白永恒 徐建平 張 堃

摘 要:隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和完善,我國社會發(fā)展所面臨的矛盾也日益突出,尤其是廣大社會成員公共需求的全面快速增長與公共服務(wù)不到位、基本公共產(chǎn)品短缺的突出矛盾。面對這些越來越凸顯的社會矛盾,我們應(yīng)當(dāng)按照以人為本的要求,加快建立公共服務(wù)體制,不斷完善公共物品的供應(yīng)和公共服務(wù)的供給。要有效地解決基本公共產(chǎn)品供給的矛盾和問題,需要從中央與地方關(guān)系、公共財(cái)政、績效考核、利益表達(dá)和制衡等多方面推進(jìn)改革。

關(guān)鍵詞:公共服務(wù) 邏輯起點(diǎn) 體系建設(shè)

中圖分類號: D630.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

一、政府存在的邏輯起點(diǎn)——提供公共服務(wù)

一般來講,經(jīng)濟(jì)學(xué)家們對政府職能問題的討論總是圍繞著傳統(tǒng)政府究竟是管得多了還是管得少了、政府的職能作用究竟是太強(qiáng)了還是太弱了這些問題進(jìn)行。一個(gè)政府的存在,無論它有多么崇高或深遠(yuǎn)的理由,作為一個(gè)公共機(jī)構(gòu)最基本最起碼的功能其實(shí)是非常簡單明確的,那就是提供好的公共服務(wù)。

提供好的公共服務(wù)是人類社會需要政府的理由,甚至是唯一的理由。這是由政府所具備的社會職能而決定的,具體表現(xiàn)在組織社會經(jīng)濟(jì)活動,發(fā)展科學(xué)、教育、文化、衛(wèi)生等事業(yè),管理和發(fā)展社會公共事業(yè)等方面。提供社會公共服務(wù)是服務(wù)型政府的重要職責(zé),掌握公共權(quán)力的政府必須承擔(dān)起主要提供社會公共服務(wù)的責(zé)任與功能。隨著人民物質(zhì)生活水平的日益提高,普通民眾對公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的需求也不斷增長。然而,在我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中面臨的一個(gè)亟待解決的主要矛盾——公共需求的全面、快速增長與公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給嚴(yán)重不足的矛盾越來越突出,這種狀況是社會主義社會主要矛盾在改革發(fā)展新階段的突出反映。

所謂“公共服務(wù)型政府”,從經(jīng)濟(jì)層面上說,政府存在是為了糾正“市場失靈”,主要為社會提供市場不能夠有效提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù),制定公平的規(guī)則,加強(qiáng)監(jiān)管,確保市場競爭的有效性,確保市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。政府不應(yīng)該直接作為微觀經(jīng)濟(jì)主體參與市場競爭或者依靠壟斷特權(quán)與民爭利;從政治層面上說,政府的權(quán)力是人民賦予的,政府要確保為社會各階層,包括弱勢群體提供一個(gè)安全、平等和民主的制度環(huán)境,全心全意為人民服務(wù),實(shí)現(xiàn)有效的治理而不是統(tǒng)治;從社會層面上說,政府要從社會長遠(yuǎn)發(fā)展出發(fā),提供穩(wěn)定的就業(yè)、義務(wù)教育和社會保障,調(diào)節(jié)貧富差距,打擊違法犯罪等,確保社會健康發(fā)展。

公共服務(wù)型政府是和社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)、與執(zhí)政黨宗旨相一致的政府治理模式。它之所以能夠?qū)崿F(xiàn)良治和善治,是因?yàn)檫@種政府治理模式還有如下鮮明的特征:第一,政府必須依法行政,一切公共權(quán)力都必須符合憲法和法律,并在憲法和法律的監(jiān)督之下行使;第二,政府是有限權(quán)力政府,政府公共權(quán)力由人民授予,必須嚴(yán)格限定在為人民服務(wù)的范圍內(nèi);第三,政府是透明政府,嚴(yán)格實(shí)行政務(wù)公開,避免暗箱操作,自覺接受人民群眾的監(jiān)督;第四,政府應(yīng)當(dāng)是精干的政府,必須嚴(yán)格注重降低治理成本并提高服務(wù)質(zhì)量,避免機(jī)構(gòu)人員膨脹。

建設(shè)公共服務(wù)型政府要以人為本,為社會提供最基本的公共產(chǎn)品和公共服務(wù),著眼于解決當(dāng)前最突出的經(jīng)濟(jì)社會矛盾。

二、政府職能轉(zhuǎn)型——從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型到公共服務(wù)型

當(dāng)前,我國公共需求全面快速增長與政府公共服務(wù)不到位是一個(gè)越來越突出的問題。在這個(gè)特定背景下,必須大大強(qiáng)化政府的公共服務(wù)職能。也就是說,在我國初步建立了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制框架的情況下,企業(yè)已經(jīng)成為獨(dú)立的市場主體和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的主要力量,政府不應(yīng)當(dāng)、也不需要再繼續(xù)扮演經(jīng)濟(jì)建設(shè)主體的角色,而是應(yīng)當(dāng)適應(yīng)整個(gè)市場化改革進(jìn)程的需要,從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府轉(zhuǎn)向公共服務(wù)型政府,由此為經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速增長和構(gòu)建和諧社會提供重要的保障。

三十多年的市場化改革,是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)生巨大變化的主要動力。一方面,市場化改革使市場逐步代替政府,成為資源配置的主體。市場在資源配置中起基礎(chǔ)性作用,保障了資源的優(yōu)化使用。這是我國經(jīng)濟(jì)活力得到釋放的重要原因。另一方面,更重要的是,伴隨著思想解放的市場化進(jìn)程,在實(shí)踐中又加快了思想解放的進(jìn)程。

越來越多的人們認(rèn)識到,經(jīng)濟(jì)增長本身不是目的,它只是實(shí)現(xiàn)社會發(fā)展的手段,發(fā)展的政策目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是提高人的生活質(zhì)量和增強(qiáng)人的能力,提高人類發(fā)展水平。無論從道義上還是從經(jīng)濟(jì)上講,政府應(yīng)當(dāng)是公共產(chǎn)品和社會服務(wù)的提供主體。政府職能由經(jīng)濟(jì)目標(biāo)優(yōu)先向社會目標(biāo)優(yōu)先轉(zhuǎn)變,日益成為時(shí)代的課題。

我國市場化經(jīng)濟(jì)改革進(jìn)程,也為政府職能、財(cái)政功能的轉(zhuǎn)換奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。隨著市場化改革的前進(jìn),多種所有制共同發(fā)展的格局形成,市場經(jīng)濟(jì)主體不應(yīng)再由政府承擔(dān),而應(yīng)由企業(yè)承擔(dān),政府不宜再過多地參與競爭性、盈利性行業(yè)的投入,要加快從那些不屬于社會公共需要的領(lǐng)域抽身,降低財(cái)政支出中用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的比重,把更多的公共資源投向公共產(chǎn)品和公共服務(wù),用到真正社會公共需要的領(lǐng)域來,為社會發(fā)展提供財(cái)政保障。

現(xiàn)實(shí)中,片面追求經(jīng)濟(jì)增長的習(xí)慣傾向依然存在,政府職能在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上強(qiáng),而在公共服務(wù)上偏弱。多數(shù)地方政府仍然把自己當(dāng)作經(jīng)濟(jì)建設(shè)的主體,不重視自己作為公共產(chǎn)品和公共服務(wù)天然提供者的角色。不少地方政府直接籌劃和投資大量的競爭性項(xiàng)目,特別熱衷于大搞政績工程,而用于公共服務(wù)的資金,卻長期捉襟見肘,越是基層財(cái)政,這種情況越是突出。由于在社會公益事業(yè)方面投入太少,欠賬太多,因此社會問題越積越多。

現(xiàn)實(shí)中這些嚴(yán)重的社會矛盾和社會問題,也逼迫政府把工作的中心和重點(diǎn)真正放到提供基本的公共產(chǎn)品和有效的公共服務(wù)上來,建立和完善公共服務(wù)的制度體系。我國以人為本科學(xué)發(fā)展觀的確立,以及現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、政治體制也為加強(qiáng)社會性公共服務(wù)奠定了基礎(chǔ)。

三、公共服務(wù)型政府體系建設(shè)

(一)建設(shè)公共服務(wù)型政府,明晰中央與地方的關(guān)系。

目前,我們面臨的最直接、最現(xiàn)實(shí)的問題,是切實(shí)解決老百姓日益強(qiáng)烈的公共服務(wù)的基本需求。比如,齊齊哈爾第二制藥廠的假藥事件,阜陽大頭娃事件、三鹿奶粉事件等等,這些事件的發(fā)生可能有許多原因,有經(jīng)濟(jì)社會方面的因素,有市場秩序混亂的因素等,但也與各級政府在市場監(jiān)管方面的嚴(yán)重缺失相關(guān),而市場監(jiān)管屬于各級政府的重要公共服務(wù)職能。我們在討論中央與地方關(guān)系的時(shí)候,不僅應(yīng)當(dāng)從行政效率的角度來考慮問題,還應(yīng)當(dāng)從眼前最急需的公共服務(wù)方面出發(fā)來研究問題,明確中央與地方在公共服務(wù)的提供和財(cái)政保障機(jī)制上進(jìn)行合理的分工。

與此同時(shí),我們也應(yīng)該重新界定中央與地方在公共服務(wù)供給方面的財(cái)權(quán)、事權(quán),使財(cái)權(quán)和事權(quán)相對稱,為實(shí)行有效的轉(zhuǎn)移支付和強(qiáng)化地方政府在公共服務(wù)中的作用,提供依據(jù)和基礎(chǔ)。目前我國中央財(cái)政的形勢很好,但是地方政府的財(cái)政狀況卻不容樂觀,存在巨額財(cái)政負(fù)債。因此,按照建設(shè)服務(wù)型政府的要求,分稅制有進(jìn)一步改革的必要性。地方政府公共服務(wù)的缺位與地方財(cái)政的強(qiáng)大與否有著密切的關(guān)聯(lián)性。

(二)建立公共財(cái)政,不斷提高公共服務(wù)方面的政府付費(fèi)比例。

改革的初期階段,我們遵循的是市場經(jīng)濟(jì)的理念,競爭優(yōu)先的法則。這些理念直接導(dǎo)致了我們不斷地把政府過去的職責(zé)盡可能地放棄,當(dāng)然也包括公共服務(wù)。過去,單位制下的經(jīng)濟(jì)個(gè)體的公共服務(wù)基本上由單位提供,政府提供的公共服務(wù)比較少,財(cái)政支出的重點(diǎn)也是經(jīng)濟(jì)建設(shè),而非給全體社會成員提供均等的公共服務(wù)。伴隨著經(jīng)濟(jì)改革而來的是公共服務(wù)的付費(fèi)基本由私人來承擔(dān)。1986-2002年,我國的學(xué)雜費(fèi)的增長遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于教育和財(cái)政支出的增長速度。醫(yī)療改革基本上也是這樣。與此形成鮮明對比的是,發(fā)達(dá)國家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中是在不斷提高公共服務(wù)方面的政府付費(fèi)比例。

近幾年我國公共財(cái)政支出的比例有所增加,但是各級財(cái)政支出的相當(dāng)比例仍是競爭性行業(yè)。中央財(cái)政在競爭性行業(yè)的投資,1998年為40.54%,2002年為36.7%。而在公益性投資方面長期偏低。1998年為11.94%,其中衛(wèi)生、體育和社會福利業(yè)三項(xiàng)加在一起只占當(dāng)年財(cái)政支出的1.23%,而國家機(jī)關(guān)、黨政機(jī)關(guān)和社會團(tuán)體的支出卻占到了6.18%。到2002年,這種情況并沒有多大改變。

(三)建立以公共服務(wù)為取向的政府業(yè)績評價(jià)體系和科學(xué)的行政問責(zé)機(jī)制。

我國當(dāng)前出現(xiàn)的部分經(jīng)濟(jì)社會矛盾,與以GDP為取向評價(jià)政府和官員的業(yè)績有密切的關(guān)系。要從根本上解決這些問題,必須盡快廢除以GDP為取向的政府業(yè)績評價(jià)體系,糾正那種見物而不見人的片面發(fā)展觀。盡快按照公共服務(wù)型政府的要求,建立以公共服務(wù)為取向的政府業(yè)績評價(jià)體系,堅(jiān)持以人為本,將政府職能切實(shí)轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣峁┗镜墓伯a(chǎn)品和公共服務(wù)上來,強(qiáng)化政府的社會服務(wù)功能。與此同時(shí),建立科學(xué)的行政問責(zé)機(jī)制,追究政府行政機(jī)關(guān)和官員在公共服務(wù)職能方面失職的責(zé)任。

現(xiàn)階段的政績考核評價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)該打破以GDP考核為主的現(xiàn)狀,將提供公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量作為各級政府業(yè)績考核的主要指標(biāo),同時(shí)實(shí)行嚴(yán)格的行政問責(zé)制。這既是建立有效政府的基礎(chǔ),也會為遏制腐敗奠定重要條件。

(四)建立不同利益主體的利益表達(dá)機(jī)制和平衡機(jī)制。

目前中國社會階層分化與失衡問題已經(jīng)非常嚴(yán)重,盡管已引起社會和政府的高度重視,但社會失衡加劇的趨勢仍然沒有得到遏制。從目前的情況看,還有進(jìn)一步擴(kuò)大的可能。要扭轉(zhuǎn)這種趨勢,國家就必須承認(rèn)社會利益高度分化的現(xiàn)實(shí),承認(rèn)不同的社會群體追求自己利益的合法性并保護(hù)其權(quán)利,要為不同群體表達(dá)自己的利益以及為追求自己利益施加壓力做出制度性安排,充當(dāng)規(guī)則的制定者和沖突的裁決者,要特別關(guān)注和保護(hù)弱勢集團(tuán)。

既有的利益表達(dá)渠道的不暢和失效是對我們現(xiàn)行制度的莫大諷刺。如果現(xiàn)行的利益表達(dá)機(jī)制和體制并不能很好地反映現(xiàn)實(shí)情況的發(fā)展,那么我們就有必要檢討現(xiàn)行制度的優(yōu)劣,保留好的方面,剔出無效的部分。除此之外,利益平衡機(jī)制的設(shè)立,有賴于地方民主政治的發(fā)達(dá),通過地方民主政治的改革可以有效地制約地方政府官員違法的沖動。與此同時(shí),信息傳遞的對稱性也是十分必要的,在不涉及國家機(jī)密的前提下,政府掌握的信息應(yīng)盡可能地向百姓公布,即公開是常態(tài),不公開是特例。

四、總結(jié)

建設(shè)公共服務(wù)型政府是政府社會職能的邏輯起點(diǎn),是公共利益的具體體現(xiàn)。只有不斷地提高社會公眾的所享受社會福利水平,我們的政府才能獲得廣大民眾的持續(xù)認(rèn)可與支持。除此之外,建立公共服務(wù)體制亦可在一定程度上緩解市場經(jīng)濟(jì)所不能解決的貧富差距問題。政府通過提供有效的公共服務(wù),能夠使公眾平等地享受國家福利,提供社會平等的政治合法性,為建設(shè)和諧社會提供體制保障。公共服務(wù)體制的缺失,也是難以拉動國內(nèi)消費(fèi)的一個(gè)重要原因。由于公共醫(yī)療、社會保障等方面供給的缺失,使居民在增大儲蓄的同時(shí),對儲蓄的滿意度下降。從這一點(diǎn)來看,加快建立公共服務(wù)體制,強(qiáng)化公共服務(wù),有利于擴(kuò)大國內(nèi)需求,明顯提高消費(fèi)的比例,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長等等。

(作者單位:華東理工大學(xué)社會與公共管理學(xué)院)

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