熊 斌

摘 要:本文在對息訴罷訪協(xié)議法律性質(zhì)、意義及法律關系要素進行分析后,對于如何規(guī)范息訴罷訪協(xié)議的使用提出幾點建議。

關鍵詞:息訴罷訪協(xié)議 法律分析 規(guī)范

中圖分類號: D922.1 文獻標識碼:A

一、 息訴罷訪協(xié)議法律性質(zhì)與法律意義

社會矛盾多元化的今天,涉法涉訴信訪已成為政法部門信訪機構的一項極其重要且難度極大的工作。針對這些涉法涉訴信訪案件,政法部門在處理過程中,窮盡法律、行政、情理等各種手段和方法,綜合信訪人的信訪訴求,經(jīng)反復協(xié)調(diào)并與信訪人協(xié)商,責任單位、信訪人單位、協(xié)調(diào)單位及有關人員共同與上訪人就上訪要求達成一致意見,并簽訂協(xié)議,這就是所謂“息訴罷訪協(xié)議”。

(一) 法律性質(zhì)。

從法律性質(zhì)分析,息訴罷訪協(xié)議有別于一般的民商事合同,也不同于一般的行政合同。對于其法律性質(zhì),理論界到目前還沒有定論。行政合同是國家行政主體為行使行政職能而與公民、法人或其他組織相互意思表示一致而達成的協(xié)議。行政合同的目的是為了實現(xiàn)國家的行政管理目標。在行政合同中,行政主體有權選定合同的一方當事人,可根據(jù)國家行政管理的需要,單方面行使合同變更權和解除權。息訴罷訪協(xié)議并不是為行使行政職能而開展的行為,所以不能定性為行政合同。民事合同則是平等主體間就民事權利義務自愿達成一致意見。民事合同主要精神是平等,協(xié)議雙方當事人權利義務是對等的。這樣看來,息訴罷訪協(xié)議也不是完全意義上的民事合同。可見,簽訂息訪協(xié)議的行為不屬于單純的行政行為或民事行為,息訴罷訪協(xié)議與行政合同和民商事合同是有區(qū)別的。我們不能單純地把息訴罷訪協(xié)議定性為行政合同或民事合同,筆者認為,其應該定性為一種具有行政、民事屬性的法律行為。

(二)息訴罷訪協(xié)議的意義。

息訴罷訪協(xié)議作為政府和政法部門為切實解決群眾實際問題的一項措施,有不可替代性,并符合中國國情。息訴罷訪協(xié)議不受時間、地點和協(xié)調(diào)人員身份的限制,可以隨時隨地開展,在簽訂息訴罷訪協(xié)議的過程中,協(xié)調(diào)人員可充分體現(xiàn)以人為本的要求,避開一些敏感但用法律不好作出解釋的問題,著重解決實際問題。在息訴罷訪協(xié)議中,可以涵蓋不同法律關系,同時也可以將幾個相關聯(lián)的問題、相交叉的糾紛,避開嚴格的法律程序,進行綜合性處理。因此,息訴罷訪協(xié)議的運用,是高效解決涉法涉訴信訪難題的有效手段,是實現(xiàn)社會和諧的有效措施。

二、息訴罷訪協(xié)議法律關系要素分析

(一)主體混亂。

在息訴罷訪協(xié)議中,協(xié)調(diào)單位有時承擔多重角色,既是職責的履行者,又是息訴罷訪協(xié)議里義務的承擔者,還是息訴罷訪協(xié)議的起草者;有時,責任單位不明確,甚至沒有責任單位出現(xiàn)的情況;有時,出現(xiàn)由信訪人所在單位、居委會等作為見證人一方,也成為協(xié)議的“附加”主體。因此,這樣的息訴罷訪協(xié)議的主體非?；靵y。比如人民法院在處理涉法涉訴上訪案件時,最初是訴訟案件的裁判者和裁判后的強制執(zhí)行者,但是在解決涉法涉訴上訪時,法院卻成為解決上訪問題的責任人和補償款的籌集人,在息訴罷訪協(xié)議里,法院又成為一方當事人,在協(xié)議上簽字蓋章。

(二)內(nèi)容與法律、政策相沖突。

息訴罷訪協(xié)議的主要內(nèi)容通常包括三部分:(1)補助或補償款項的數(shù)量及來源。(2)金錢給付以外的政法部門的義務。(3)上訪人承諾息訴罷訪。對協(xié)議這三部分內(nèi)容進行法律分析,我們發(fā)現(xiàn)協(xié)議內(nèi)容有些地方與法律、政策有時會發(fā)生沖突。首先,息訴罷訪協(xié)議中約定政府的困難補助或救助成為協(xié)議一方的義務,顯然與補助或救助制度的本意相違背。補助或救助制度是國家設計的對困難弱勢群體進行幫助扶持的制度,其制度設立的本身不是為了解決涉法涉訴信訪問題。因此,這樣的約定與國家制度設計的初衷是沖突的。其次,政法部門的行為承諾作為協(xié)議的一項內(nèi)容,是不合理的。因為政法部門的職責來源于憲法和法律的授予,而不是協(xié)議約定。再次,信訪是法律賦予公民的權利,任何單位或個人都不得剝奪。但在息訴罷訪協(xié)議中,上訪人承諾息訴罷訪的條款是對其權利的剝奪,此條款的公信力值得懷疑。正是由于息訴罷訪協(xié)議公信力的缺失,上訪人的息訪承諾有時就會缺乏約束力,即便是違背息訴罷訪協(xié)議而繼續(xù)上訪,也沒有處理其再次上訪的法律依據(jù)。

(三)法律形式不嚴謹。

從形式上看,息訴罷訪協(xié)議沒有規(guī)范、嚴謹?shù)姆尚问?。單從此類協(xié)議的名稱來看,有的叫“承諾書”,有的叫“協(xié)議書”,有的叫“息訪協(xié)議書”等,名稱就是五花八門。從法律表現(xiàn)形式上看,此類協(xié)義的法律表現(xiàn)形式也不一,有的以協(xié)議書形式體現(xiàn),有的是以承諾書的形式出現(xiàn),有的以口頭形式,表現(xiàn)形式各式各樣。從內(nèi)容表達上看,有時出現(xiàn)雙方當事人及“見證人”三方,協(xié)議當事人混亂、不明確。

三、息訴罷訪協(xié)議實踐過程中引發(fā)的問題

正是由于上述法律要素存在一些瑕疵,息訴罷訪協(xié)議在實踐中也出現(xiàn)諸多問題,導致息訪協(xié)議徒有協(xié)議之名而無協(xié)議之實,有時成了不穩(wěn)定、不可靠的解決信訪問題的辦法。實踐中出現(xiàn)的問題表現(xiàn)在以下幾個方面:

1、造成行政、政法部門職責混亂。

息訪協(xié)議在處理信訪案件時具有跨部門、一攬子解決等優(yōu)越性,但如尺度把握不好,則可能會導致行政或司法混亂,出現(xiàn)以上訪代替困難補助、司法救助、申訴。在協(xié)議中,雙方當事人權利、義務不對應是導致職責混亂的原因。由于主體的混亂,導致了息訴罷訪協(xié)議當事人的權利、義務混亂,不能明確地一一對應。比如落實協(xié)議內(nèi)容的人往往不是真正的義務人,真正的義務人卻往往未在協(xié)議里履行義務。

2、沖擊社會誠信。

少數(shù)上訪人取得息訴罷訪協(xié)議的利益后,不信守承諾,再度上訪。有些信訪人簽訂了息訴罷訪協(xié)議,按協(xié)議領取了補償費又繼續(xù)不斷赴省進京上訪的。由于息訴罷訪協(xié)議的法律缺失,有關部門對此除了耐心做工作外,便束手無策了。這種情況盡管是少數(shù),但社會影響極壞,對于誠實守信者是一種打擊,對政法部門的工作是一大挑戰(zhàn)。

3、造成行政、司法資源的浪費。

一個息訴罷訪協(xié)議的簽訂,往往是勞師動眾。先期的協(xié)調(diào)工作,由一單位牽頭,但一定會牽涉到多個部門的參與,各部門在問題處理初期會出現(xiàn)相互推諉的情況。在落實了處理部門后,各個部門還要互相溝通,協(xié)調(diào)會、約訪會、見面會層出不窮。而且這些會,相關單位部門一個也不能缺席。在協(xié)議最后的簽訂階段,各個單位還要動員各相關單位和人員聚集在一起,舉行一個簽訂儀式。如此復雜的處理過程直至一個息訴罷訪協(xié)議的最后簽訂,往往要耗費眾多的人力物力財力,浪費大量的行政資源和司法資源。

四、 對息訴罷訪協(xié)議如何規(guī)范的建議

息訴罷訪協(xié)議是不可替代、其存在是有必要的。但其在實踐過程中暴露出來的一些問題,我們也不能忽視。我們有必要思考如何規(guī)范信訪工作中的息訴罷訪協(xié)議,構建信訪工作中息訴罷訪協(xié)議規(guī)范化機制。筆者想從息訪協(xié)議的主體、內(nèi)容、簽訂程序等方面作些探索,以期把息訴罷訪協(xié)議納入規(guī)范化軌道。(一)明確主體。

在簽訂協(xié)議時,應該明確主體。首先應該明確協(xié)議主體是平等的。在協(xié)議中應該明確指出,雙方是平等協(xié)商的關系。其次明確主體具體指哪幾個部門。信訪人的對方當事人不能是一攬子單位,最重要的是要明確責任單位主體,要明確由哪個單位來履行給付補償費用義務。再次,前文指出的“附加”主體——見證人,可以剔除。實踐中設置見證人的目的無非是想通過見證人賦予其公信力,但這種公信力是非常脆弱的,是不堪一擊的,是不產(chǎn)生法律效力的。這種公信力應該由司法行政部門的公證機關來賦予。公證機關應該充分發(fā)揮公證職能優(yōu)勢,積極為涉法涉訴息訪罷訴協(xié)議提供法律公證。公證機關在公證時,不是在協(xié)議的末尾加一個“附加”主體,而是應該另行作成公證文書。

(二)協(xié)議的內(nèi)容引入終結制度。

在息訴罷訪協(xié)議中應該引入涉法涉訴信訪處理終結制度。我們應該深切領會《中央政法委員會關于進一步加強和改進涉法涉訴信訪工作的意見》的精神。因為,這個意見在我國首次提出建立涉法涉訴信訪終結制度。這個意見可以視為協(xié)議中出現(xiàn)終結信訪約定的法律法規(guī)依據(jù)。意見提出,對合理訴求確實解決到位、實際困難確已妥善解決的問題,經(jīng)過公開處理,由省級以上政法機關審核后,按有關規(guī)定作出終結決定。因此,在息訴罷訪協(xié)議中,把這個法律依據(jù)約定其中,為信訪人享受了協(xié)議的權利后又纏訪、濫訪而防止其再上訪權利提供了法律依據(jù)。

(三)設置息訪協(xié)議簽訂程序。

息訪協(xié)議應在司法行政部門的見證下簽訂,使之形式合法,充分體現(xiàn)公平、公正、公開的原則。首先,簽訂之時,邀請公證機關公證人員出席進行公證,通過司法行政機關公證人員的見證,賦予協(xié)議公正性和法律效力。其次,在協(xié)議中,應該增加不履行協(xié)議的解決方法,通過條款把解決問題的辦法固定下來,以避免日后再次發(fā)生糾紛時無法應對。

(四)設立信訪基金。

目前的民事信訪訴求基本上屬于一種物質(zhì)層面的利益表達,信訪民眾通過信訪維護的主要是自己的經(jīng)濟權利、生存權利、勞動權利、保障權利等。而生存權利、保障權利勞動權利最終會反映到經(jīng)濟權利上來。從涉法法訴信訪來看,情況更是如此。據(jù)統(tǒng)計大約有80%的涉訴信訪案件的信訪訴求是要求金錢給付的案件執(zhí)行未到位,其中賠償占大多數(shù)。息訪的前提條件往往是實體權利部分或全部實現(xiàn),如果被執(zhí)行方無履行能力,那么信訪責任單位通常會想方設法通過多方渠道,讓其實現(xiàn)一定的金錢利益,如請求司法救助基金、政府困難補助、民間救助等等。而此類付款均以困難補助給付,這導致了不良后果。因此,為解決上訪案件的非義務人的金錢給付,必須與救助、補助等性質(zhì)的政府行為徹底分離,地方設立信訪基金用于息訪專用支出。

(作者單位:江西省撫州市委政法委執(zhí)法監(jiān)督科)

參考文獻:

[1]王利民.民商法前沿論壇.人民法院出版社,2004.

[2]姜明安.行政法與行政訴訟法. 北京大學出版社.

[3]http://www.chinanews.com.cn/gn/news/2009/08-18/1823916.shtml 2009-8-29查閱.

[4]中辦發(fā)[2009]22號《中央政法委員會關于進一步加強和改進涉法涉訴信訪工作的意見》.