關(guān)　山

提要鑒于現(xiàn)在城管執(zhí)法中存在的問題與困境，城管執(zhí)法要提倡人文關(guān)懷，確立“以人為本”的思想，切實(shí)做到城管執(zhí)法人性化。

關(guān)鍵詞：城管執(zhí)法；人性化；人文關(guān)懷

中圖分類號(hào)：C93文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

城管執(zhí)法是改革開放以來城市化進(jìn)程及城市行政機(jī)關(guān)改革的產(chǎn)物，與城市秩序、市民利益息息相關(guān)，雖然在不斷地改革與完善，但缺乏法律保障、行政處罰與行政管理的職責(zé)不清、執(zhí)法程序不規(guī)范等問題依然存在，強(qiáng)調(diào)人性化執(zhí)法是破解城管執(zhí)法難的有效途徑。

一、人性化執(zhí)法的概念

人性化執(zhí)法是一個(gè)存在諸多爭議的話題。所謂人性化執(zhí)法，是指執(zhí)法人員在行政執(zhí)法過程中嚴(yán)格按照法律法規(guī)有關(guān)規(guī)定，具有一種以人為本、關(guān)心人、尊重人、為民負(fù)責(zé)的文明執(zhí)法理念，在這種理念的指導(dǎo)下所開展的執(zhí)法工作。其實(shí)質(zhì)為以人為本，促進(jìn)公民法律意識(shí)的增強(qiáng)，提高執(zhí)法質(zhì)量和效果。人性化是執(zhí)法的深化和完善，是執(zhí)法技巧、管理模式、服務(wù)方式等發(fā)生變化的外在體現(xiàn)。就深層次講，人性化執(zhí)法存著主次關(guān)系，即以“執(zhí)法”為主，“人性化”為輔。人性化執(zhí)法具有嚴(yán)格執(zhí)法、平等執(zhí)法、尊重人權(quán)和真誠服務(wù)的特點(diǎn)。

二、人性化執(zhí)法的作用及其問題

（一）城管形象欠佳，在我國許多城市普遍存在。正確推進(jìn)城管的人性化執(zhí)法工作，對(duì)城市管理工作的有序開展和法制社會(huì)的進(jìn)步具有積極的意義。

1、人性化執(zhí)法有利于相關(guān)法律的有效實(shí)施。推行人性化執(zhí)法能增強(qiáng)廣大群眾的法治意識(shí)、文明意識(shí)和城市管理意識(shí)，對(duì)城市管理行政執(zhí)法行為能自覺認(rèn)同和支持，并積極參與城市管理決策、實(shí)施和監(jiān)督。

2、人性化執(zhí)法有利于實(shí)現(xiàn)城管執(zhí)法的自身需要。隨著社會(huì)的進(jìn)步，人們對(duì)城市管理中文明執(zhí)法要求越來越高，在相應(yīng)的法律、法規(guī)并不完善的情況下，推行人性化執(zhí)法，注意執(zhí)法分寸，就能做到寬嚴(yán)適度，提高文明執(zhí)法的水平。

（二）人性化執(zhí)法是現(xiàn)代文明的執(zhí)法方式，是對(duì)傳統(tǒng)執(zhí)法觀念支配下執(zhí)法方式的改革。正確把握人性化執(zhí)法，應(yīng)注意以下三個(gè)問題：

1、人性化執(zhí)法不是執(zhí)法力度弱化。人性化執(zhí)法提倡以人為本，注重服務(wù)質(zhì)量，強(qiáng)調(diào)執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中要對(duì)執(zhí)法對(duì)象充滿人性，不僅體現(xiàn)了彼此的人格平等，而且包含了執(zhí)法對(duì)象在守法和接受監(jiān)督管理時(shí)對(duì)執(zhí)法者的支持與配合。因此，人性化執(zhí)法實(shí)質(zhì)上是執(zhí)法工作的優(yōu)化和執(zhí)法質(zhì)量的提高，不但不會(huì)削弱執(zhí)法力度，相反能密切黨群、干群關(guān)系，提升執(zhí)法部門和政府的形象，緩解執(zhí)法難度。

2、人性化執(zhí)法不是違法行政。人性化執(zhí)法不包含人為地降低執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。人性化執(zhí)法不是放棄或放松管理，更不是違法行政。人性化執(zhí)法恰恰是維護(hù)法律法規(guī)的基本原則，圍繞“文明執(zhí)法、熱情服務(wù)”的主題，以保護(hù)公民權(quán)利，維護(hù)公平與正義為己任，堅(jiān)持科學(xué)行政、依法行政、民主行政。

3、人性化執(zhí)法不是“威”外施“恩”。推行人性化執(zhí)法既符合現(xiàn)代文明的要求，也與現(xiàn)代法制的原則和基本法理相適應(yīng)，同時(shí)維護(hù)了法律尊嚴(yán)，合人情味地讓行政相對(duì)人遵守法律，違法者接受法律處罰，人性化執(zhí)法是法、情、理三者統(tǒng)一的體現(xiàn)。

三、推行城管人性化執(zhí)法的有效途徑

以人為本，努力構(gòu)建和諧的城市管理行政執(zhí)法氛圍。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在工作中，要堅(jiān)持以人為本；堅(jiān)持民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處。這樣，才能構(gòu)建和諧的城管行政執(zhí)法氛圍。具體來說，有以下方面：

（一）確保法律程序和實(shí)體公正。人性化執(zhí)法將法律的規(guī)則性和法律的價(jià)值性統(tǒng)一起來。在現(xiàn)行民主制度下制定的法律，早已融入了法律的價(jià)值性成分，城管執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中只要恪盡職守、依法辦事，就意味著基本做到了人性化執(zhí)法。完善法律制度是確?！叭诵曰瘓?zhí)法”良性發(fā)展的重要保障。這就要求我們在立法之初，應(yīng)該多考慮人性既有“私”的一面，又有“公”的一面，法的價(jià)值訴求既有秩序的穩(wěn)定性，又有秩序的人道性。

（二）合理規(guī)制處罰的自由裁量權(quán)。對(duì)城管執(zhí)法的自由裁量權(quán)的限制，是城管執(zhí)法權(quán)行使的內(nèi)在界限，因此在執(zhí)法時(shí)確定自由裁量是否適當(dāng)、合理而非濫用，應(yīng)包括三個(gè)原則：（1）適當(dāng)性原則：城管執(zhí)法的方式要符合行政及法律授權(quán)的目的；（2）必要性原則：城管執(zhí)法不得超越實(shí)現(xiàn)目的之必要限度，即為達(dá)成城管執(zhí)法目的面對(duì)多種可能選擇的手段須盡可能采取對(duì)城管執(zhí)法相對(duì)人影響最輕微的手段；（3）衡量性原則：手段應(yīng)按目的加以衡量，即任何干預(yù)措施所造成的損害應(yīng)輕于達(dá)成目的所獲得的利益才算合法。

（三）應(yīng)彰顯人文關(guān)懷。城管執(zhí)法實(shí)行以人為本、親和式的執(zhí)法既是現(xiàn)代法治社會(huì)的本質(zhì)要求，也是管好城市的現(xiàn)實(shí)需要，在執(zhí)法過程中給予相對(duì)人充分的人文關(guān)懷、使之感受到平等、民主、和諧，從而實(shí)現(xiàn)公正執(zhí)法與執(zhí)法效果的統(tǒng)一，有效提高城市管理質(zhì)量，推進(jìn)城市管理行政執(zhí)法工作，構(gòu)筑和諧社會(huì)。

1、尊重民意，開通與市民的信息互動(dòng)渠道。人性化執(zhí)法必須把群眾的利益放在首位，建立健全社會(huì)利益的溝通渠道和協(xié)調(diào)機(jī)制，通過開展城管進(jìn)社區(qū)、城市管理聯(lián)系點(diǎn)、城市管理進(jìn)鎮(zhèn)入戶訪談等一系列活動(dòng)，深入基層了解和關(guān)心群眾疾苦，依法及時(shí)處理與群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)的實(shí)際問題。同時(shí)，善于從群眾的角度審視城管執(zhí)法的重點(diǎn)和難點(diǎn)，經(jīng)常開展換位思考，適時(shí)推出便民、利民措施，努力構(gòu)建與群眾聯(lián)系互動(dòng)平臺(tái)，架起行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與人民群眾聯(lián)系的連心橋、愛心橋、舒心橋。

2、理性思維，實(shí)施人性化城市執(zhí)法管理。努力更新過去的陳腐觀念，堅(jiān)持人性化的執(zhí)法管理原則。第一，法律優(yōu)先原則：行政活動(dòng)不得與法律相抵觸。城管執(zhí)法應(yīng)受憲法、一般法律原則和法律的約束；違反的城管執(zhí)法應(yīng)當(dāng)接受審查并承擔(dān)不利后果；城管執(zhí)法原則具有層次性。遵守法律，在法律和行政法規(guī)、地方法規(guī)有沖突時(shí)，應(yīng)優(yōu)先適用法律。第二，法律保留原則：城管執(zhí)法權(quán)的啟動(dòng)必須有明確的法律依據(jù)無法律則無行政。第三，職權(quán)法定與不得越權(quán)原則。第四，誠信原則：在現(xiàn)代法治國家中，基于保護(hù)人民正當(dāng)權(quán)益的考慮，城管執(zhí)法主體對(duì)其在行政過程中形成的可預(yù)期的行為、承諾、規(guī)則、慣例、狀態(tài)等因素，必須遵守信用，不得隨意變更，否則將承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，如因重大公共利益需要變更時(shí)也必須作出相應(yīng)的補(bǔ)救安排。第五，公正原則；依法辦事，不偏私；平等對(duì)待相對(duì)人，不歧視；合理考慮相關(guān)因素，不專斷；自己不做自己的法官；不單方接觸；不在事先未通知和聽取相對(duì)人申辯意見的情況下作出對(duì)相對(duì)人不利的行政行為。

3、愛心操作，關(guān)愛弱勢群體。馬斯洛的需求理論認(rèn)為，人最基本的需求就是生存的需求，這樣的需求可以壓倒一切。如果一味地單向行為，給城管配置再好的裝備也只能使沖突不斷升級(jí)，因?yàn)檫@樣解決問題的辦法沒有觸及問題的根本。如小販的生存權(quán)利應(yīng)高于城市形象，尤其是一個(gè)缺乏保障的社會(huì)里，更應(yīng)得到關(guān)注。堅(jiān)持“剛?cè)岵?jì)、柔性優(yōu)先、以柔克剛”的指導(dǎo)原則，立足部門職能，嚴(yán)格依法行政，規(guī)范執(zhí)法行為，切實(shí)增強(qiáng)執(zhí)法為民的自覺性，讓群眾不僅在理智層面上認(rèn)同并接受執(zhí)法權(quán)威，而且在情感層面上尊重并信仰執(zhí)法權(quán)威，努力實(shí)現(xiàn)城管執(zhí)法法律效果與社會(huì)效果的和諧統(tǒng)一。

4、依法行政，在嚴(yán)格的制度保障下保護(hù)相對(duì)人的權(quán)利。具備較高的法律素養(yǎng)，是對(duì)城市管理行政執(zhí)法人員的基本要求。掌握豐富的執(zhí)法辦案藝術(shù)，則是對(duì)城市管理行政執(zhí)法人員素質(zhì)要求的必然，同時(shí)也是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，保證城市管理法律法規(guī)順利實(shí)施，實(shí)現(xiàn)城市管理目標(biāo)的重要條件。在尊重和保障相對(duì)人合法權(quán)利方面，應(yīng)注重通過加強(qiáng)執(zhí)法人員能力建設(shè)和執(zhí)法程序保障制度建設(shè)的途徑加以實(shí)現(xiàn)。第一，內(nèi)強(qiáng)素質(zhì)，學(xué)會(huì)“寬容”。第二，講究藝術(shù)，善于“說理”。第三，建章立制，注重“自律”。

5、執(zhí)法為民，構(gòu)建和諧社會(huì)的親民工程。一切社會(huì)活動(dòng)中，人是最活躍的因素，一切為了人民，一切依靠人民是所有活動(dòng)主體，城市管理也不例外，城市管理的目的是在于為人民提供一個(gè)環(huán)境優(yōu)美的和諧場所，這與當(dāng)前構(gòu)建和諧社會(huì)的主題緊密想扣，也最大限度地把城市管理工作提升到了一個(gè)為政治服務(wù)的高度。通過內(nèi)抓規(guī)范，外樹形象，建立長效機(jī)制，不斷增強(qiáng)人性化執(zhí)法、親民型管理的生命力。

綜合上述，在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的進(jìn)程中，堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)，堅(jiān)持以民為本，堅(jiān)持執(zhí)法為民，一切從城市管理的實(shí)際出發(fā)，提倡人文關(guān)懷，確立“以人為本”思想，正確處理國家與公民、權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系，合理、合法地使用權(quán)力，保障公民權(quán)利；同時(shí)，統(tǒng)籌兼顧創(chuàng)新方法和手段，真正使城管執(zhí)法具有威懾力和感召力的影響，更好地構(gòu)建和諧社會(huì)。

（作者單位：南京人口管理干部學(xué)院）