楊國良

摘要：鄉(xiāng)政村治格局中，村自治組織存在著“附屬行政化”的權力運行模式。鄉(xiāng)村權力關系的行政化，其原因既有鄉(xiāng)村干部主觀上的認識偏頗，也有客觀上的經(jīng)濟政治狀況的制約，還有體制內(nèi)和體制外因素的影響等。和諧鄉(xiāng)村行政關系的構(gòu)建必須尋求民主合作化的權力運作模式，實現(xiàn)國家與社會的良性互動，更好地推動農(nóng)村現(xiàn)代化建設和民主政治建設。

關鍵詞：附屬行政化；民主合作；鄉(xiāng)政村治；權力關系

中圖分類號：D638 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2009）06-0063-04

按照我國有關法律法規(guī)，國家在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立基層政權，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務行使國家行政管理職能，但不直接具體管理基層社會事務；鄉(xiāng)以下的村建立村民自治組織——村民委員會，對本村事務行使自治權。這樣，在基層農(nóng)村管理體制中并存著兩個處于不同層面且相對獨立的權力載體：一是代表國家自上而下行使行政管理權的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，二是代表村民行使基層社區(qū)自治權的村民委員會[1]。這樣就形成了“鄉(xiāng)政村治”。在我國，“鄉(xiāng)政村治”是作為村民自治的現(xiàn)實表現(xiàn)和應然選擇提出來的。“鄉(xiāng)政”以國家強制力為后盾，具有行政性和集權性，是國家基層政權所在；“村治”則以村民意愿為基礎，具有自治性和民主性，由村民自己處理基層社會事務。顯然，“鄉(xiāng)政村治”不僅是合理的，而且是必需的，因為它可以調(diào)動國家和社會兩個方面的積極性。

一、鄉(xiāng)村關系行政化的主要表現(xiàn)

在村民自治推行較早的地區(qū)，鄉(xiāng)村關系基本上比較協(xié)調(diào)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠依法指導、支持和幫助村委會開展村民自治工作，村委會能夠積極協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成各項農(nóng)村工作。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)） 村之間已基本建立了一種比較平等的民主合作關系。在最近幾年有近70%的鄉(xiāng)村處在由傳統(tǒng)的行政支配型關系向民主合作型關系轉(zhuǎn)變之中，10%以上的鄉(xiāng)村建立起新型的民主合作關系，大約20%的鄉(xiāng)村仍然維持著傳統(tǒng)的支配型關系[2]。從實際情況看，村委會的附屬行政化是目前鄉(xiāng)村社會的基本特征之一。在這種權力運行模式下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會之間更多的是上下級的行政領導關系，村民委員會在村級事務中缺乏一定的自主性，主要工作在于完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)布置的任務，形成了行政化的權力運行機制，其表現(xiàn)主要有以下幾個方面：

（一） 鄉(xiāng)政對村委會的人事干預

《村民委員會組織法》第十一條規(guī)定：“村民委員會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產(chǎn)生，任何組織或個人不得指定、委派或者撤換村民委員會成員?！边@一規(guī)定使傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村行政隸屬關系喪失了合法性依據(jù)。也正因為如此，為了達到支配村委會以便開展工作的目的，一些鄉(xiāng)政總是力圖通過種種手段干預選舉，在村委會候選人的提名、競選和投票的各個選舉環(huán)節(jié)直接或間接地影響村民選舉，想方設法使他們認可的候選人當選。如果還不能達到目的，就對村民選舉的結(jié)果提出質(zhì)疑，甚至直接指定或委派村委會主任和村委會其他干部。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干預影響村委會選舉是一種相對普遍的現(xiàn)象，有關研究資料和調(diào)查顯示，現(xiàn)階段的村委會選舉大多是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從手段到目標的直接影響中完成的，以此保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)大量的基層工作得以消解和完成。

（二） 鄉(xiāng)政對村委會的財務監(jiān)控

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為本鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務的管理者，可以通過不同方式對村級財務進行監(jiān)督和控制。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村干部的報酬和獎勵標準提出指導性意見，進行間接監(jiān)控。二是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一收取鄉(xiāng)村稅費后，向村干部發(fā)放工資或獎金，進行直接監(jiān)控[3]。三是實行“村財鄉(xiāng)管”，即指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責令村里把所有的資金和賬目都交到鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站管理，村里花錢辦事，需要事先由村支部和村委會拿出預算，報鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站審批。一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以清理整頓村級財務，加強村級財務監(jiān)督管理為名，實行“村財鄉(xiāng)管”或“村賬鄉(xiāng)理”，并逐步使其合法化和制度化，加強對村級財務管理的影響力，最終達到間接支配村委會的目的?！按遑斷l(xiāng)管”弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村的新型指導關系，加強了傳統(tǒng)的領導關系，不利于村干部改變過去那種對上不對下的工作作風，強化了村治附屬行政化的色彩。

（三） 鄉(xiāng)政通過派出機構(gòu)指導村委會

許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過下派駐村干部，指導和監(jiān)督村委會的工作。這種做法比較普遍，特別是在經(jīng)濟發(fā)展比較落后，人口比較少的地方。駐村干部也叫包村干部，他們是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村里面的代表，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村的聯(lián)系橋梁和紐帶。駐村干部既要指導、監(jiān)督和幫助村委會完成村務，又要督促村干部完成政務，同時還要在鄉(xiāng)和村之間傳遞信息。駐村干部直接對鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與政府的領導干部共同組成。包村干部每月都要到村上去了解情況，甚至要在村上住幾天，因此與村干部之間建立了良好的私人關系。深厚的交情和良好的私人關系使得工作好開展，而且包村干部在鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村干部進行考核和各村向鄉(xiāng)鎮(zhèn)爭取經(jīng)濟等方面的資源時都會起著重要的作用。這一切，加強了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的影響力和控制力。

（四） 鄉(xiāng)政通過村級黨組織強化對村委會的影響力

這是一種間接的但又是非常有效的手段。在目前的基層政權體制安排中，存在黨委系統(tǒng)的隸屬關系和政府系統(tǒng)的行政指導關系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委（鄉(xiāng)鎮(zhèn)長一般任鄉(xiāng)黨委副書記或者是黨政一肩挑） 通過對村黨支部的有效領導，來間接地領導而不僅僅是指導村委會。村支部要接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領導，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)長本身又是黨委副書記或是黨委書記兼任，村支部也要接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的領導。因此，村支部實際上是要接受整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的領導。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村黨支部的關系則是鄉(xiāng)級組織與村級組織的最重要的聯(lián)結(jié)紐帶。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過影響和提出村黨支部的人選，特別是村黨支部書記的人選來對村級組織進行領導。這樣村黨支部書記及其他成員對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委有著很大的親和力，比較自覺地貫徹鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的意圖，包括對村委會的領導。由此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加強了對村委會的領導和控制。

（五） 鄉(xiāng)政通過目標管理等措施決定村委會的工作內(nèi)容

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了完成經(jīng)濟社會發(fā)展與村民稅費征繳等任務將承包責任制的方式引入行政管理領域，實行“目標責任制”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與各村簽訂“目標責任書”并采取一系列的手段來保證目標責任的落實。目標責任的考核是貫徹目標責任制的重要程序。鄉(xiāng)鎮(zhèn)依據(jù)目標責任書逐項進行考核，通過對各村完成任務的情況進行打分、劃等級等方法把各村分類。然后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要對村干部給予相應的經(jīng)濟上的、精神上的、政治上的獎懲。對于工作成績突出的，村干部會獲得一定的獎金、獎狀、榮譽稱號，甚至被選招為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，對于任務完成得不好的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就會通過一定的程序調(diào)整或免去其村干部的職務。這樣，通過目標責任的簽訂、落實和兌現(xiàn)等程序，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加強了對村干部的監(jiān)督和控制。

（六） 鄉(xiāng)政利用治理資源對村委會進行調(diào)控

隨著基層民主建設的逐步推進與深化，村委會的自主性日益增強，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依靠行政化或準行政化的措施都很難有效地調(diào)控村委會或者調(diào)控的成本很高。