孟繁盛

摘 要:2009年4月20日起,中國的航空公司不約而同地采用了新的機票折扣方式,使得機票價格上浮。一石激起千層浪,這件事引起了社會的廣泛關(guān)注,新生效的《反壟斷法》自然也被牽扯其中。一時間,對本案的猜測之聲不絕于耳,究竟是誰偷吃了“禁果”?這似乎是一個難以回答的問題。如果不是出于于“玩猜謎游戲”,而是從本案的現(xiàn)知事實出發(fā),就應(yīng)該得出該案存在涉嫌違反《反壟斷法》、有關(guān)執(zhí)法機關(guān)在其中存在不作為的問題。對此,應(yīng)采取對策加以治理。

關(guān)鍵詞:民航漲價;反壟斷法;執(zhí)法;不作為

中圖分類號:DF414

文獻標識碼:A DOI:10.3969/j.issn.1001-2397.2009.05.09

引言

2009年4月20日起,中國的航空公司不約而同地采用了新的機票折扣計算公式:1-(1-x)/(1+0.25),其中x為原票價折扣。使用該公式后,機票票價有所上浮,比如原8折機票,將變?yōu)?.4折。此事一發(fā),外界紛紛揣摩“民航漲價案”的前因后果。有人猜測中航信①“中航信”全稱“中國民航信息網(wǎng)絡(luò)股份有限公司”,隸屬國有大型科技企業(yè)中國民航信息集團公司,是中國航空旅游業(yè)信息科技解決方案的主導(dǎo)供應(yīng)商。②是這一漲價行為的始作俑者;也有人稱這是5大航空公司的“共謀”行為;還有人推測漲價事件得到了民航局的默許。對于這一“不約而同”的行為,不同角色給出了其各自的理由:

航空公司:國航商務(wù)委員會副主任朱松巖表示,由于國航使用中航信的系統(tǒng),因此在細分艙位之后,需要在技術(shù)上對系統(tǒng)進行調(diào)整,所以國航根據(jù)1季度的市場和銷售情況率先做出了價格調(diào)整。隨后,也有一部分航空公司進行了跟進,但“這完全是其他航空公司自己的行為”[1] 。

中航信:中航信作為信息服務(wù)商,從事的是后臺工作。只是按照各家航空公司的要求,提供技術(shù)支持進行系統(tǒng)調(diào)整。其作用是利用技術(shù)手段,按照航空公司的需求,將各種信息通知代理人。至于票價漲跌與中航信無關(guān),中航信也沒有權(quán)利決定對機票價格進行調(diào)整[2]。

民航局:這只是航空企業(yè)的自主調(diào)整[3]。

本案發(fā)生后,外界反映強烈,事件的前因后果眾說紛紜,受到牽涉的各方也紛紛辟謠。筆者無意于分析本案中哪一主體違反了《反壟斷法》,畢竟在沒有證據(jù)的情況下所能做的僅僅是一種猜測,但本案發(fā)生至今,卻始終未見反壟斷執(zhí)法機關(guān)的身影,對此筆者深感蹊蹺。本案是否涉嫌違反《反壟斷法》?如果涉嫌違法,就應(yīng)當引發(fā)

反壟斷調(diào)查程序,但事實上反壟斷執(zhí)法機關(guān)遲遲未動,執(zhí)法不作為原因何在?如果上述假設(shè)成立,則對反壟斷執(zhí)法機關(guān)怠于行使職權(quán)的行為當如何處理?帶著這一連串問題,筆者進入對本案的分析。

一、 問題的提出——是否存在執(zhí)法不作為

(一) 航空公司是否涉嫌達成壟斷協(xié)議

《反壟斷法》第13條規(guī)定:“禁止具有競爭關(guān)系的經(jīng)營者達成下列壟斷協(xié)議:(一)固定或者變更商品價格……”2009年4月20日,5家航空公司的機票價格普遍上漲,且上漲幅度一致。上述行為即已符合反壟斷理論中所說的“行為外觀一致”的特征。反壟斷理論認為:如果行為主體行為外觀一致,則應(yīng)當調(diào)查彼此之間是否存在合意;如若存在就構(gòu)成一致性行為。如果該一致性行為不存在豁免理由的話,就構(gòu)成反壟斷法上的達成壟斷協(xié)議的情形,應(yīng)當予以規(guī)制。在這一起案件中,航空公司的行為外觀一致確信無疑,且各大航空公司也有達成壟斷協(xié)議的前科。綜合考慮上述兩項因素,應(yīng)當認為航空公司涉嫌達成壟斷協(xié)議。

(二) 中航信是否涉嫌濫用市場支配地位

中航信最重要的一項業(yè)務(wù)是向航空公司、機場及旅行社提供訂票系統(tǒng)及客票掃描系統(tǒng),目前在國內(nèi)擁有超過6 500家的旅行社及58 000多臺客票銷售終端,于2001年在香港上市。目前大多數(shù)航空公司的機票銷售方式主要分為3種:中航信分銷代理渠道、攜程等電子商務(wù)平臺以及航空公司的直銷。而直銷渠道的銷售額只占20%至30%。而且國內(nèi)航線的訂票系統(tǒng)以及離港系統(tǒng)絕大部分由中航信控制,并且,如果各級機票代理商想要獲得營業(yè)資格,也必須要使用中航信的系統(tǒng)。2009年3月19日,中航信通知各機票代理商:由于航空公司國內(nèi)運價調(diào)整,擬定于2009年3月20日0時至2時30分對運價系統(tǒng)進行停機維護[2]。由此可見,“中航信”在機票銷售市場具有市場支配地位,并存在單方面提高機票價格的嫌疑。《反壟斷法》第17條規(guī)定:“禁止具有市場支配地位的經(jīng)營者從事下列濫用市場支配地位的行為:(一)以不公平的高價銷售商品或者以不公平的低價購買商品……”從這里不難看出,中航信有濫用市場支配地位的嫌疑。

(三) 民航局是否涉嫌行政壟斷

民航局是民航業(yè)的行業(yè)主管機關(guān)。一直以來,民航局對于機票價格都有很大的控制權(quán):1997年前,我國民航業(yè)一直實行政府統(tǒng)一票價;1997年底到1998年上半年,民航總局規(guī)定實行“一種票價,多種折扣”; 1998年5月,民航總局收回定價權(quán),回到統(tǒng)一票價的局面;1999年2月,國家計委和民航總局再次規(guī)定禁止機票無序折扣,散戶不打折,團體9折以內(nèi);2001年3月初,民航總局同意國內(nèi)7條航線上實行多等級票價體系。本次機票價格上漲也有報紙報道機票價格聯(lián)合上漲得到民航中南局的認可,而且漲價事件前后不時閃現(xiàn)民航局的影子,對民航局的指責(zé)絕非“莫須有”。《反壟斷法》第36條規(guī)定:“行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力,強制經(jīng)營者從事本法規(guī)定的壟斷行為。”據(jù)此判斷,民航局存在行政壟斷的嫌疑。

通過上述分析,筆者得出結(jié)論:上述三主體僅僅存在違反《反壟斷法》的嫌疑,但是否確實違反該法,筆者不得而知。當然,判斷是否違法亦不是筆者的任務(wù),而應(yīng)當是反壟斷執(zhí)法機關(guān)的職責(zé)。然而,案件發(fā)生已久,反壟斷執(zhí)法機關(guān)沒有采取任何措施。這應(yīng)當構(gòu)成了法律上的有法定職權(quán)而不作為的情況;然而,反壟斷執(zhí)法缺位并非偶然,這一現(xiàn)象的產(chǎn)生必有其深層次的原因。

二、反壟斷執(zhí)法缺位原因探析

(一)壟斷企業(yè)處于“高層次”——執(zhí)法機關(guān)不敢作為

我國正處于經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型階段,雖然市場經(jīng)濟體制已經(jīng)基本建成,但計劃經(jīng)濟的影子在現(xiàn)今我國的經(jīng)濟生活中卻時隱時現(xiàn)。我國反壟斷法的主要任務(wù)之一是反行政壟斷。然而反壟斷執(zhí)法機關(guān)本身就是行政體系中的一員,其與行政壟斷違法者往往有著千絲萬縷的聯(lián)系,甚至違法者行政地位高于執(zhí)法者,執(zhí)法難度之大可以想見。無怪乎執(zhí)法機關(guān)不愿“出頭”。這也是很多學(xué)者在立法階段就反對將行政壟斷納入《反壟斷法》調(diào)整范圍的原因之一。另一方面,我國市場集中度高,競爭不完全的行業(yè)往往是國家重點產(chǎn)業(yè)之所在,比如鋼鐵業(yè)、航空業(yè)、能源業(yè)等;而且基本上是由國有企業(yè)特別是中央企業(yè)把持。這些企業(yè)與高層的關(guān)系非同一般,執(zhí)法機關(guān)要拿這些企業(yè)開刀便難上加難。有反壟斷業(yè)界人士表示,大型中央企業(yè)的一把手往往是部級,同樣是部級的商務(wù)部在執(zhí)法方面可能存在現(xiàn)實難度[4]。體制的原因?qū)е路磯艛鄨?zhí)法機關(guān)“前怕狼后怕虎”,怠于執(zhí)法也就顯得“情有可原”了。

(二)反壟斷執(zhí)法機關(guān)職責(zé)劃分不清——執(zhí)法機關(guān)不愿作為

《反壟斷法》頒布后,反壟斷執(zhí)法機關(guān)權(quán)屬之爭慢慢落下帷幕。結(jié)果似乎是皆大歡喜,即按照違法行為的不同來對執(zhí)法機關(guān)劃分職權(quán)。如此一來,商務(wù)部、工商總局、發(fā)改委成鼎足之勢,共分執(zhí)法權(quán)。這樣一種制度設(shè)計仿佛讓各機關(guān)各司其職,分工明確,但卻沒有意識到現(xiàn)實中其漏洞之所在?，F(xiàn)實中案件卻不如想象中那般簡單。在一起案件中往往包括不同的行為,涉嫌違法的行為也不止一種類型。就比如在本案中,既有航空公司聯(lián)合漲價達成壟斷協(xié)議的嫌疑,又有中航信濫用市場支配地位實行壟斷性定價嫌疑,同時又存在民航局行政壟斷的可能。在一起案件中出現(xiàn)3種違反《反壟斷法》的行為,由哪個執(zhí)法機關(guān)展開調(diào)查呢?法律沒有給出明確的規(guī)定。面對一起幾個部門都有權(quán)調(diào)查的棘手的案件,在無法律明確職責(zé)的情況下,各機關(guān)相互推諉也就不難想象。

(三)競爭文化缺乏——執(zhí)法機關(guān)不知作為

競爭文化,概括地說就是關(guān)于市場競爭的一系列思想觀念、商業(yè)規(guī)則和法律制度的總稱。競爭文化的形成過程實際上是市場經(jīng)濟走向成熟、競爭法制不斷完善的過程[5]。我國經(jīng)歷了兩千多年的封建社會,建國后又實行計劃經(jīng)濟體制,市場經(jīng)濟體制只不過是近十幾年才逐漸建立起來。法律制度尚不完善,思想觀念的形成更是需要更長時間的培養(yǎng)?？偟恼f來,雖然經(jīng)過十幾年的努力,《反壟斷法》終于出臺,但人們觀念中仍然缺乏競爭理念,以致于對于壟斷行為不以為然,沒有認識到其極大的危害性。這種現(xiàn)象不只存在于普通民眾身上,包括一些執(zhí)法機關(guān)官員在內(nèi)的高層領(lǐng)導(dǎo)對于《反壟斷法》的基本理念都不甚了解,也認識不到反競爭行為的危害性,由此產(chǎn)生的后果就是:要么實施行政壟斷行為,要么對壟斷行為“睜一眼閉一眼”不加追究,要么干預(yù)執(zhí)法機關(guān)的執(zhí)法?？傊?競爭文化的缺乏是導(dǎo)致反壟斷執(zhí)法不作為的又一原因。

三、整治反壟斷執(zhí)法不作為的對策

(一)出臺《〈反壟斷法〉實施細則》與配套法規(guī)——解決制度問題

根據(jù)《反壟斷法》第9條、第10條的規(guī)定,我國反壟斷執(zhí)法機關(guān)為兩級:一為國務(wù)院反壟斷委員會,負責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)反壟斷工作;二為國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機構(gòu),具體機構(gòu)法律授權(quán)國務(wù)院作出規(guī)定。如今反壟斷執(zhí)法機構(gòu)已經(jīng)明晰,即發(fā)改委、工商局、商務(wù)部3家共分執(zhí)法權(quán)。但對于反壟斷委員會的職權(quán),雖然《反壟斷法》已經(jīng)作出規(guī)定,但仍顯模糊;且沒有出臺具體的反壟斷委員會行使職權(quán)的規(guī)則,反壟斷委員會與執(zhí)法機構(gòu)是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系還是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系仍不明確。既然《反壟斷法》已經(jīng)規(guī)定反壟斷委員會協(xié)調(diào)反壟斷執(zhí)法工作,據(jù)此筆者認為,作此規(guī)定的立法者原意為:在反壟斷執(zhí)法機構(gòu)受案權(quán)不明時由反壟斷委員會指定具體機構(gòu)負責(zé),從而解決執(zhí)法爭議;但由于沒有配套法規(guī),反壟斷委員會職權(quán)不明晰且法律對行使職權(quán)的程序亦未加以規(guī)定,導(dǎo)致反壟斷委員會至今不能有效地行使該項職權(quán)。筆者認為:具體可以在《〈反壟斷法〉實施細則》中規(guī)定,也可以由國務(wù)院出臺專門的行政法規(guī),明晰反壟斷委員會的職權(quán)及與反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的關(guān)系,從而解決反壟斷執(zhí)法機構(gòu)間相互推諉的問題。

(二)完善私人訴訟機制——解決補救問題

《反壟斷法》第50條規(guī)定:“經(jīng)營者實施壟斷行為,給他人造成損失的,依法承擔(dān)民事責(zé)任?！睆脑摋l可以看出,我國法律規(guī)定了反壟斷私人訴訟機制,但這一規(guī)定尚不夠完善。私人訴訟是相對于公共訴訟而言的。反壟斷法上公共訴訟是指由國家機關(guān)代表國家向壟斷違法企業(yè)提起的訴訟。我國不存在公共訴訟,而是賦予反壟斷執(zhí)法機構(gòu)以“準司法權(quán)”,由其對壟斷違法行為作出處罰。一般認為,私人訴訟是對反壟斷執(zhí)法的補充,其既可以在公共執(zhí)法所不及時為當事人提供依靠自身力量彌補損失的渠道,又可以在一定程度上對反壟斷執(zhí)法機構(gòu)起到監(jiān)督作用,減少其不作為的情形并減輕其所致的危害。筆者認為:在當前我國反壟斷執(zhí)法機關(guān)存在不作為的情形下,鼓勵私人訴訟是抑制壟斷違法行為的又一選擇。誠然,我國私人訴訟法律規(guī)定尚不健全,《反壟斷法》生效后的“質(zhì)檢總局案”[6]也“胎死腹中”,所以盡快出臺私人訴訟的相關(guān)規(guī)定是應(yīng)對反壟斷執(zhí)法不作為的又一對策。

(三)改革經(jīng)濟體制,還企業(yè)以本來面目——解決體制問題

當前我國最常見的壟斷行為是行政壟斷以及涉及大型國有企業(yè)的壟斷違法行為。行政壟斷案之所以多發(fā),原因之一就是政企不分;在國有企業(yè)中行政色彩仍然嚴重,國有企業(yè)管理人員仍然與行政機關(guān)實行對應(yīng)的行政級別,這也就造成了反壟斷執(zhí)法機構(gòu)在面對平級或上級企業(yè)時難以作為,因此,當前改革經(jīng)濟體制重任仍然是關(guān)鍵,盡快實現(xiàn)政府與企業(yè)的分離,還企業(yè)以本來面目。沒有了行政色彩,反壟斷執(zhí)法機構(gòu)在面對這些企業(yè)時能夠更超脫地考慮法律因素而不是行政因素。

(四)競爭文化的建設(shè)——解決理念問題

我國《反壟斷法》剛剛生效,競爭文化建設(shè)也才起步不久,包括反壟斷執(zhí)法官員在內(nèi)的大部分國民缺乏競爭理念,在我國缺乏競爭文化。競爭文化的建設(shè)對于解決反壟斷執(zhí)法不作為來說是一個長效機制,但也不是一朝一夕所能完成的,需要長期的建設(shè)。競爭文化的建設(shè)需要加大對競爭法的宣傳,亦需要執(zhí)法機構(gòu)秉公執(zhí)法,以現(xiàn)實的案例告知世人保持市場競爭的重要性和必要性。世界各國在反壟斷法生效后的相當長的時期內(nèi)都存在案件缺乏,法律難以實施的情況;但經(jīng)過今后在國內(nèi)慢慢培育競爭文化,人們會逐漸認識到競爭的意義,反壟斷執(zhí)法的困難也就可相應(yīng)減少。

結(jié)語

《反壟斷法》生效后,一起起大型案件觸動著法律人的神經(jīng)。人們意識到了《反壟斷法》的存在,但案件發(fā)生后執(zhí)法機構(gòu)的不作為讓人們感到憂心忡忡。“徒法不足以自行,”反壟斷法的實施需要執(zhí)法機構(gòu)的嚴格執(zhí)法。希望本文能夠喚起執(zhí)法機構(gòu)官員的警醒,其肩負著培養(yǎng)和保護市場競爭體系的重任,愿慎行之!JS

參考文獻:

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[2]趙喜斌機票漲價背后的壟斷身影 中航信是否是推手[EB/OL][2009-05-07]http://finance.sina.com.cn/chanjing/cyxw/20090507/16196196315.shtml

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[5]徐士英,等競爭法新論[M]北京:北京大學(xué)出版社,2006:288-289

[6]白貴秀行政壟斷的本質(zhì)及其救濟——由“中國反壟斷法第一案”所引發(fā)的思考[J]政法論叢,2008,(6):56-62

Nonfeasance of Anti瞞onopoly Law: A Case Study of the Airfare Price Hike

MENG Fan瞫heng

(East China University of Political Science and Law, Shanghai 200042, China)

Abstract:

Since 20th April, China airline companies coincidently adopted new ways of ticket discount which caused the airfare price hike. This issue arouses great public concern, and the new anti瞞onopoly law is inevitably involved in it. The public is interested in guessing who eats the “forbidden fruit”. Having no intention to answer the question, the present study based on the known facts, draws the conclusion that the case is suspected to violate the anti瞞onopoly law, and the justice organs commit nonfeasance. Finally, a series of correlative countermeasures are brought forward.

Key Words:airfare price hike; anti瞞onopoly law; execute the law; nonfeasance

本文責(zé)任編輯:盧代富