莫小莎　劉　深

摘要：廣西少數(shù)民族自治地方，自然資源豐富，地理位置比較重要，在我國(guó)極具典型性和代表性。要從統(tǒng)籌民族地區(qū)發(fā)展的角度，積極探索推進(jìn)形成縣級(jí)主體功能區(qū)劃工作，遵循國(guó)家提出的原則和要求，評(píng)估資源環(huán)境承載能力，研究分類(lèi)性政策和評(píng)價(jià)體系，使廣西民族自治地方的發(fā)展規(guī)劃和發(fā)展戰(zhàn)略更加講求科學(xué)性和合理性。

關(guān)鍵詞：廣西；民族自治地方；縣級(jí)主體功能區(qū)

中圖分類(lèi)號(hào)：F127. 8 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-1494（2009）06-0093-07

廣西少數(shù)民族自治地方包括龍勝各族自治縣、金秀瑤族自治縣、融水苗族自治縣、三江侗族自治縣、隆林各族自治縣、都安瑤族自治縣、巴馬瑤族自治縣、富川瑤族自治縣、羅城仫佬族自治縣、環(huán)江毛南族自治縣、大化瑤族自治縣、恭城瑤族自治縣等12個(gè)民族自治縣。廣西少數(shù)民族聚居地區(qū)地域廣闊，自然資源豐富，地理位置比較重要，在我國(guó)極具典型性和代表性。國(guó)家在“十一五”規(guī)劃綱要中首次提出要推進(jìn)形成主體功能區(qū)，這必將對(duì)具有獨(dú)特的資源要素稟賦、特殊的民族文化背景、特別的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的廣西少數(shù)民族地區(qū)產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。遵循國(guó)家提出的推進(jìn)形成主體功能區(qū)的原則和要求，參照國(guó)家和廣西主體功能區(qū)劃分原則和標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)形成民族自治地方縣級(jí)主體功能區(qū)，制定主體功能區(qū)分類(lèi)政策和評(píng)價(jià)體系，強(qiáng)化區(qū)劃的剛性約束，有助于規(guī)范國(guó)土開(kāi)發(fā)秩序，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)布局，促進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。研究推進(jìn)形成廣西民族自治地方縣級(jí)主體功能區(qū)劃，對(duì)于我國(guó)民族地區(qū)推進(jìn)形成縣級(jí)主體功能區(qū)劃具有理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

一、我國(guó)推進(jìn)形成主體功能區(qū)對(duì)民族自治地方的重要意義

我國(guó)在“十一五”期間制定和實(shí)施全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃，是統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的戰(zhàn)略決策和重大舉措。搞好主體功能區(qū)劃，一是體現(xiàn)以人為本，二是體現(xiàn)尊重自然，與講求科學(xué)發(fā)展一脈相承，反映科學(xué)發(fā)展觀的本質(zhì)要求。目前我國(guó)劃分四大類(lèi)主體功能區(qū)的工作正逐步開(kāi)展，這對(duì)于廣西民族自治地方具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

（一） 促使民族地區(qū)以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，把科學(xué)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展落于實(shí)處

目前，我國(guó)高度強(qiáng)調(diào)以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，這就明確要求民族地區(qū)堅(jiān)決摒棄過(guò)去片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的發(fā)展觀，摒棄以GDP 代替一切的錯(cuò)誤發(fā)展觀，加快步伐，與全國(guó)各族人民一道堅(jiān)定不移地走又好又快實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展之路。結(jié)合民族地區(qū)區(qū)情，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展以及實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展是高于一切的戰(zhàn)略任務(wù)。這就需要做到以人為本，使少數(shù)民族群眾可以享有我國(guó)全體公民均等的公共服務(wù)，通過(guò)加強(qiáng)教育、衛(wèi)生等社會(huì)事業(yè)，提高人口素質(zhì)，發(fā)展和完善社會(huì)保障、科技、文化等農(nóng)村公共服務(wù)體系，改善農(nóng)村居民生產(chǎn)生活條件，使居住條件、生存條件極端惡劣的少數(shù)民族貧困群眾能夠順利地遷移或轉(zhuǎn)移出來(lái)，從根本上實(shí)現(xiàn)脫貧致富。搞好主體功能區(qū)劃，是開(kāi)展這些工作的有力保證。所以說(shuō)，推進(jìn)形成主體功能區(qū)，是民族地區(qū)全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的具體體現(xiàn)。

（二） 促使民族地區(qū)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型，把發(fā)展建立在充分考慮資源環(huán)境承載力的前提上

民族自治地方是貧困落后地區(qū)，長(zhǎng)期以來(lái)都面臨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的壓力，特別是為數(shù)眾多的貧困人口溫飽問(wèn)題，已經(jīng)使民族地區(qū)資源環(huán)境開(kāi)發(fā)與保護(hù)進(jìn)入一個(gè)關(guān)鍵階段。民族地區(qū)的一般特征是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，第一產(chǎn)業(yè)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的比例高，農(nóng)產(chǎn)品商品率低，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)很不發(fā)達(dá)。尤其是在瑤、苗、侗等少數(shù)民族集中居住的深山村寨，至今仍然處于封閉的自然經(jīng)濟(jì)階段，生產(chǎn)方式粗放，生產(chǎn)手段落后，與我國(guó)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)和發(fā)展進(jìn)程存在著相當(dāng)大的差距。民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)、人口、社會(huì)與自然不協(xié)調(diào)的局面，不僅是當(dāng)?shù)厝罕姴⑽赐耆饤墏鹘y(tǒng)落后生產(chǎn)方式的結(jié)果，而且還是地方政府急于擺脫貧困，采取拼資源、拼環(huán)境，對(duì)自然資源掠奪式開(kāi)采和對(duì)生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重破壞，不惜代價(jià)盯住GDP 的發(fā)展模式的必然結(jié)果。通過(guò)推進(jìn)形成民族地區(qū)縣一級(jí)主體功能區(qū)，徹底改變過(guò)去編制縣域發(fā)展規(guī)劃或?qū)嵤┛h域發(fā)展政策時(shí)不考慮資源環(huán)境承載能力的弊端，通過(guò)政策傾斜和政績(jī)考核，規(guī)范各個(gè)經(jīng)濟(jì)主體的開(kāi)發(fā)秩序和開(kāi)發(fā)行為，幫助地方領(lǐng)導(dǎo)干部樹(shù)立正確的政績(jī)觀，即經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)以保護(hù)好自然生態(tài)為前提，經(jīng)濟(jì)發(fā)展以環(huán)境的可容量為前提，促使民族自治地方的發(fā)展真正建立在以資源環(huán)境承載能力為前提的合理開(kāi)發(fā)的基礎(chǔ)之上。

（三） 促使民族地區(qū)引導(dǎo)人口與經(jīng)濟(jì)合理分布，不斷調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

民族自治地方經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，現(xiàn)有開(kāi)發(fā)密度低。因資源環(huán)境條件的限制，民族地區(qū)可以開(kāi)發(fā)利用的地域十分有限，這一點(diǎn)是為了說(shuō)明民族地區(qū)必須規(guī)范開(kāi)發(fā)秩序，實(shí)行非均衡發(fā)展，而不應(yīng)該盲目追加縣級(jí)工業(yè)項(xiàng)目。目前，民族地區(qū)普遍存在盲目攀比、重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，或者是存在各縣爭(zhēng)資源、搶市場(chǎng)等現(xiàn)象，不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，不利于民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。同時(shí)，大多數(shù)民族自治縣地處西南喀斯特溶巖地區(qū)，生態(tài)環(huán)境十分脆弱，又是廣西主要的少數(shù)民族聚居的地區(qū)，各民族歷史文化背景深厚，再加上嚴(yán)峻的貧困問(wèn)題，各種因素相互作用，造成了民族地區(qū)建設(shè)和發(fā)展的特殊性。民族地區(qū)應(yīng)依照限制開(kāi)發(fā)的要求，發(fā)揮農(nóng)村地區(qū)或重要生態(tài)區(qū)的功能，既從整體上保持自然狀態(tài)，又實(shí)施差別化的發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展模式，從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)惡化、貧困面大的局面。因此，通過(guò)推進(jìn)縣級(jí)主體功能區(qū)建設(shè)，進(jìn)一步分清民族自治縣哪些要重點(diǎn)開(kāi)發(fā)，哪些要限制開(kāi)發(fā)，哪些禁止開(kāi)發(fā)，細(xì)化和縮小區(qū)域政策的實(shí)施單元，使區(qū)域政策更有針對(duì)性和更有實(shí)效，從而引導(dǎo)民族地區(qū)產(chǎn)業(yè)相對(duì)集聚發(fā)展，人口相對(duì)集中居住，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素在空間上優(yōu)化配置和跨地區(qū)合理流動(dòng)，促進(jìn)人口與經(jīng)濟(jì)合理分布，縣域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理調(diào)整。

（四） 促使民族地區(qū)處理好生態(tài)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

根據(jù)目前民族地區(qū)人口增長(zhǎng)的趨勢(shì)估計(jì)，今后一段時(shí)期，民族地區(qū)人口增長(zhǎng)仍將保持較快的速度，人地矛盾將更加突顯。人口多且素質(zhì)低，人口貧困且脫貧困難，使得不少地區(qū)濫伐資源、破壞生態(tài)的群體或個(gè)體行為屢禁不止，比如瑤族，采用刀耕火種進(jìn)行的游耕活動(dòng)至今仍存在于桂北的個(gè)別山區(qū)。生態(tài)環(huán)境一再遭受破壞，成為制約民族地區(qū)發(fā)展的突出問(wèn)題，目前石山地區(qū)民族自治縣的生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)性破壞并未能得到有效控制，石漠化面積逐年增加。石漠化是喀斯特地區(qū)獨(dú)特的地質(zhì)現(xiàn)象，被稱(chēng)為“生態(tài)癌癥”，是水土流失的極端體現(xiàn)。石漠化一旦形成，其生態(tài)恢復(fù)極其困難。都安瑤族自治縣石漠化面積接近30%，表明該縣近1/3 的國(guó)土要想進(jìn)行生態(tài)恢復(fù)是極其困難的。極端脆弱的自然環(huán)境狀況與民族地區(qū)貧困互為因果，這種狀況繼續(xù)下去，將嚴(yán)重制約少數(shù)民族群眾的生存和發(fā)展，進(jìn)而影響整個(gè)廣西的可持續(xù)發(fā)展。民族地區(qū)必須把生態(tài)建設(shè)放在首位，走建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境

友好型社會(huì)的路子。編制主體功能區(qū)劃，就可以綜合考慮不同地區(qū)的水土資源、生態(tài)環(huán)境等自然條件，考慮不同地區(qū)的資源環(huán)境承載能力，還可以考慮人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國(guó)土利用等，按照經(jīng)濟(jì)規(guī)律和生態(tài)規(guī)律，引導(dǎo)開(kāi)發(fā)方向、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，規(guī)范開(kāi)發(fā)行為，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧相處、和諧發(fā)展，維護(hù)生態(tài)安全。依照區(qū)域功能定位，加強(qiáng)區(qū)域分工與協(xié)作，形成各民族自治縣分工合理、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的新型區(qū)域經(jīng)濟(jì)關(guān)系，構(gòu)建良性互動(dòng)、共同發(fā)展的良好局面。

（五） 促使民族地區(qū)政府轉(zhuǎn)變職能，建設(shè)服務(wù)型政府

我國(guó)推進(jìn)形成主體功能區(qū)，是為了徹底改變各類(lèi)空間規(guī)劃和專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃不考慮資源環(huán)境承載能力的弊端，使空間規(guī)劃和專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃真正建立在以資源環(huán)境承載能力為前提的合理開(kāi)發(fā)和科學(xué)發(fā)展的基礎(chǔ)之上。在民族自治地方開(kāi)展主體功能區(qū)劃工作，就是要分清各民族自治縣的資源環(huán)境承載能力狀況，把握不同特點(diǎn)，按照優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)的不同要求，明確主體功能區(qū)的定位，通過(guò)制定主體功能區(qū)劃來(lái)為主體功能區(qū)建設(shè)服務(wù)。根據(jù)各縣域在區(qū)域發(fā)展和布局中承擔(dān)不同的分工定位，實(shí)行不同的發(fā)展速度、目標(biāo)、模式和政策，緩解各縣的盲目攀比和發(fā)展沖動(dòng)。充分考慮縣域的特點(diǎn)和差別，有針對(duì)性地確定區(qū)域政策和績(jī)效評(píng)價(jià)，建立落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和完善干部政績(jī)考核辦法，將考核評(píng)價(jià)結(jié)果作為地方領(lǐng)導(dǎo)班子調(diào)整和干部任用、獎(jiǎng)懲、培訓(xùn)的重要依據(jù)。從政策指向和制度設(shè)計(jì)上幫助領(lǐng)導(dǎo)干部樹(shù)立正確的政績(jī)觀，促使地方政府轉(zhuǎn)變職能，建設(shè)服務(wù)型政府，提高政府公共服務(wù)水平，實(shí)現(xiàn)和落實(shí)統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展和科學(xué)發(fā)展觀。

二、廣西民族自治地方縣級(jí)主體功能區(qū)劃分的原則、依據(jù)及劃分情況

從廣西民族自治地方經(jīng)濟(jì)、人口、資源與環(huán)境實(shí)際出發(fā)，盡快展開(kāi)縣級(jí)主體功能區(qū)劃，合理發(fā)揮不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口集聚、社會(huì)事業(yè)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的功能，能夠有效抑制一些人不顧資源和生態(tài)環(huán)境的承載能力，盲目追求投資擴(kuò)張，片面追求GDP速度的沖動(dòng)，進(jìn)一步優(yōu)化民族地區(qū)開(kāi)發(fā)空間和經(jīng)濟(jì)布局。應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到，主體功能區(qū)劃是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重要前提，是轉(zhuǎn)變民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的制度保障。要從統(tǒng)籌民族地區(qū)發(fā)展的角度，積極探索推進(jìn)形成主體功能區(qū)劃工作。

（一） 縣級(jí)主體功能區(qū)劃分的基本原則和主要依據(jù)。

1. 縣級(jí)主體功能區(qū)劃分的基本原則。

（1） 人與自然和諧原則。正確認(rèn)識(shí)自然，尊重自然規(guī)律，在開(kāi)發(fā)利用和改造自然中，處理好經(jīng)濟(jì)建設(shè)、人口增長(zhǎng)、資源利用、環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)、生態(tài)建設(shè)的統(tǒng)一。強(qiáng)調(diào)必須保護(hù)生態(tài)環(huán)境，以保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境作為基礎(chǔ)和前提，生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的重點(diǎn)從事后治理向事前保護(hù)轉(zhuǎn)變，從人工建設(shè)為主向自然恢復(fù)為主轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧相處。

（2） 主體功能導(dǎo)向原則。把資源和環(huán)境作為民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)支撐力提到重要的位置上，充分考慮資源環(huán)境承載能力，遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律、生態(tài)規(guī)律，確立科學(xué)合理的區(qū)劃方案，引導(dǎo)各地調(diào)整發(fā)展理念、方向和發(fā)展模式，進(jìn)而調(diào)整開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、規(guī)范開(kāi)發(fā)秩序、協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)結(jié)構(gòu)，形成因地制宜、分工合理、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、共同發(fā)展的特色區(qū)域格局。

（3） 服從區(qū)域大局原則。按照國(guó)家和廣西主體功能區(qū)劃的原則和要求，開(kāi)展縣級(jí)主體功能區(qū)劃工作，縣域戰(zhàn)略性開(kāi)發(fā)和布局安排應(yīng)與上一級(jí)主體功能區(qū)保持一致。強(qiáng)調(diào)全局一盤(pán)棋，發(fā)揮縣域的比較優(yōu)勢(shì)，從整體出發(fā)謀劃區(qū)域發(fā)展，使各地的比較優(yōu)勢(shì)和特殊功能得到科學(xué)、有效的發(fā)揮，提高資源配置的總體效率。

（4） 區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展原則。通過(guò)確定縣級(jí)主體功能區(qū)，把不同的縣域按其在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)建設(shè)中的功能地位予以區(qū)分，對(duì)不同的功能區(qū)制定不同的區(qū)域開(kāi)發(fā)政策和評(píng)價(jià)指標(biāo)，統(tǒng)籌規(guī)劃，加強(qiáng)協(xié)調(diào)，區(qū)別對(duì)待，分類(lèi)指導(dǎo)，謀求地區(qū)間的相對(duì)平衡和動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)，推動(dòng)各縣域分工協(xié)作、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、良性互動(dòng)、共同發(fā)展。

2. 縣級(jí)主體功能區(qū)劃分的主要依據(jù)。

民族地區(qū)縣級(jí)主體功能區(qū)劃必須嚴(yán)格按照國(guó)家和廣西的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行。

（1） 從國(guó)家層面上看，已經(jīng)把廣西少數(shù)民族地區(qū)列為限制開(kāi)發(fā)區(qū)。我國(guó)設(shè)立主體功能區(qū)的目的，是按照全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的要求，引導(dǎo)開(kāi)發(fā)方向，規(guī)范開(kāi)發(fā)秩序，管制開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，調(diào)整開(kāi)發(fā)政策，推動(dòng)區(qū)域布局的優(yōu)化，逐步形成主體功能清晰、發(fā)展導(dǎo)向明確、開(kāi)發(fā)秩序規(guī)范、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度適當(dāng)，人口、經(jīng)濟(jì)、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)的空間開(kāi)發(fā)格局。國(guó)家“十一五”規(guī)劃《綱要》用一章的篇幅，論述了四類(lèi)不同主體功能區(qū)的定位、發(fā)展導(dǎo)向和政策調(diào)整方向，用專(zhuān)欄列出了22 個(gè)限制開(kāi)發(fā)區(qū)和1164 個(gè)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)。在22 個(gè)限制開(kāi)發(fā)區(qū)中，包括東北的興安嶺、長(zhǎng)白山林地、三江平原濕地等；西北的新疆阿爾泰、青海的三江源等地；內(nèi)蒙古的部分沙漠化防治區(qū)，西南等地的一些干熱河谷、喀斯特石漠化防治區(qū)；黃土高原水土流失防治區(qū)，大別山土壤侵蝕防治區(qū)等?！肮鹎岬瓤λ固厥乐螀^(qū)”是我國(guó)22 個(gè)限制開(kāi)發(fā)區(qū)之一，而廣西少數(shù)民族地區(qū)處于“桂黔滇等喀斯特石漠化防治區(qū)”，列于國(guó)家明確劃分的限制開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)。

（2） 從廣西自治區(qū)級(jí)層面上看，把民族自治地方列為限制開(kāi)發(fā)或禁止開(kāi)發(fā)區(qū)。在廣西正在編制的主體功能區(qū)劃中，認(rèn)定山區(qū)縣、貧困縣、生態(tài)縣和資源縣為符合國(guó)家限制開(kāi)發(fā)或禁止開(kāi)發(fā)條件的縣域，因此，12 個(gè)民族自治縣屬于廣西一級(jí)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定的限制開(kāi)發(fā)區(qū)。并且廣西把國(guó)家級(jí)、省級(jí)、縣級(jí)自然保護(hù)區(qū)設(shè)定為禁止開(kāi)發(fā)區(qū)，由此涉及龍勝、融水、金秀、環(huán)江、羅城、恭城、富川、隆林等8 個(gè)民族自治縣。龍勝境內(nèi)有國(guó)家級(jí)花坪自然保護(hù)區(qū)；金秀境內(nèi)有國(guó)家級(jí)大瑤山水源林自然保護(hù)區(qū)；融水、羅城、環(huán)江境內(nèi)有自治區(qū)級(jí)九萬(wàn)山水源林保護(hù)區(qū)、縣級(jí)滾貝老山水源林保護(hù)區(qū)、縣級(jí)馴樂(lè)水源林保護(hù)區(qū)；恭城境內(nèi)有自治區(qū)級(jí)海洋山水源林保護(hù)區(qū)的部分面積和自治區(qū)級(jí)銀殿山水源林保護(hù)區(qū)；富川境內(nèi)有自治區(qū)級(jí)西嶺山水源林保護(hù)區(qū)，各級(jí)自然保護(hù)區(qū)均為國(guó)家或廣西認(rèn)定的禁止開(kāi)發(fā)區(qū)。

（二） 廣西民族自治地方縣級(jí)主體功能區(qū)劃分情況

以國(guó)家和廣西的主體功能區(qū)劃標(biāo)準(zhǔn)、指導(dǎo)思想和原則為重要依據(jù)，民族自治地方縣級(jí)主體功能區(qū)類(lèi)型要與國(guó)家和廣西保持一致。因此，廣西的民族自治縣主體功能區(qū)劃分如下：

承擔(dān)限制開(kāi)發(fā)主體功能縣域的有：隆林各族自治縣、都安瑤族自治縣、巴馬瑤族自治縣、富川瑤族自治縣、羅城仫佬族自治縣、大化瑤族自治縣、恭城瑤族自治縣、融水苗族自治縣、環(huán)江毛南族自治縣、三江侗族自治縣、龍勝各族自治縣和金秀瑤族自治縣。承擔(dān)禁止開(kāi)發(fā)主體功能的地區(qū)有：花坪自然保護(hù)區(qū)、建新鳥(niǎo)類(lèi)保護(hù)區(qū)、木論自然保護(hù)區(qū)、馴樂(lè)水源林保護(hù)區(qū)、元寶山水源林動(dòng)植物自然保護(hù)區(qū)、滾貝老山水源林保護(hù)區(qū)、九萬(wàn)山水源林保護(hù)區(qū)、海洋山水源林保護(hù)區(qū)、銀殿山水源林保護(hù)區(qū)、西嶺山水源林保護(hù)區(qū)、金鐘山黑頸長(zhǎng)尾雉國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)和大瑤山自然保護(hù)區(qū)等12 個(gè)國(guó)家、?。ㄗ灾螀^(qū)）、縣級(jí)的自然保

護(hù)區(qū)。這些保護(hù)區(qū)分布在少數(shù)民族地區(qū)，涉及的縣域有：金秀、龍勝、環(huán)江、融水、羅城、恭城、富川、隆林等8 個(gè)民族自治縣。

需要指出的是，在廣西少數(shù)民族自治地方不符合國(guó)家主體功能區(qū)劃標(biāo)準(zhǔn)的，可以歸為承擔(dān)優(yōu)化開(kāi)發(fā)和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)主體功能的區(qū)域。

三、評(píng)估廣西民族自治地方資源環(huán)境承載能力，明確區(qū)域功能定位

我國(guó)主體功能區(qū)劃分指標(biāo)體系重點(diǎn)突出資源和環(huán)境方面的指標(biāo)，把縣域的資源環(huán)境承載力作為確立經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)強(qiáng)度和經(jīng)濟(jì)走向的分類(lèi)基礎(chǔ)，以增強(qiáng)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)的科學(xué)性，因此，評(píng)估民族自治地方資源環(huán)境承載能力很有必要。

（一） 廣西民族自治地方相對(duì)資源承載能力評(píng)估廣西12 個(gè)少數(shù)民族自治縣分屬于桂林、柳州、賀州、來(lái)賓、河池、百色6 個(gè)地級(jí)市，顯然，廣西少數(shù)民族自治地方是一個(gè)國(guó)土空間分隔、跨地區(qū)的地域系統(tǒng)。將民族地區(qū)作為一個(gè)大研究區(qū)來(lái)看，少數(shù)民族人口分布有大分散、小集中的特征，各民族自治縣與周邊地區(qū)資源的流通和交換頻繁，經(jīng)濟(jì)上的依賴性和互補(bǔ)性較強(qiáng)。另一個(gè)重要特征是，各民族自治縣是廣西少數(shù)民族人口的聚居地區(qū)，是一級(jí)民族自治地方，民族問(wèn)題是首要的問(wèn)題。各民族自治縣具有不同的分布特征與民族特性，需要從更大區(qū)域的視角來(lái)研究其資源承載力。擬選擇廣西88 個(gè)縣（市、區(qū)） 作為參照區(qū)的對(duì)比標(biāo)準(zhǔn)，將12 個(gè)民族自治縣視為研究區(qū)，將研究區(qū)的資源存量與參照區(qū)的人均資源擁有量或消費(fèi)量進(jìn)行對(duì)比，計(jì)算民族自治縣各類(lèi)相對(duì)資源承載力（見(jiàn)表1）。

由上表并結(jié)合評(píng)價(jià)依據(jù)可以得知，廣西民族地區(qū)資源環(huán)境承載能力存在明顯的區(qū)域差異，可以分為兩類(lèi)：

一類(lèi)是相對(duì)資源綜合承載能力富余的自治縣，即恭城瑤族自治縣、龍勝各族自治縣、金秀瑤族自治縣、富川瑤族自治縣和隆林各族自治縣。2006 年，恭城相對(duì)土地資源承載力為33. 6 萬(wàn)人，相對(duì)經(jīng)濟(jì)資源承載力為36. 9 萬(wàn)人，其綜合承載力為35. 2 萬(wàn)人，實(shí)際人口為28. 5 萬(wàn)人，該縣有6. 7 萬(wàn)人口的富余，說(shuō)明恭城瑤族自治縣資源環(huán)境承載能力較大。龍勝、金秀、富川、隆林可承載人口數(shù)量與實(shí)際人口數(shù)量的比值分別為1. 3、1. 12、1. 01、1. 03，也屬于相對(duì)資源綜合承載力富余縣域，這4 個(gè)民族自治縣的土地資源承載力較強(qiáng)，分別有5. 7 萬(wàn)、7 萬(wàn)、1. 1 萬(wàn)和3. 7 萬(wàn)人口的富余，龍勝相對(duì)經(jīng)濟(jì)資源承載力富余4. 5 萬(wàn)人。金秀、富川和隆林相對(duì)經(jīng)濟(jì)資源承載力為超載，由于其相對(duì)土地資源承載力較強(qiáng)，才使得其綜合承載力為富余。

另一類(lèi)是相對(duì)資源綜合承載力超載的自治縣，即都安瑤族自治縣、三江侗族自治縣、大化瑤族自治縣、巴馬瑤族自治縣、融水苗族自治縣、羅城仫佬族自治縣和環(huán)江毛南族自治縣。按照超載指數(shù)計(jì)算和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，超載指數(shù)低于25%，屬于輕度超載地區(qū)，超載指數(shù)高于25%，屬于嚴(yán)重超載地區(qū)。屬于輕度超載的有融水（16. 1%）、羅城（15. %）、環(huán)江（4.12%）； 屬于嚴(yán)重超載的有三江（46. 8%）、都安（39. 3%）、大化（36. 5%）、巴馬（36. 4%）。都安、大化和巴馬瑤族自治縣均地處桂西大石山區(qū)，普遍存在土地資源質(zhì)量差，耕地薄瘠，易澇易旱者多，保水田很少的問(wèn)題。大化瑤族自治縣和三江侗族自治縣實(shí)際人口已經(jīng)大大超過(guò)相對(duì)土地資源承載力，分別超載16. 7 萬(wàn)人和12. 1 萬(wàn)人，居12 個(gè)民族自治縣的前位。

（二） 基于資源環(huán)境承載能力狀況的不同區(qū)域功能定位

民族自治地方主體功能區(qū)劃遵循了國(guó)家和廣西劃分主體功能區(qū)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，12 個(gè)民族自治縣屬于限制開(kāi)發(fā)類(lèi)區(qū)域，而依法設(shè)立的各類(lèi)自然保護(hù)區(qū)則為禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域。實(shí)際上民族自治縣資源和要素稟賦存在較大的差異，有農(nóng)業(yè)生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展卓有成效的恭城和富川瑤族自治縣；有生態(tài)環(huán)境亟待重建的隆林各族自治縣、環(huán)江毛南族自治縣和羅城仫佬族自治縣；有必須加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)的融水苗族自治縣、三江侗族自治縣和龍勝各族自治縣；有石漠化問(wèn)題突出的都安、巴馬和大化瑤族自治縣；有承擔(dān)水源林保護(hù)功能的金秀瑤族自治縣，各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀、態(tài)勢(shì)、潛力等方面存在差距，未來(lái)的發(fā)展重點(diǎn)、方向和目標(biāo)不盡相同。我們認(rèn)為，承擔(dān)限制開(kāi)發(fā)功能的民族自治縣要充分考慮其資源環(huán)境承載能力，選擇不同的開(kāi)發(fā)模式，采取不同的開(kāi)發(fā)政策。即是說(shuō)，在考慮資源環(huán)境承載力基礎(chǔ)上，明確各民族自治縣的功能定位。

為了把握好民族自治縣地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、歷史、文化演變規(guī)律與現(xiàn)狀特征，進(jìn)一步認(rèn)清各地在廣西國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局中的分工定位，這里參照研究區(qū)分類(lèi)的做法，將各民族自治縣特點(diǎn)基本相同，自然條件、資源稟賦結(jié)構(gòu)相近，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平接近的縣域進(jìn)行歸類(lèi)組合，形成以若干個(gè)縣域?yàn)榭臻g單元的區(qū)域，即把恭城和富川的組合視為土山區(qū)；隆林、環(huán)江和羅城的組合視為石山區(qū)；融水、龍勝和三江的組合視為高山區(qū)；都安、巴馬和大化的組合視為大石山區(qū)；金秀瑤族自治縣因水源林保護(hù)區(qū)面積較大而視為水源林區(qū)。需要說(shuō)明的是：隆林、羅城、環(huán)江、都安、巴馬、大化均地處廣西石山地區(qū)，但從各縣的地理位置、地質(zhì)地貌、生態(tài)環(huán)境等因素考慮，可以對(duì)該區(qū)域作進(jìn)一步細(xì)分。理論上對(duì)帶有共性特征的縣域進(jìn)行歸類(lèi)分區(qū)，并不影響該區(qū)域的功能類(lèi)型，符合國(guó)家和廣西的規(guī)劃要求，并且利于對(duì)不同區(qū)域的特征、功能定位以及相關(guān)的問(wèn)題做深入研究。

借鑒國(guó)內(nèi)成功經(jīng)驗(yàn)，建議對(duì)承擔(dān)限制開(kāi)發(fā)功能的12個(gè)民族自治縣，根據(jù)其資源環(huán)境承載能力狀況，再劃分四個(gè)功能類(lèi)型亞區(qū)，即土山區(qū)為偏重發(fā)展亞區(qū)，石山區(qū)為保護(hù)性開(kāi)發(fā)亞區(qū)，高山區(qū)為保護(hù)為主的亞區(qū)，大石山區(qū)為生態(tài)重建亞區(qū)，水源林區(qū)為強(qiáng)化保護(hù)區(qū)。進(jìn)一步劃分功能區(qū)的目的，是為了從發(fā)揮不同區(qū)域的比較優(yōu)勢(shì)出發(fā)，促進(jìn)民族地區(qū)的整體發(fā)展和協(xié)調(diào)發(fā)展。

廣西民族地區(qū)縣級(jí)主體功能區(qū)定位為限制開(kāi)發(fā)區(qū)域，在此格局下，形成兩大類(lèi)功能類(lèi)型區(qū)：一類(lèi)是限制開(kāi)發(fā)區(qū)，包括土山區(qū)、石山區(qū)、高山區(qū)、大石山區(qū)和水源林區(qū)；一類(lèi)是禁止開(kāi)發(fā)類(lèi)區(qū)，為各類(lèi)自然保護(hù)區(qū)（見(jiàn)表2）。

形成縣一級(jí)主體功能區(qū)劃后，民族地區(qū)在廣西國(guó)土空間的分工定位是：建設(shè)山清水秀的區(qū)域性的重要生態(tài)屏障和水源涵養(yǎng)地。以實(shí)行保護(hù)性開(kāi)發(fā)為主，走國(guó)民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展之路，實(shí)現(xiàn)人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。具體是：土山區(qū)實(shí)行開(kāi)發(fā)與保護(hù)并舉，偏重發(fā)展；石山區(qū)實(shí)行保護(hù)性開(kāi)發(fā)，適度發(fā)展；高山區(qū)以保護(hù)為主，穩(wěn)步發(fā)展；石漠化區(qū)以生態(tài)重建為主，限制發(fā)展；水源林區(qū)以保護(hù)為主，強(qiáng)化限制開(kāi)發(fā)；各類(lèi)自然保護(hù)區(qū)依法禁止開(kāi)發(fā)。

四、廣西民族自治地方縣級(jí)主體功能區(qū)建設(shè)分類(lèi)政策和評(píng)價(jià)體系

（一） 制定差別化的區(qū)域政策，構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的政策保障

廣西民族自治地方縣級(jí)主體功能區(qū)劃分，是在全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀及構(gòu)建和諧社會(huì)的戰(zhàn)略思想指導(dǎo)下，對(duì)民族地區(qū)區(qū)域發(fā)展基本格局和功能定位進(jìn)行前瞻

性、戰(zhàn)略性的謀劃。民族地區(qū)縣級(jí)主體功能區(qū)建設(shè)，有利于打破各地資源環(huán)境的約束狀況，進(jìn)一步緩解日益尖銳的人與地矛盾沖突；有利于發(fā)揮各地優(yōu)勢(shì)，優(yōu)化區(qū)域分工，形成各具特色、合理分工的格局；有利于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展。

目前，國(guó)家宏觀管理部門(mén)已經(jīng)從財(cái)稅、投資、產(chǎn)業(yè)、土地、環(huán)保、人口等多個(gè)方面綜合考慮，形成了推動(dòng)形成主體功能區(qū)的目標(biāo)明確、重點(diǎn)突出、手段多樣、現(xiàn)實(shí)可行的政策體系。國(guó)家提出的區(qū)域政策導(dǎo)向，可以為民族地區(qū)推進(jìn)形成主體功能區(qū)劃提供有力的政策依據(jù)。要抓緊制定國(guó)家政策的配套措施和實(shí)施細(xì)則，明確區(qū)域政策重點(diǎn)，配置各類(lèi)政策工具，最大限度發(fā)揮政策效用，為民族自治地方實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供有效的政策保障。對(duì)于各類(lèi)自然保護(hù)區(qū)也需要強(qiáng)有力的政策保障（見(jiàn)表3）。

（二） 確立縣級(jí)主體功能區(qū)劃分的指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

1. 縣級(jí)主體功能區(qū)劃分標(biāo)準(zhǔn)與指標(biāo)體系。

將國(guó)家和廣西提出的主體功能區(qū)劃標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容和閾值高低等，作為民族自治地方搞好縣級(jí)主體功能區(qū)劃工作的重要參考。對(duì)于民族自治地方限制開(kāi)發(fā)區(qū)的劃分標(biāo)準(zhǔn)，主要以環(huán)境承載力單一指標(biāo)來(lái)決定，當(dāng)環(huán)境承載力低于某一閾值時(shí)，該區(qū)應(yīng)該作為限制開(kāi)發(fā)區(qū)。民族自治縣資源環(huán)境承載能力的評(píng)估結(jié)果，已經(jīng)揭示了都安、三江、大化、巴馬、融水、隆林、羅城和環(huán)江8 個(gè)民族自治縣呈現(xiàn)出相對(duì)資源綜合承載力超載的狀態(tài)，這些民族自治縣環(huán)境承載力低于綜合承載能力的閾值，必須作為限制開(kāi)發(fā)區(qū)。還揭示出恭城、龍勝、金秀和富川4 個(gè)民族自治縣呈現(xiàn)出相對(duì)資源綜合承載能力富余的狀態(tài)，但這一問(wèn)題應(yīng)綜合考慮，恭城等民族自治縣作為廣西的生態(tài)縣、資源縣、農(nóng)業(yè)縣，也被廣西列為限制開(kāi)發(fā)類(lèi)區(qū)范圍內(nèi)，筆者認(rèn)為，當(dāng)以資源環(huán)境承載能力指標(biāo)作為限制開(kāi)發(fā)區(qū)的劃分指標(biāo)時(shí)，還應(yīng)對(duì)具體的地方進(jìn)行具體的分析。建議靈活采用資源環(huán)境評(píng)估的方法來(lái)進(jìn)行，如對(duì)于不屬于非高度生態(tài)脆弱區(qū)域的，擬采用相對(duì)資源承載力的評(píng)估方法，相應(yīng)地選擇耕地、經(jīng)濟(jì)、人口指標(biāo)；對(duì)于石漠化、水土流失等生態(tài)問(wèn)題十分嚴(yán)重的石山地區(qū)，擬采用生態(tài)足跡評(píng)價(jià)方法，將選擇資源豐度、環(huán)境容量、生態(tài)脆弱程度、生態(tài)安全等方面的指標(biāo)。無(wú)論采用怎樣的評(píng)估方法都是為現(xiàn)實(shí)服務(wù)，目的是取得科學(xué)、合理的評(píng)估結(jié)果。

隨著民族地區(qū)工業(yè)化進(jìn)程不斷加快，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展正處于一個(gè)動(dòng)態(tài)變化的過(guò)程中，各區(qū)域資源環(huán)境容量和自然稟賦條件將會(huì)發(fā)生相應(yīng)的改變，這就需要我們根據(jù)實(shí)際情況，對(duì)民族地區(qū)主體功能區(qū)劃分指標(biāo)、數(shù)據(jù)整理進(jìn)行動(dòng)態(tài)的維護(hù)和調(diào)整。根據(jù)國(guó)內(nèi)部分地區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以一個(gè)五年為時(shí)間單位，動(dòng)態(tài)地調(diào)整各類(lèi)劃分指數(shù)較為適宜，在本規(guī)劃期內(nèi)形成的功能區(qū)劃，將為下一規(guī)劃期提供依據(jù)。

2. 科學(xué)構(gòu)建縣級(jí)主體功能區(qū)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

民族自治地方形成縣一級(jí)主體功能區(qū)劃方案后，應(yīng)根據(jù)不同的功能定位、開(kāi)發(fā)要求，制定相應(yīng)的政策和評(píng)價(jià)指標(biāo)，以推進(jìn)有特色、有優(yōu)勢(shì)區(qū)域發(fā)展格局的形成。主體功能區(qū)建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建，應(yīng)注意吸收國(guó)內(nèi)已有研究成果，在指標(biāo)的設(shè)計(jì)和選取上，與國(guó)家和廣西有關(guān)指標(biāo)設(shè)計(jì)相銜接，分類(lèi)指導(dǎo)、區(qū)別對(duì)待，體現(xiàn)引導(dǎo)民族地區(qū)科學(xué)發(fā)展的作用，體現(xiàn)科學(xué)、實(shí)用、簡(jiǎn)潔和可操作性強(qiáng)的要求。

（1） 限制開(kāi)發(fā)功能區(qū)域的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。遵照國(guó)家的要求，限制開(kāi)發(fā)區(qū)要弱化GDP 以及工業(yè)化和城鎮(zhèn)化指標(biāo)，分別對(duì)土山區(qū)、石山區(qū)、高山區(qū)、大石山區(qū)和水源林區(qū)的評(píng)價(jià)指標(biāo)作部分調(diào)整，使指標(biāo)體系設(shè)計(jì)更符合民族地區(qū)的實(shí)際。對(duì)承擔(dān)限制開(kāi)發(fā)功能的區(qū)域進(jìn)行分類(lèi)評(píng)價(jià)考核，土山區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)只占20%的權(quán)重，其他地區(qū)則不需要考慮經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。土山區(qū)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系以農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)發(fā)展、資源與環(huán)境、地方政府工作指標(biāo)為主要系統(tǒng)內(nèi)容，它的核心應(yīng)體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境、人文的協(xié)調(diào)發(fā)展；石山區(qū)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)以生態(tài)、社會(huì)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展指標(biāo)為主要系統(tǒng)內(nèi)容，它的核心應(yīng)體現(xiàn)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展；高山區(qū)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)以生態(tài)、社會(huì)發(fā)展指標(biāo)為主要系統(tǒng)內(nèi)容，它的核心應(yīng)體現(xiàn)環(huán)境與社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展；大石山區(qū)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)以生態(tài)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展指標(biāo)為主要系統(tǒng)內(nèi)容，它的核心應(yīng)體現(xiàn)環(huán)境、社會(huì)、人文的明顯改善；根據(jù)水源林區(qū)以保護(hù)為主，實(shí)行限制開(kāi)發(fā)的功能定位，水源林區(qū)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)以生態(tài)環(huán)境指標(biāo)、社會(huì)發(fā)展指標(biāo)為主要系統(tǒng)內(nèi)容，它的核心應(yīng)體現(xiàn)資源環(huán)境保護(hù)、社會(huì)事業(yè)發(fā)展。

（2） 禁止開(kāi)發(fā)功能區(qū)域的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。民族自治地方各類(lèi)自然保護(hù)區(qū)關(guān)系到廣西乃至我國(guó)珠江流域的環(huán)境生態(tài)安全，依法實(shí)行禁止開(kāi)發(fā)。應(yīng)對(duì)其實(shí)行保護(hù)優(yōu)先，績(jī)效評(píng)價(jià)，重點(diǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)有：水質(zhì)、水資源總量、草地面積、生物物種數(shù)量、森林覆蓋率、自然景觀數(shù)量、已開(kāi)發(fā)利用的自然景觀占應(yīng)開(kāi)發(fā)利用的比重。