趙宇鳴　康　凱

摘要：運用外部性理論對文化遺產(chǎn)保護中的政府行為加以分析，認為政府行為外部性源于政府公共決策過程中的制度缺陷，并與行為主體特性直接相關(guān)。在文化遺產(chǎn)保護中，需要通過完善和優(yōu)化公共決策過程的制度建設(shè)、引進市場和第三方力量以及建立科學合理的技術(shù)性評估體系，來減少政府行為的負外部性。

關(guān)鍵詞：文化遺產(chǎn)；政府行為；外部性

中圖分類號：F205文獻標識碼：A文章編號：1000－2731(2009)01－0032－05

作為公共資源的文化遺產(chǎn)具有明顯的外部性，外部性是新古典經(jīng)濟學進行政府干預的重要理論依據(jù)。政府必然是文化遺產(chǎn)的保護主體，否則就會造成“公地悲劇”。我國是一個發(fā)展中國家，經(jīng)濟增長仍然是現(xiàn)階段的主要目標，而文化遺產(chǎn)的保護需要大量的財政支持，這勢必造成經(jīng)濟發(fā)展和文化遺產(chǎn)保護之間的重大矛盾。作為文化遺產(chǎn)保護主體的政府，其外部性行為隨即凸顯。認識文化遺產(chǎn)保護中的政府外部性行為，并予以行之有效的抑制和治理，成為文化遺產(chǎn)保護的重要前提。

一、政府行為外部性理論研究的文獻綜述

外部性概念最早由馬歇爾(A.Marshall)在1890年提出，外部性理論則發(fā)源于福利經(jīng)濟學，是由福利經(jīng)濟學之父庇古(A.C.Pigou)在對馬歇爾的“外部經(jīng)濟”概念進行深化、完善和系統(tǒng)研究的基礎(chǔ)上確立的。經(jīng)過100多年的發(fā)展，如今的外部性理論內(nèi)容更加豐富，包容性也越來越強。對于政府行為外部性，大多數(shù)經(jīng)濟學家都是從政府失靈的角度來界定的。邁金和布朗尼(Jaequelene M.Browing＆Ro－land N.Browning，1975)首次明確提出政府行為外部性，在《政府與非營利部門的外部性》一文中寫到“盡管政府與非營利部門的特定外部性很難預測。但理論上可以認為這些部門的行為同樣會產(chǎn)生外部性”，并對政府行為外部性做了較為詳盡的分類。查爾斯沃爾夫(Charles Jr Wolf，1988)用“派生的外部性”來表述政府行為外部性，認為政府行為外部性是“源于試圖彌補一種現(xiàn)存市場缺陷的公共政策”。維納(Wiener，2000)則直接把政府外部性這一概念理解為政府失靈。另一位經(jīng)濟學家A·愛倫·斯密德(Schmid A.A)從技術(shù)、金錢和政治三個方面對外部性進行考察，認為“政治性的外部性既可以是技術(shù)性的，又可以是金錢性的，但它源于政治的作用，在政府改變游戲規(guī)則或進行管理型交易時產(chǎn)生”，它是“政治權(quán)利的運用”的結(jié)果。布坎南和塔洛克(Buchanan＆Gordon Tullock，1920)則認為政府的行為就是一部分人通過集體決策規(guī)則對另一部分人施加的外部性(也稱政治的外部性)。政府行為外部性與公共決策程序有著密不可分的聯(lián)系。政府行為外部性源于政策制定與實施過程，是政府通過制定或改變交易規(guī)則(或產(chǎn)權(quán)控制)等方式所產(chǎn)生的成本和收益的轉(zhuǎn)移現(xiàn)象，并通過政府在不同領(lǐng)域的職能行使(如公共產(chǎn)品的提供、規(guī)則制定與實施等)表現(xiàn)出來。

國內(nèi)學者對于政府行為外部性理論的研究尚處于介紹引入階段，較早作出介紹和較為系統(tǒng)研究的有暨南大學的李郁芳(2003，2004)教授等人。

綜觀以上，對政府行為外部性的研究多呈現(xiàn)在宏觀理論領(lǐng)域，而對于某一具體領(lǐng)域的政府行為外部性鮮有涉足。本文將嘗試利用政府行為外部性理論分析文化遺產(chǎn)保護領(lǐng)域的政府行為外部性，并提出相應的政策思路。

二、文化遺產(chǎn)保護中政府行為外部性的表現(xiàn)

政府作為文化遺產(chǎn)的保護主體，其行為直接決定了文化遺產(chǎn)的保護效果。

(一)中央政府行為外部性

中央政府對文化遺產(chǎn)負有直接的保護責任，中央政府在文化遺產(chǎn)保護中的作用主要在于提供適當而足量的制度保障和資金供給。而現(xiàn)實的問題也正集中在這兩個方面。

從制度層面看，文化遺產(chǎn)不斷遭到破壞，雖然原因有多方面，但制度供給不足難逃其咎。不可否認，我們一直在不斷完善和制定新的文化遺產(chǎn)保護法律法規(guī)，但收效卻不甚理想，關(guān)鍵原因在于保護思路始終停留在限制性保護之中。中國是一個擁有五千年輝煌歷史的國度，不僅自然文化遺產(chǎn)豐富，歷史文化遺產(chǎn)更是遍布中華大地。這些不可移動的歷史文化遺產(chǎn)通常又都處于鄉(xiāng)村之中，保護法律往往只規(guī)定當?shù)孛癖姴辉S干什么，卻沒有提出他們可以干什么。在城市化快速發(fā)展中，遺產(chǎn)保護區(qū)周邊的地價不斷攀升，當?shù)鼐用裨谕恋厣虡I(yè)化開發(fā)中獲取了可觀的經(jīng)濟利益，但是保護區(qū)內(nèi)的居民卻因為保護法律的限制，無法進行土地的商業(yè)化使用以及土地向空間的縱深發(fā)展，這實質(zhì)上是剝奪了保護區(qū)內(nèi)的土地發(fā)展權(quán)，阻擋了區(qū)內(nèi)居民的致富之路，直接導致其對遺產(chǎn)保護產(chǎn)生抵制甚至破壞情緒。

另外，由于政策執(zhí)行乏力也引發(fā)眾多負外部性。國家雖然制定了一系列文化遺產(chǎn)保護的法律、法規(guī)和政策，但由于缺乏足夠的配套設(shè)施配合以及缺乏對執(zhí)法人員有效的激勵機制造成保護執(zhí)法不力，使保護區(qū)內(nèi)違法建筑盛行、違法案件不斷(據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，截至2007年底，漢長安城遺址保護區(qū)范圍共發(fā)生上百起違法建設(shè)案件，占地面積幾十萬平方米，其中違法建設(shè)的“長樂宮”旅游娛樂項目就占壓遺址面積達3.3萬平方米)，對遺產(chǎn)及其環(huán)境造成極大的破壞。

從資金層面看，保護資金缺口巨大，許多遺產(chǎn)由于資金匱乏而存在難以為繼的局面。我國的文化遺產(chǎn)分為世界文化遺產(chǎn)、國家級文化遺產(chǎn)和地方級文化遺產(chǎn)，前兩者以國家投入為主，后者以地方政府投入為主。以世界文化遺產(chǎn)為例，它是國家投入最多的遺產(chǎn)類型，據(jù)財政統(tǒng)計，“十五”期間中央財政對世界遺產(chǎn)地的112個文物保護項目共投入1.89億元，比“九五”期間增加了1.2億元，增長近2倍，而“十一五”開局之年的2006年，中央財政安排了1.49億元用于世界文化遺產(chǎn)的保護管理、搶險維修等。在中央財政引導下，地方各級政府也不斷增加轄區(qū)內(nèi)世界文化遺產(chǎn)保護的投入，為世界文化遺產(chǎn)保護工作提供越來越有力的經(jīng)費支撐。如2000年至2006年，北京市地方財政對世界文化遺產(chǎn)保護修繕投入近2億元。北京市文物局局長孔繁峙今年7月稱，從2008年到2015年，北京一年要投入1.5億元，也就是未來八年要投12億元，用于文化遺產(chǎn)保護。盡管如此，目前中國的世界遺產(chǎn)地仍普遍面臨保護管理經(jīng)費投入不足的困擾，由于遺產(chǎn)地規(guī)模大，古建多，實施搶險維修、保護修繕、安防消防等工程項目所需經(jīng)費數(shù)額巨大，因此，遺產(chǎn)地保護管理的經(jīng)費投入與實際需求相比仍有很大差距。陷入保護資金匱乏之窘境是政府單一投入保護方式的必然結(jié)果。

(二)地方政府行為外部性

地方政府是政府科層組織中的一個組成部分。早在美國建國時，杰佛遜等一批思想家就認為：讓一個中央政府妥善管理廣大的國土和眾多的人口是一件極其困難的事，那么，就應該把可以由地方管好、

又不至于危及民族統(tǒng)一的那部分權(quán)力交給地方政府，從而把分權(quán)制的國家政權(quán)組織形式與聯(lián)邦制的國家結(jié)構(gòu)形式結(jié)合起來。我國的國情比美國更加復雜，地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展水平差異大，地方政府的設(shè)立就顯得格外重要。在日本流傳著“文化的時代就是地方的時代”的說法，說明了地方政府在文化遺產(chǎn)保護方面的巨大作用。

中國目前尚處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，地方政府作為“政治企業(yè)家”和“制度企業(yè)家”，其經(jīng)濟行為在多樣化的地方經(jīng)濟發(fā)展模式中起著重要的作用，是地方經(jīng)濟發(fā)展中的重要經(jīng)濟主體。經(jīng)濟主體是指在一定的經(jīng)濟形勢下從事經(jīng)濟活動的各類經(jīng)營主體，他們在經(jīng)濟活動中進行各種最優(yōu)化經(jīng)濟的經(jīng)濟決策，因而也稱為決策者。經(jīng)濟主體的行為是指從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的主體為了自身的需要達到一定的目標所表現(xiàn)出來的一系列活動的過程。地方政府行為是地方政府履行其職能的各種活動的總稱。任何一個經(jīng)濟主體的行為都是主觀見之于客觀的活動。按照行為理論，經(jīng)濟主體的行為是由一定的動機所激勵，而動機來自于兩方面：一是內(nèi)在的動機(或稱根本動機)，主要是滿足經(jīng)濟主體的需要，當他的需要沒有滿足時，他就要為滿足這種需要而付出努力，促使他們生成一定的行為；二是外在的動機(或稱具體動機)，主要是經(jīng)濟主體受外在環(huán)境的影響。內(nèi)在動機具有相當?shù)姆€(wěn)定性，不受社會制度、社會環(huán)境的影響，只受到人的生物本能的影響。具體動機則是制度等外在環(huán)境的函數(shù)。

我們知道，社會之所以需要政府是因為存在市場失靈，因而市場本身無法實現(xiàn)社會福利的最大化、公正與合理，所以需要有彌補市場失靈的其他途徑或手段，而政府正是應這種需求誕生的，所以，從政府的產(chǎn)生緣由來看，政府應當代表人民，政府理應是公共利益的代表者、促進者，而不應是僅僅維護自身利益的經(jīng)濟人，否則，政府就沒有存在的必要。地方政府從應然的角度來講，它應當是當?shù)毓姷睦娲碚?，但從實際運行來看，地方政府也有自己的獨立利益，同時由于地方政府同樣是由具有“經(jīng)濟人”屬性的人組成的，所以地方政府的行為不可避免地帶有“經(jīng)濟人”特征，必然會以追求自身利益最大化為目的。同樣，地方政府的各種行為也是受外在環(huán)境約束的。因此，在其內(nèi)在動機一定的條件下，行為主要出自外在動機，反映的是外在環(huán)境的特征。在目前的中國，地方政府行為面臨財政分權(quán)體制、指標考核機制、官員委任制度等環(huán)境約束：

1.財政分權(quán)體制中國的經(jīng)濟體制改革是從放權(quán)讓利開始的，通過產(chǎn)生新的利益集團從而增加改革的支持者，達到推動改革的目的。為了使地方政府有積極性參與改革試驗或推廣，1979年，中國就開始將政府權(quán)力從中央轉(zhuǎn)移到地方，通過下放財政權(quán)力和責任，使地方政府獲得更多的權(quán)力；通過承認中央和地方各自的利益和地位，使地方獲取更多的對經(jīng)濟剩余的支配權(quán)并最終成為一個獨立的經(jīng)濟利益主體。

財政分權(quán)打破了中央與地方政府一體化的利益結(jié)構(gòu)，賦予了地方政府更多的權(quán)限并給予其更多的可支配資源，使其能根據(jù)具體的條件和可能自主發(fā)展，除了上繳中央財政的稅收外，成為當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的“大蛋糕”的主要分享者，出現(xiàn)了中央與地方政府由于其利益實現(xiàn)方式和條件的差異而導致的利益并存狀況。由此，地方政府成為了地方利益的代言人和實現(xiàn)主體，地方利益也由此成為了誘發(fā)地方政府行為的主要動機，直接促成了其地方財政收入最大化的行為。

2.指標考核機制中央對地方政府的政績考核是通過指標考核機制體現(xiàn)出來的，這種考核機制對地方政府尤其是決策層和負責人是非常重要的，決定著對他的評價和獎懲。在很大程度上，被量化為指標的考核機制對地方政府的經(jīng)濟行為起著向?qū)Чδ堋Ｖ笜丝己藱C制是一種相對績效的評價，地方政府被按GDP增長速度、財政收入、就業(yè)、居民收入、改革推進速度以及社會協(xié)調(diào)發(fā)展等標準排序。正是因為這種指標排序產(chǎn)生了國內(nèi)普遍存在的地區(qū)競爭現(xiàn)象。這些排序指標在評價政府官員業(yè)績以及在決定他們的仕途晉升方面起著重要作用。因此，地方政府官員不能不有著強烈的考績意識?？己藱C制是方向盤，引導著地方政府的一舉一動。

3.官員委任制度在中央集權(quán)的計劃經(jīng)濟體制下，為了使中央的計劃指令能夠得到執(zhí)行，中央對地方政府官員的委任采取直接任命制。各級地方政府官員的任免，是由上級決定，是一種對上負責制，不是對下負責制，政府行為的約束也是來自上面，而非政府組織對政府行為的約束和監(jiān)督是較弱的。

改革開放以來，隨著中央對地方權(quán)力的下放和民主制度的建設(shè)，地方政府官員的委任由過去中央單方面拍板決定，改為由中央政府提名，地方人代會投票批準。這一變化極大地改變了地方公共權(quán)力謀求者為謀求公共權(quán)力而支付的成本的方向，決定了作為“經(jīng)濟人”的地方政府官員實現(xiàn)個人利益最大化的目標的雙重性。既要得到中央政府的認可，獲取被提名的資格，又要博取地方人民代表大會代表的支持，獲取任職的票數(shù)。

財政分權(quán)使得不同的地方政府成為其轄區(qū)內(nèi)各種經(jīng)濟形式的真正剩余索取者；指標考核體系使得地方政府彼此展開競爭，尋求財政收入和GDP等指標的極大化；官員委任制度使得地方政府有了追求地方經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在壓力?？梢?，地方政府主體具有使本地區(qū)社會福利最大化、政府自身利益最大化以及中央政府滿意度最大等多重性的目標。在大遺址保護中，由于利益驅(qū)動，地方政府會利用各種可能的手段和方法與中央政府進行討價還價，力爭對自己有利的制度環(huán)境，以更好地實現(xiàn)自己的利益最大化。

因此，在以上環(huán)境因素影響下，地方政府對于文化遺產(chǎn)必然是“輕保護、重利用”、以犧牲長期的社會效益換取短期的經(jīng)濟效益。

三、政府行為外部性的成因分析

政府行為的外部性是政府在制定公共政策、履行其公共服務(wù)職能過程中產(chǎn)生的副作用。依據(jù)市場外部性的定義，可以將政府行為外部性定義為：政府在行使其職能的過程中，通過制定或改變交易規(guī)則或產(chǎn)權(quán)控制從而間接改變市場性外部性，造成相應的成本和收益轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象。具體來講，政府行為外部性產(chǎn)生的原因主要有以下幾方面：

(一)政府行為外部性的產(chǎn)生源于公共決策行為主體的特性

“經(jīng)濟人”假設(shè)來自以亞當·斯密(Adam Smith)為代表的古典經(jīng)濟學家們的貢獻，經(jīng)濟人假設(shè)是對經(jīng)濟活動中的人的行為動機的假定，最初并沒有超越經(jīng)濟領(lǐng)域加以泛化應用，但隨著新制度經(jīng)濟學的興起、公共選擇理論對政治現(xiàn)象的卓有成效的分析，使得經(jīng)濟人概念被廣泛地應用于政治學、管理學、法學等領(lǐng)域。隨著經(jīng)濟人假設(shè)的提出和廣泛應用，經(jīng)濟人假設(shè)也不斷受到各種各樣的批判和挑戰(zhàn)。這種批判和挑戰(zhàn)主要來自五個方面：一是馬斯洛(Abraham Maslow)的需要層次論，二是西蒙(Her－bent Simon)的有限理性論，三是威廉姆森(Oliver E.Williamson)的機會主義論，四是萊賓斯基(Verbins－

ki)的X效率論，五是諾斯(D.C.North)的意識形態(tài)論。這些挑戰(zhàn)和批判主要在兩方面對經(jīng)濟人的內(nèi)涵進行了擴展和完善：一是利益目標函數(shù)的擴展，利益目標由單一的物質(zhì)利益發(fā)展為包括精神利益、感情利益在內(nèi)的多元化目標；二是修正了利益最大化的約束條件，從古典經(jīng)濟學的確定性環(huán)境、完全理性、完全信息和萬能的計算能力的外部環(huán)境假設(shè)，修正為受不確定性、不完全信息和智力限制等影響的有限理性及存在機會主義傾向的現(xiàn)實環(huán)境假設(shè)，強調(diào)了組織、制度(含意識形態(tài))的重要作用。

公共決策過程中的行為主體有兩類，選民和有組織的利益集團。由于選民人數(shù)眾多且無組織，導致有效的集體行動難以發(fā)生。而政府及其官員作為利益集團的代理人或仲裁人，其行為同樣也符合上述關(guān)于有限理性和機會主義傾向的假設(shè)。公共選擇就是為了界定誰為資源的占有者，由于資源是稀缺的，在決定其占有權(quán)時往往會產(chǎn)生沖突，每一個利益集團都有自己獨立的利益目標，這些利益集團成員們在進行公共選擇時都會以自己的利益目標為取向，采取各種方式彼此進行博弈，并通過相應的政治程序界定產(chǎn)權(quán)、制定規(guī)則，最終確定是由甲而不是乙來擁有稀缺資源的占有權(quán)，這樣公共選擇的結(jié)果就給乙?guī)砹送獠啃浴?/p>

(二)由于政府具有強制力的特權(quán)，而政府中的各行為主體作為經(jīng)濟人都具有自利行為，政府的強制力特權(quán)使其實現(xiàn)自利目標的企圖成為可能

如前所述，作為人類的一種組織，政府是由具有有限理性經(jīng)濟人特征的各級政府官員組成的，而“各個人過去和現(xiàn)在始終是從自己出發(fā)的”，現(xiàn)實中每一個人都不可能脫離他的個人利益而存在。毋庸置疑，政府官員個人也是現(xiàn)實經(jīng)濟關(guān)系制約下的、與社會中其他個人沒有本質(zhì)區(qū)別的個人。政府官員總是希望利用各種機會獲得更多的貨幣和非貨幣收入，企盼著“向上爬”、得到提拔晉升，以獲得更好的物質(zhì)和精神待遇?，F(xiàn)實中，恰恰是由于政府官員的經(jīng)濟人行為，才導致作為組織行為的政府的經(jīng)濟人行為。從實際的政府組織運作來看，政府常常有與公共利益相左的獨立利益追求，政府本身也并沒有一套機制來保證政府不是經(jīng)濟人。政府中的各利益集團采用各種方式彼此進行博弈，勝利的一方便可以利用政府的強制力特權(quán)如暴力的合法使用權(quán)、司法裁決權(quán)和征稅權(quán)等，征收高額稅收、過度發(fā)行貨幣，“潛在地具有侵犯某些人或所有人的產(chǎn)權(quán)的能力(和動機)”，“能夠從僭越最小國家的限度而增進自身利益(如加固統(tǒng)治地位、積聚和消費財富、設(shè)置官僚冗員等等)”。這樣，政府行為就可能與公眾利益出現(xiàn)偏差而產(chǎn)生負的外部性。

(三)公共需求難以預測和量化所致

私人物品可以根據(jù)市場價格變化來確定，但公共需求卻難以用具體的數(shù)量指標來預測和量化，這就使得為滿足社會公共需求而采取的政府行為所產(chǎn)生的成本與效益無法同整個社會的成本和效益進行調(diào)節(jié)和計算，政府行為缺少準確的衡量標準而易于過度或不足，從而形成外部性。

(四)政府行為外部性還源于制定政策過程固有的短視

在制定政策過程中，政府官員受任期制的制約，使得政府及其官員在制定政策時更多考慮的是眼前利益而不是社會的長遠利益，而政府行為所產(chǎn)生的效應卻是長期才能表現(xiàn)出來的，這樣，“未來的成本與未來的效益會被大加折扣或被忽視，而短期的或當前的成本與效益卻被夸大了”，“政客們的短視(任期制)和較長的時間折扣使得他們?nèi)菀缀鲆暆撛诘耐獠啃浴薄?/p>

最后，由于政府行為外部性的后果是由全社會或社會中的某一部分人來承擔，這些副作用并不體現(xiàn)在政府機構(gòu)，也不影響政府機構(gòu)的策劃和行為，因此，政府及其官員缺乏增加政府行為正外部性、克服政府行為負外部性的積極性，導致政府行為外部性的長期存在。

四、結(jié)論與政策建議

由上可見，政府行為外部性產(chǎn)生于政府公共政策的決策中，并與相關(guān)行為主體的特征直接相關(guān)，據(jù)此，對文化遺產(chǎn)保護中的政府行為外部性，可考慮的對策思路是：

第一，克服政府公共決策過程中的制度缺陷。一方面，要積極創(chuàng)造公眾尤其是遺產(chǎn)保護區(qū)內(nèi)民眾參與政府文化遺產(chǎn)保護法規(guī)制定的環(huán)境制度，讓相關(guān)利益主體進行平等、充分的協(xié)商，使其利益訴求得到通暢的表達。另一方面，在政府體系中建立有效的監(jiān)控體系和硬的約束機制，強化對規(guī)制者的規(guī)制。

第二，引進市場和第三方力量，補充政府對作為公共產(chǎn)品的文化遺產(chǎn)保護的供給不足。在引進市場方面，可以嘗試運用特許經(jīng)營制度，對文化遺產(chǎn)的保護、修繕和展示工程進行投資、經(jīng)營管理和維護，這樣既能保證通過特許權(quán)合約達到保護遺產(chǎn)的目的，又可以借助特許經(jīng)營公司的資金投入，緩解政府對文化遺產(chǎn)保護資金的壓力。而非政府組織和非營利組織(NGO／NPO)的介入，在一定程度上可以有效克服文化遺產(chǎn)保護領(lǐng)域市場機制無法正常提供而政府又難以足量供應的市場和政府雙重失效問題。

第三，建立和完善各類技術(shù)性評估體系。建立科學的各類文化遺產(chǎn)保護評估體系和保護標準、編制科學而有效可行的文化遺產(chǎn)保護規(guī)劃，使保護有法可依、保護效果有據(jù)可評，減少因公共產(chǎn)品難以量化而導致的需求扭曲。

責任編輯衛(wèi)玲