柳建文 崔紅玉

摘要:行政區(qū)劃在一國社會經(jīng)濟發(fā)展和政治穩(wěn)定方面具有重要作用。通過比較中美兩國行政區(qū)劃在層級、幅度、幅員、邊界、區(qū)劃原則以及政治、經(jīng)濟中心分布方面的差異,得出了中美兩國在諸方面的差異,最后分析原因,并從層級、幅度、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展等角度提出了中國行政區(qū)劃調(diào)整的一些策略。

關(guān)鍵詞:行政區(qū)劃;層級;幅度;調(diào)整策略;中國;美國

中圖分類號:F064.2文獻標(biāo)志碼:A文章編號:1673-291X(2009)32-0266-03

行政區(qū)劃,是根據(jù)政權(quán)建設(shè)、經(jīng)濟建設(shè)和行政管理的需要,遵循有關(guān)法律規(guī)定及原則,將全國領(lǐng)土劃分為若干層次、大小不同的行政區(qū)域,設(shè)置相應(yīng)地方國家機關(guān)的制度。行政區(qū)劃不僅關(guān)系到一國社會經(jīng)濟的發(fā)展,也影響著政府管理和統(tǒng)治的有效性。因此,它既是一個經(jīng)濟問題,也是十分嚴(yán)肅的政治問題。在具體操作上,我們既要重視歷史的繼承與現(xiàn)實的需要,又要兼顧與國際慣例和普遍規(guī)則接軌,使其符合世界規(guī)范,便于相互交流與往來。下面就中美兩國的行政區(qū)劃進行比較,從中分析我國行政區(qū)劃存在的問題,并提供一些可資借鑒的經(jīng)驗。

一、中美行政區(qū)劃的比較

從組織結(jié)構(gòu)講,行政區(qū)劃結(jié)構(gòu)指一個國家各行政區(qū)的排列組合方式。行政區(qū)劃的管理層次,是指行政區(qū)劃縱向結(jié)構(gòu)的等級層次;行政區(qū)劃的管理幅度,是指一個行政區(qū)直接統(tǒng)轄的下一級行政區(qū)的數(shù)量。此外,層次多少與幅度大小又與一國的歷史文化、政治體制等因素密切相關(guān)。我們側(cè)重從這幾個方面對中美行政區(qū)劃進行比較。

(一)層級

憲法規(guī)定我國的行政區(qū)劃體系是三級制。但在省與縣之間,事實存在省的派出機構(gòu)——地區(qū)一級,它不是一級真正的行政區(qū)劃層次。1985年,為打破城鄉(xiāng)壁壘,推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展,全國多數(shù)地區(qū)實行了市管縣體制。市管縣體制的推行,改變了地區(qū)行政公署作為省政府派出機關(guān)的設(shè)置,形成了我國行政區(qū)劃層次事實上的省——地——縣——鄉(xiāng)的四級制。此外,在部分民族省區(qū)還有20個區(qū)公所,再加上具有政區(qū)性質(zhì)的行政村和城市社區(qū)的居民委員會,行政層級達6級之多?？梢哉f是世界上最復(fù)雜的行政區(qū)劃體系。

美國的行政單位有州、縣、市三級。但根據(jù)聯(lián)邦制的原則,州不是聯(lián)邦的次級行政單位,而是由各州聯(lián)合組成國家。因此,只有州以下的行政單位才被稱為地方政府。此外,美國行政區(qū)域的數(shù)目很多,其中大部分是單職能的,包括學(xué)區(qū)、稅區(qū)、消防區(qū)、灌溉區(qū)、住宅區(qū)等,這些專區(qū)的管轄范圍與縣、市等政府的管轄范圍往往并不一致。

(二)幅度

行政區(qū)劃的幅度與層次成反比例關(guān)系。在幅員不變的情況下,管理層級多,每級的管理幅度就小;管理層級少,管理幅度就大。中美在此方面就有很大差異:

克里斯泰勒在《南德中心地》中認為,一個國家可以先劃成7個行政單位,再劃成49個次級行政單位。美國本土的49個州大致符合這一觀點。相比之下,中國一級行政區(qū)劃就少得多,導(dǎo)致這一差異的原因是多方面的。首先,中國人口分布東與西、內(nèi)陸與沿海差別很大,導(dǎo)致中國邊疆地區(qū)一系列大塊行政區(qū)劃的出現(xiàn),如新疆、內(nèi)蒙古等;面積最大的新疆分別是江蘇面積的16倍、寧夏的24倍。另外,這些地區(qū)基本上是少數(shù)民族聚集區(qū),從歷史上開始,他們就在邊疆地區(qū)生活生產(chǎn)。因為地處內(nèi)陸,自然條件差,長期得不到開發(fā),人口分布稀少,與內(nèi)陸差異懸殊。此外,我國的二級行政區(qū)劃333個大大少于美國的22 532個;三級的縣也少于這個數(shù)字,這與地方權(quán)力的大小有關(guān)。在美國,州級以下的地方政府是各州的創(chuàng)造物。各州通過在本州內(nèi)部自主分區(qū)劃界,實現(xiàn)對地方的管理。

從層次和幅度上的差異看,中國形成了高聳式組織結(jié)構(gòu),美國形成了扁平式組織結(jié)構(gòu)。兩者的功能特點不同:前者權(quán)力集中、控制有力,便于政令統(tǒng)一,但層次多,不利于信息溝通和充分發(fā)揮下級部門或人員的主動性和創(chuàng)造性;后者雖有利于信息溝通和充分發(fā)揮下級部門或人員的主動性和創(chuàng)造性,但增大了組織松散度和上級權(quán)威被削弱的可能性。一個國家的行政區(qū)劃究竟選擇高聳式還是扁平式結(jié)構(gòu),還要取決于國家的政治體制及其歷史傳統(tǒng)。

(三)邊界

中國行政區(qū)劃受歷史、文化、民族的影響,邊界比較彎曲。而美國的行政區(qū)劃邊界除東部13個州外相對比較整齊,這是有其歷史原因的。北美獨立后,舊有的13個州邊界不變外,對于新得到的領(lǐng)土,美國的土地法條例規(guī)定按長方形進行丈量,一級級劃分下去,邊界自然就是筆直的了。之后,美國的領(lǐng)土不斷向西部和南部擴張,得到的新土地,都按照同樣的條例進行劃分,因而形成了今天美國行政區(qū)劃的格局。

中國歷朝都把行政區(qū)劃作為治國安邦的基本手段,每當(dāng)改朝換代都會對其進行調(diào)整,以維護政治統(tǒng)治。比如,相互交錯的邊界線能有效防止一方權(quán)力獨大,劃地為王。曲折的邊界也為各民族自治、聚集提供了基礎(chǔ)。但將各少數(shù)民族分而治之,也造成了有些省大而難治,各民族長期不能充分交流,在一定程度上導(dǎo)致了狹隘的民族觀念和民族主義情緒。

(四)區(qū)劃原則

1.政治軍事原則

中國的行政區(qū)劃在很大程度上依據(jù)這一原則。比如,歷史上,四川常常由于其“天府之國”的優(yōu)越區(qū)位,而成為地方割據(jù)稱雄的據(jù)點。故元朝時,中央就將漢中劃入陜西,其目的就是牽制四川。北京多次成為中國的都城,原因也在于此:北京位于中原、蒙古高原和東北三大地理單元的交匯點,漢族統(tǒng)一中原,重兵坐鎮(zhèn)北京,扼守長城,才能鞏固政權(quán);少數(shù)民族入主中原,定都北京,背靠故里,面向中原,更是維持政權(quán)的最佳選擇。而美國行政區(qū)劃則更多地考慮經(jīng)濟原則。如各經(jīng)濟帶、各專業(yè)經(jīng)濟區(qū)的劃分。鑒于其聯(lián)邦制的國家體制,中央也無法將行政區(qū)劃作為其統(tǒng)治的工具。

2.自然原則

古語云:“吾國之地,山水回互,甚類歐土……自直隸、河南、奉天有一二千里之大原,此外山水表裹,率以三數(shù)百里為一區(qū)域。固吾千年之州郡,即由是而劃焉……山水自為一區(qū),固風(fēng)俗語言,亦自為風(fēng)氣?！奔词沁@一原則。我國有很多省份如河南、河北、臺灣、福建就是依河谷山川而分。美國也有類似的劃分,如華盛頓特區(qū)與維基尼亞州就被波托河分開;阿肯色州與密西西比州就以密西西比河為界。但并非完全如此,如美國東部相當(dāng)一些州就橫跨了阿巴拉契山。而阿肯色與密西西比也是密西西比河流域為數(shù)不多的以其為界的州。美國更多的是采取丈量的辦法或按經(jīng)緯度來劃分,這是一種技術(shù)原則。

3.歷史原則

中國有五千多年的歷史,其行政區(qū)劃的繼承性十分明顯。據(jù)記載,僅湖南一省,2 000年以上歷史的縣就有7個,其中益陽、來陽等更為秦代所置。相比之下,美國則是一個新興國家,歷史較短,行政區(qū)劃的繼承性不強。

4.民族原則

中國歷史上就有將不同民族分而治之的意識。如元代在今西藏設(shè)宣政院管轄地;明代在少數(shù)民族居住區(qū)設(shè)都司,且下有土府;新中國成立前后,更是在少數(shù)民族聚集區(qū)實行了民族自治制度。美國是個移民國家,更強調(diào)種族,幾乎沒有形成自己的傳統(tǒng)和民族。在今天3億多的美國人口中土著居民即印第安人只占總?cè)丝诘牟坏?%。而轟轟烈烈的西進運動更是打破了地域之間的界限,將各民族充分融合到一起。

二、中美行政區(qū)劃差異的原因

(一)歷史文化傳統(tǒng)不同

中國歷來崇尚中央集權(quán),大一統(tǒng)的思想根深蒂固。中央對地方控制欲望強,傾向于將地方一級級分下去;而美國歷來有分權(quán)的傳統(tǒng),地方政府是州政府的創(chuàng)造物,聯(lián)邦無權(quán)干涉各州的內(nèi)部分劃,各州可以自主變更行政區(qū)劃。

(二)政治體制不同

行政區(qū)劃是國家政治體制的重要組成部分。在這方面,單一制與聯(lián)邦制是有明顯不同的。我國實行單一制,中央對地方層層控制,地方行政區(qū)域和權(quán)力大小由中央政府決定,這是由我國的現(xiàn)實及歷史情況決定的。單一制中,國家本身是一個統(tǒng)一的整體,國家主權(quán)先于行政區(qū)劃存在,只是為了便于管理,才把領(lǐng)土分劃并授予地方管轄的。美國則為聯(lián)邦制,各州是聯(lián)邦的組成部分,州與聯(lián)邦之間沒有政治隸屬關(guān)系,聯(lián)邦無權(quán)干涉州的行政區(qū)劃。這就造成了中美強弱行政區(qū)劃的差別。所謂強行政區(qū)劃就是中央政府有權(quán)力對地方行政區(qū)的邊界進行調(diào)整劃分;而弱行政區(qū)劃就是非經(jīng)各成員單位同意,中央政府不得隨意調(diào)動改變其界限和職權(quán),中央政府很少將行政區(qū)劃作為一種統(tǒng)治手段加以使用。中國憲法允許中央自由變更行政區(qū)劃邊界。而美國憲法不允許聯(lián)邦不經(jīng)同意而更改州際邊界,而州可以不經(jīng)中央批準(zhǔn)自行調(diào)整行政區(qū)劃。

(三)人文地理的差異

首先,中美國家領(lǐng)土的歷史迥異。中華上下五千年,從秦始皇時就形成了具有遼闊疆域的國家,并在以后的歷朝歷代中得到穩(wěn)定和發(fā)展。且當(dāng)時形成的郡縣制,是我們今天行政區(qū)劃的雛形。而美國獨立僅兩百多年,其領(lǐng)土除東部13州外,都是在后來一系列的西擴運動中得來的。沒能形成中央控制地方的傳統(tǒng),且各州情況有別,不能簡單劃一,因此形成了聯(lián)邦制。其次,中國歷史上就是多民族的國家,“分而治之”早已成為習(xí)慣。美國則不然,它是一個典型的移民國家,更注重種族的區(qū)分,人口也已充分融合。行政區(qū)劃基本不考慮這一因素。

三、中美行政區(qū)劃比較的啟示

從經(jīng)濟意義上講,行政區(qū)劃可以看做是領(lǐng)土、資源、人口甚至是利益在一國國土范圍內(nèi)的分配。行政區(qū)劃的合理與否影響著地方的協(xié)調(diào)發(fā)展與國家的安定統(tǒng)一。通過與美國的比較,可以發(fā)現(xiàn)我國行政區(qū)劃中存在的一些問題:

(一)層次和幅度不合理

管理幅度與管理層次成反比關(guān)系,即管理幅度小,則管理層次多,反之,則管理層次少。隨著知識社會和信息時代的來臨,少層次大幅度的扁平化組織結(jié)構(gòu)是現(xiàn)代社會組織管理的主導(dǎo)模式。這種組織結(jié)構(gòu)可以減少中間環(huán)節(jié),加快信息傳遞速度,便于決策層對信息進行快速處理。同時,由于減少了信息傳遞層次,可增大信息的準(zhǔn)確性和可靠性,有利于保證國家政令統(tǒng)一,提高行政效率。中國現(xiàn)行行政區(qū)劃的管理層次多,管理范圍小且差異懸殊。以2004年為例,平均1個省級行政區(qū)管轄10.7個地級行政區(qū),1個地級行政區(qū)管轄8.6個縣級行政區(qū),1個縣級行政區(qū)管轄15.1個鄉(xiāng)級行政區(qū)。這種小幅度的管理必然造成行政資源不能充分利用發(fā)揮,加大行政成本。同時,還會造成上級政府事無巨細地安排下級政府的政務(wù)活動,從而壓抑和挫傷下級政府的積極性和活力,制約區(qū)域社會經(jīng)濟的發(fā)展。

(二)分權(quán)不科學(xué)

行政區(qū)劃也是中央與地方關(guān)系的一種表現(xiàn)。我國現(xiàn)行行政區(qū)劃體制是由我國國家結(jié)構(gòu)本質(zhì)決定的,大體符合我國國情。但是,在中央與地方的關(guān)系方面不夠科學(xué)合理。中央幾乎囊括了所有權(quán)力,地方自主權(quán)甚微。這使得一些地方政府無法自主調(diào)整管轄區(qū)域內(nèi)的行政區(qū)劃,從而制約了地方經(jīng)濟資源的協(xié)調(diào)和整合。向地方適度放權(quán),充分調(diào)動地方政府的積極性,不僅有利于解決地方內(nèi)部的發(fā)展差異,也有利于縮小區(qū)域發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀。

(三)“行政區(qū)經(jīng)濟”的弊端

行政區(qū)是與一級政府相對應(yīng)的政治、文化綜合體;而經(jīng)濟區(qū)則是與一級經(jīng)濟中心相對應(yīng)的自然經(jīng)濟綜合體。行政區(qū)具有完整而發(fā)達的自上而下的行政系統(tǒng);而經(jīng)濟區(qū)憑借的是橫向的經(jīng)濟網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。完善的體制要求行政區(qū)服務(wù)于經(jīng)濟區(qū),為其提供更開放、便利、通暢的市場和環(huán)境。而由于行政區(qū)劃不合理,我國出現(xiàn)了行政區(qū)割裂經(jīng)濟區(qū)的現(xiàn)象。例如,在長三角、珠三角等地出現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟一體化態(tài)勢的背景下,出現(xiàn)了行政壁壘約束區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)象,并引發(fā)了一系列如地方政府企業(yè)化、要素市場分割化、經(jīng)濟形態(tài)同構(gòu)化等問題。

四、我國行政區(qū)劃調(diào)整的經(jīng)驗借鑒

(一)減少層級

理論研究表明,行政組織每多出一個層次,資訊的失真率就會成倍增加。從科學(xué)管理角度而言,資訊傳遞的中間環(huán)節(jié)要盡可能減少,以縮短決策層和實施層的行政距離,便于上下溝通,提高工作效率。從實踐上看,目前世界上191個國家和地區(qū)中,行政區(qū)劃層次為二三級的約占67%,超過三級的只有21個國家,占11%。美國與我國面積相當(dāng),就實行州—市二級制與州—縣—鎮(zhèn)三級共存制。而我國的市管縣體制既不符合憲法,又人為制造出一個中間層級,省縣之間的權(quán)力被截留,資訊溝通受到阻滯,這在信息交通發(fā)達的今天是不合時宜的。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展、政府管理方式的轉(zhuǎn)變、電子政務(wù)的推廣、交通運輸條件的改善,我國已具備從小跨度、多層次的直式結(jié)構(gòu)過渡為大跨度、少層次的橫式結(jié)構(gòu)的條件。另外,變市管縣為省直管縣體制,省的管理幅度必然增大。為了保持省的合理管理幅度,理論上有兩種選擇:一是縮省,二是增加直轄市。但是,由于大多數(shù)省份已經(jīng)有幾百年的悠久歷史,具有了一種無形的凝聚力,難以動土。所以,增設(shè)直轄市應(yīng)是一個比較穩(wěn)妥的選擇。

(二)協(xié)調(diào)行政區(qū)與經(jīng)濟區(qū)

在經(jīng)濟全球化背景下,區(qū)域經(jīng)濟一體化已經(jīng)成為一種發(fā)展趨勢。區(qū)域經(jīng)濟的“區(qū)域”是一個開放、發(fā)展、動態(tài)的概念,沒有明確的界線。一般而言,經(jīng)濟的統(tǒng)一要求政治的統(tǒng)一,這樣才能統(tǒng)一市場,達到可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。反之,則會導(dǎo)致行政力量對經(jīng)濟的人為割裂,不利于人口、資源、環(huán)境、社會的統(tǒng)一協(xié)調(diào)?，F(xiàn)階段,中國政府大量介入經(jīng)濟活動,各地方政府只考慮本行政轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟利益,較少顧及鄰區(qū)或整體的經(jīng)濟利益,導(dǎo)致一系列問題的出現(xiàn)。由此出發(fā),我國應(yīng)通過行政區(qū)劃的調(diào)整,使行政區(qū)與經(jīng)濟區(qū)相一致,減少其對區(qū)域經(jīng)濟一體化的阻滯效應(yīng)。在這方面,可以采取擴大幅員或重新整合的方式,比如,成立上海省、京津合并等。

(三)分離經(jīng)濟中心和行政中心

我國的經(jīng)濟中心和行政中心表現(xiàn)出高度的一致性。各省的首位城市基本上都在其省會或首府,如河北石家莊、西藏拉薩等。只有內(nèi)蒙古例外——首府為呼和浩特,經(jīng)濟中心為包頭。美國的情況卻大相徑庭,一些我們耳熟能詳?shù)拇蠖际?如洛杉磯、舊金山都不是其所在州加利福尼亞州的首府,其首府只是一個名不見經(jīng)傳的城市——薩克拉門多。而美國第一大都市——紐約,也不是紐約州的首府。政治經(jīng)濟中心合一,一方面導(dǎo)致全能型政府的出現(xiàn),可以方便地調(diào)動各種資源,加強管理。但另一方面,一旦有人控制了這座城市,它就能實現(xiàn)政治、經(jīng)濟、文化的獨立,劃地為王。從政治穩(wěn)定的角度看,應(yīng)將政治中心與經(jīng)濟中心分開。一方面可以防止上述情況的出現(xiàn);另一方面,可以促進行政區(qū)內(nèi)省會以外城市的發(fā)展,避免“頂端優(yōu)勢”。

在當(dāng)今“發(fā)展是硬道理”的時代背景下,中國的行政區(qū)劃應(yīng)更多的注重經(jīng)濟原則,努力打破以前形成的束縛市場流通的政區(qū)模式,更多地從區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的角度考慮行政區(qū)劃的調(diào)整。

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責(zé)任編輯 張 凌