的第248次會議上，國家安全委員會采納了NSC5518號文件的政策聲明，隨后該文件被艾森豪威爾總統(tǒng)批準并且指令行動委員會作為協(xié)調(diào)機構(gòu)。從此NSC5518號文件取代先前針對印尼目標行動方針NSC171/1號文件和1954年10月通過的NSC5417/3號文件(美國的橡膠政策)成為美國對印度尼西亞的基本政策。

三、結(jié)論

NSC5518號文件是戰(zhàn)后美國對印尼政策的第一個完整概述，它不同于先前僅僅作為美國在印尼的目標和行動指針的NSC171/1號文件，NSC5518號文件具有更完整的判斷性和指導(dǎo)性。它也是美國首次把印尼政策從美國的東南亞政策中獨立出來，該文件的內(nèi)容表明了戰(zhàn)后美國對印尼的外交政策有兩個基本點。

首先，從NSC5518號文件可以看出，在印尼進行首次大選之前，美國情報與決策部門已經(jīng)對印尼國內(nèi)政治和政權(quán)特性形成了一種穩(wěn)定的判斷，服從并服務(wù)于戰(zhàn)后美國的全球冷戰(zhàn)戰(zhàn)略，遏制印尼走向共產(chǎn)主義是美國對印尼外交政策的核心和基本要求。在蘇加諾執(zhí)政時代，美國始終以NSC5518號文件的綱領(lǐng)來指導(dǎo)美國的印尼政策。但是NSC5518號文件仍然存在一個問題，也就是艾森豪威爾對印尼的中立主義或民族主義缺乏清晰認識，基本把其傾向等同于共產(chǎn)主義。這也給隨后美國和印尼關(guān)系的發(fā)展帶來了困難。其次，NSC5518號文件也首次對美國如何影響印尼的反共提出了具體措施，即有效地開展隱蔽行動，在隨后印尼爆發(fā)的外島危機以及60年代印尼的“九·三○事件”中都能夠看到美國隱蔽行動的影子。

責(zé)任編輯：侯林莉