摘要:歐洲跨國政黨聯(lián)盟是在歐洲一體化進(jìn)程中出現(xiàn)的一種新型政黨組織,在西方國家有人一直認(rèn)為他們有助于在歐洲層次上推進(jìn)民主,消除歐盟的“民主赤字”。但事實上,由于歐盟的治理體制與民族國家完全不同,歐盟的制度因素和歐洲跨國政黨聯(lián)盟的內(nèi)部關(guān)系決定了歐洲跨國政黨聯(lián)盟并不能發(fā)揮傳統(tǒng)政黨的功能,而是以其他形式發(fā)揮著自己的作用。
關(guān)鍵詞:歐盟;跨國政黨聯(lián)盟;民主赤字;功能
中圖分類號:D013文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1008410X(2008)01005706
上世紀(jì)七十年代,歐洲一體化進(jìn)入了新階段,最突出的事件有兩個:一是歐共體實現(xiàn)了第一次擴(kuò)大,另一個是歐洲議會直接選舉被正式提到了議事日程。后者對歐洲政黨政治的發(fā)展意義尤為重大,直接導(dǎo)致了歐洲各類政黨在歐洲一體化框架內(nèi)合作的新形式——歐洲跨國政黨聯(lián)盟的出現(xiàn)。這類政黨組織與早在歐洲一體化進(jìn)程啟動之初出現(xiàn)的歐洲議會黨團(tuán)一起被稱為歐洲跨國政黨或歐洲層次的政黨。在歐洲一體化研究中,歐洲跨國政黨一直受到忽視,直到上世紀(jì)九十年代,隨著歐盟的建立,當(dāng)歐洲一體化的未來方向成為各國關(guān)注的焦點時,有關(guān)這一領(lǐng)域的研究才日漸活躍,但國內(nèi)對這一領(lǐng)域的研究仍然不夠[1],而對歐盟體制下跨國政黨聯(lián)盟的功能則殊少論及。因此,強(qiáng)化對歐洲跨國政黨聯(lián)盟功能的研究,無疑對人們認(rèn)識歐洲一體化及其政黨政治的發(fā)展有一定幫助。
樂觀的預(yù)期
跨國政黨聯(lián)盟的產(chǎn)生和歐洲議會直接選舉有直接的聯(lián)系。因此,談到歐洲跨國政黨的功能,必然涉及歐洲直接議會選舉時人們對他們的一些期望。
早在歐洲一體化之初,在煤鋼共同體咨議性質(zhì)的共同大會中就出現(xiàn)了以意識形態(tài)歸屬而不是以國籍為基礎(chǔ)的政治組織,這種政治組織就是后來人們所稱的歐洲議會黨團(tuán)。歐洲議會及其黨團(tuán)的出現(xiàn)體現(xiàn)了歐洲民眾對代議制民主的推崇[2](P175195)。但是,早期的歐洲議會議員并不是由直接選舉產(chǎn)生而是由各國議會從本國議員中任命的,他們既是國家議會議員同時也是歐洲議會議員。這種雙重身份使他們對歐洲議會的忠誠受到人們的懷疑,同時由于各國議會換屆的時間不一,使議員的流動性很大,影響議員之間的協(xié)調(diào),更重要的是,人們對這些議員能否在歐洲層次上表達(dá)選民的意見表示懷疑。根據(jù)主權(quán)在民的理念,歐洲一體化過程中出現(xiàn)了主權(quán)國家權(quán)力讓渡,在讓渡之前這部分權(quán)力在國內(nèi)由各國的議會行使,但讓渡之后這部分權(quán)力由歐洲層次的機(jī)構(gòu)而不是由歐洲議會來行使。而人們不賦予歐洲議會實際權(quán)力的一個理由就是他不是直接選舉產(chǎn)生的,不能代表民意。這就是所謂歐盟治理中的“民主赤字”問題[3]。因此,歐洲議會直接選舉的目的就是為了在歐洲層次上推進(jìn)民主,消除民主赤字。歐洲議會選舉需要在歐洲層次上動員公眾,這就需要在歐洲層次上出現(xiàn)像國內(nèi)選舉中那樣的動員公眾的政治組織——政黨。
由于上述原因,當(dāng)1969年11月召開的海牙大會發(fā)出進(jìn)行歐洲議會直接選舉的信號時,歐洲的各類政黨便積極為建立歐洲層次上的政黨組織行動起來。1974年4月,歐洲社會黨聯(lián)盟成立;1976年7月,歐洲自由民主聯(lián)盟成立;1976年3月,歐洲人民黨-基督教民主聯(lián)盟成立[4](P7990)。歐洲跨國政黨聯(lián)盟誕生后也試圖把自己建成國內(nèi)政黨那樣真正的政黨。當(dāng)70年代中期歐洲跨國政黨聯(lián)盟成立的時候,各政黨聯(lián)盟的名稱里都有“聯(lián)盟”一詞,表明了組織結(jié)構(gòu)的松散性。在歐洲議會黨團(tuán)的積極推動下,1991年簽署的《馬斯特里赫特條約》第138條a款第一次把跨國政黨聯(lián)盟稱為“歐洲層次的政黨”,指出“歐洲層次的政黨是聯(lián)盟內(nèi)部一體化的重要因素,它有助于歐洲意識的形成和公民政治意志的表達(dá)”[5](P6263)。隨后,各主要歐洲跨國政黨聯(lián)盟都修改了自己的組織章程,把自己名稱中的“聯(lián)盟”兩字去掉,明確稱自己為“黨”。歐洲社會黨、歐洲人民黨、歐洲自由民主與改良黨都以歐洲層次“政黨”的身份來標(biāo)榜自己。進(jìn)入21世紀(jì),在各主要歐洲跨國政黨聯(lián)盟的推動下,所謂的《歐洲政黨法》在2003年底出臺,使歐洲跨國政黨聯(lián)盟獲得了歐洲預(yù)算的直接支持,從而在資源上擺脫了對歐洲議會黨團(tuán)的依賴。更多的歐洲跨國政黨聯(lián)盟在這一階段成立,并且都自稱為“黨”而不是“政黨聯(lián)盟”,例如歐洲左翼黨、歐洲綠黨、歐洲民族民主黨、歐洲民主黨等。
那些試圖把政黨政治引入歐盟政治、把跨國政黨聯(lián)盟看成是解決歐盟民主赤字的依靠的人,對跨國政黨聯(lián)盟的建立和發(fā)展感到十分鼓舞,并對歐洲一體化前景提出了樂觀的預(yù)測,認(rèn)為這是“政黨之歐洲”取代“國家之歐洲”的轉(zhuǎn)折點[6](P42545)?!罢h之歐洲”是實行政黨政治的歐洲,是類似國家政治體系的歐洲?!皣抑畾W洲”是實行國家間政治的歐洲,這一理念下的歐共體只是一個國際組織。“政黨之歐洲”這個概念最生動地表達(dá)了對歐洲議會直接選舉后歐共體發(fā)展方向的期盼,也表達(dá)了歐洲跨國政黨聯(lián)盟發(fā)揮政黨功能的預(yù)期。當(dāng)時的歐共體問題觀察家預(yù)言,新的歐洲政黨結(jié)構(gòu)和歐洲議會的直接選舉將開啟歐洲一體化全新且民主的階段。比利時前首相和前歐洲人民黨的主席萊昂?廷德曼斯對人們關(guān)于新的、民主的“政黨之歐洲”的渴望作了這樣的總結(jié):只有歐洲層次的政黨才能成為跨越公眾的期望和政府的無能之間的鴻溝的橋梁,把這些期望變成具體的政策性建議[7](P316)。
如果單從歐洲跨國政黨聯(lián)盟的組織發(fā)展或名稱變化來說,歐洲層次的政黨似乎已經(jīng)出現(xiàn),但他們能發(fā)揮傳統(tǒng)政黨那樣的利益表達(dá)、利益聚集、提供政治候選人和政治社會化等功能嗎?歐洲議會迄今為止已經(jīng)進(jìn)行了6次直接選舉,人們看到跨國政黨并沒有起到當(dāng)初所期望的功能。在第一次歐洲議會選舉產(chǎn)生之后不久,雷夫和施密特就指出,歐洲議會的選舉是“二流選舉”[8](P344)。一直到今天,人們在分析歐洲議會選舉時仍然廣泛認(rèn)同這一分析模式。政黨在選舉中的作用主要體現(xiàn)在選舉綱領(lǐng)的制定、候選人的推薦和競選活動的組織等方面。實際上,就歐洲跨國政黨聯(lián)盟而言,不論是在歐盟成立之前還是在歐盟成立之后的歷次歐洲選舉中,歐盟跨國政黨聯(lián)盟的作用都是非常有限的。在選舉綱領(lǐng)方面,由于國情不同,跨國政黨聯(lián)盟內(nèi)部在政策主張上往往分歧很大,所達(dá)成的共同選舉綱領(lǐng)都是一些人們都能夠接受的“陳詞濫調(diào)”,主要政黨聯(lián)盟的綱領(lǐng)并沒有實質(zhì)性的差別。同時,這些綱領(lǐng)對成員黨并沒有強(qiáng)制性的約束力。在選舉中,各國政黨實際上都采用自己的綱領(lǐng)。在推薦候選人方面,跨國政黨聯(lián)盟沒有任何權(quán)力,實際權(quán)力完全掌握在國內(nèi)政黨手中。在選舉的組織和動員方面,跨國政黨聯(lián)盟只能起到交流信息的作用。上世紀(jì)九十年代一些國家的政黨在選舉中開始使用跨國政黨聯(lián)盟的統(tǒng)一標(biāo)記,但除此之外很少讓人感到跨國政黨聯(lián)盟的存在。就選舉中關(guān)注的問題而言,人們關(guān)注的并不是歐洲一體化的問題,而是國內(nèi)政治問題。歐洲選舉是由國內(nèi)政黨主導(dǎo)的、圍繞國內(nèi)問題進(jìn)行的選舉,跨國政黨聯(lián)盟的作用微乎其微,這必然導(dǎo)致選民難以產(chǎn)生對歐洲議會選舉的歐洲性認(rèn)同。歐洲議會選舉的參選率自1979年以來一直走低的趨勢就說明了這一問題。
到了九十年代,人們已經(jīng)不再把歐洲跨國政黨聯(lián)盟作為在歐洲議會選舉中動員各國公眾的關(guān)鍵行為體。個中的原因是不難理解的。各成員國政黨對歐洲事務(wù)的關(guān)注程度不一,很難在歐洲跨國政黨聯(lián)盟內(nèi)部形成共同立場。歐洲議會在歐盟的政策形成過程中也沒有扮演多么重要的角色。在很多人眼里,歐洲議會仍然是一個清談館。歐洲跨國政黨聯(lián)盟并不能發(fā)揮傳統(tǒng)政黨的功能。西蒙?希克斯和克里斯托弗?洛德在1997年寫道:“甚至80年代和90年代歐盟內(nèi)部跨國政黨活動的增加,也沒能消除政黨政治的國內(nèi)基礎(chǔ)。在很多情況下,是國內(nèi)的政黨而不是跨國政黨在發(fā)揮著‘歐洲一體化的載體’的功能。”[9](P15)在十年后的今天,這個評價仍沒有過時。
另樣的現(xiàn)實
如果歐洲跨國政黨聯(lián)盟不能作為在歐洲選舉中進(jìn)行政治動員的工具,不能實現(xiàn)選民與歐盟治理之間的有效連接,即發(fā)揮國內(nèi)政黨那樣的功能,那么怎樣理解歐洲跨國政黨聯(lián)盟三十多年來特別是最近幾年的快速發(fā)展呢?如果歐洲跨國政黨沒有其存在的實際意義,他們就不可能取得任何發(fā)展,甚至連存在也是不可能的。因此,我們必須從另外一個角度來理解歐洲跨國政黨聯(lián)盟的功能。
實際上,從八十年代后期開始,歐洲跨國政黨聯(lián)盟已經(jīng)認(rèn)識到自己很難在歐盟范圍內(nèi)起到政治動員作用,它們的活動焦點開始從選舉動員轉(zhuǎn)移到歐盟層次的政策制定方面,而一些成員黨也開始認(rèn)識到歐洲跨國政黨聯(lián)盟對自己的價值。
首先,歐洲跨國政黨聯(lián)盟為各國政黨參與歐洲層次的決策開辟了新的渠道。在歐洲一體化歷史中,1987年生效的單一歐洲法案是重要的里程碑。該法案就政策和制度變化而言,引起了兩個相反的政治傾向,而歐洲一體化則是這兩種政治傾向?qū)崿F(xiàn)各自目的的工具。這兩種傾向一個是“新自由主義”,另一個是“受管制的資本主義”,它們分別代表了當(dāng)今歐洲政治舞臺上的中右和中左勢力[10]。根據(jù)這一法案,不僅制定了單一市場計劃,還引起了歐盟制度的重大變化。例如,在部長理事會內(nèi)部引進(jìn)了有限多數(shù)表決機(jī)制,增強(qiáng)了歐洲議會的作用,直接導(dǎo)致九十年代共同決策機(jī)制的形成。這表明了歐洲政治精英和普通公眾對歐洲的全新認(rèn)識。與此相適應(yīng),一些跨國政黨聯(lián)盟如歐洲社會黨和歐洲人民黨也開始在相應(yīng)領(lǐng)域?qū)嵭杏邢薅鄶?shù)表決制。有限多數(shù)表決制的實行,增加了各種勢力在歐洲層次上的政治爭奪。
在中右和中左展開的這場斗爭中,歐洲跨國政黨聯(lián)盟逐漸被各國政黨視為一個有用的工具。他們能夠服務(wù)于歐盟內(nèi)同一政黨家族的各國政黨,降低他們建立歐盟內(nèi)跨國聯(lián)合陣線的成本。對于非執(zhí)政黨來說,則意義更大。由于歐洲事務(wù)的決策機(jī)構(gòu)——歐洲理事會和歐盟部長理事會——都是由執(zhí)政黨的成員參加,非執(zhí)政黨在國內(nèi)沒有任何渠道對歐盟的決策施加影響,而跨國政黨聯(lián)盟在歐洲峰會召開之前舉行的政黨領(lǐng)導(dǎo)人會議則為非執(zhí)政黨影響歐洲決策提供了有效渠道。在這樣的政黨領(lǐng)導(dǎo)人會議上,各國政黨會就歐洲政策進(jìn)行協(xié)調(diào),非執(zhí)政黨的意見會被一些國家的執(zhí)政黨官員帶到歐洲峰會等歐洲決策機(jī)構(gòu)。這樣,歐洲跨國政黨聯(lián)盟就被理解為構(gòu)建政策網(wǎng)絡(luò)的推進(jìn)器。歐洲跨國政黨的組織能力就能夠作為發(fā)展、傳播政策甚至是自上而下動員各國政黨領(lǐng)導(dǎo)人的工具[9](P183195)。在歐洲人民黨和歐洲社會黨的有關(guān)活動中都能看到這樣的例證。就歐洲人民黨而言,歐洲人民黨的各國政黨領(lǐng)導(dǎo)人能夠利用歐洲人民黨的政黨領(lǐng)導(dǎo)人會議以及其他一些內(nèi)部討論場所來確立并協(xié)調(diào)各國政府在貨幣聯(lián)盟問題上的立場,并最終寫進(jìn)了馬斯特里赫特條約[11]。而就歐洲社會黨而言,他也充分利用政黨領(lǐng)導(dǎo)人會議等,把有關(guān)歐洲就業(yè)的條款寫入了阿姆斯特丹條約[12](P7584)。在上述兩個例子中,歐洲跨國政黨聯(lián)盟作用都很大,他們動員各國黨提出了不同的方案,在歐洲層次的政治上展開了意識形態(tài)競爭。更重要的是,歐洲跨國政黨聯(lián)盟開始形成了新的角色,各成員黨領(lǐng)導(dǎo)人對歐洲跨國政黨的認(rèn)識也發(fā)生了重大改變。而歐洲跨國政黨聯(lián)盟這種新角色的實現(xiàn)和歐洲一體化進(jìn)程密切相關(guān)。
其次,歐洲跨國政黨聯(lián)盟的成員資格還被某些政黨作為從外界獲得合法性的手段。這種情況主要適用于那些創(chuàng)建初期和正在面臨重大變革的政黨。意大利的力量黨和西班牙的人民黨在建立之初就積極謀求加入歐洲人民黨,他們把歐洲人民黨的成員資格當(dāng)作自己在更廣泛程度上被接受的象征從而向國內(nèi)公眾展示。特別是對力量黨而言,由于歐洲人民黨是一個成立時間較長、其成員包括像德國基督教民主聯(lián)盟和基督教社會聯(lián)盟這樣的一些堅持民主理念的政黨,獲得其成員資格也就意味著自己是一個堅持民主理念的政黨,消除了人們對自身政黨性質(zhì)的懷疑。
蘇東劇變之后,意大利共產(chǎn)黨更名為左翼民主黨,政黨性質(zhì)發(fā)生改變,成為一個社會民主主義性質(zhì)的政黨。加入歐洲社會黨和社會黨國際成了意大利共產(chǎn)黨實現(xiàn)向社會民主主義政黨轉(zhuǎn)變、獲得外部承認(rèn)的標(biāo)志。歐洲社會黨很快接納了意大利左翼民主黨,從而確認(rèn)了意大利左翼民主黨的社會民主主義政黨的身份。同樣在歐盟東擴(kuò)的過程中,中東歐的一些國家的政黨試圖把自己與某個歐洲跨國政黨聯(lián)盟聯(lián)系起來,以加強(qiáng)自己在國內(nèi)的政治地位。
第三,跨國政黨聯(lián)盟成為歐洲一體化的積極推動者??鐕h聯(lián)盟與歐盟各機(jī)構(gòu)聯(lián)系不斷增強(qiáng),特別是政黨領(lǐng)導(dǎo)人會議的制度化,使跨國政黨聯(lián)盟對歐盟決策的影響力增加,也提升了歐洲跨國政黨聯(lián)盟的吸引力,即使在野黨也找到了影響歐盟決策的渠道。歐洲跨國政黨圍繞歐盟決策組織、協(xié)調(diào)各國政黨的能力不斷增強(qiáng)。歐洲跨國政黨在法律上的制度化,特別是2003年歐洲政黨法的出臺,進(jìn)一步促進(jìn)了各類政黨在歐洲層次上的聯(lián)合,這種聯(lián)合的強(qiáng)化有助于整合各國的不同政治傾向,反過來又促進(jìn)了歐洲聯(lián)合的發(fā)展,成為歐洲一體化的促進(jìn)因素。歐洲選舉經(jīng)過近三十年的發(fā)展,其對歐洲政治的整合作用仍然是存在的。首先,歐洲選舉采取了“一致的選舉原則”,使不同國家的公民對統(tǒng)一的歐洲性質(zhì)的選舉有了認(rèn)識和接受的過程。其次,各類政黨能夠聚集在若干跨國政黨內(nèi),就不同的問題進(jìn)行探討,相互學(xué)習(xí)政治技術(shù)和經(jīng)驗,促進(jìn)了政黨歐洲化進(jìn)程。
歐洲跨國政黨通過把各國的政黨組織在一起,相互模仿,相互學(xué)習(xí),不論是支持歐洲一體化的政黨還是反對歐洲一體化的政黨,他們的行動都不再局限于國內(nèi),策略也不再是狹隘的民族的,他們在歐洲舞臺上聯(lián)合起來,其斗爭策略也是歐洲化的了。從歐洲一體化發(fā)展的實際情況來看,歐洲跨國政黨所發(fā)揮的整合功能也是歐盟治理及其進(jìn)一步發(fā)展所需要的。
關(guān)于歐洲跨國政黨未來可能會起到什么樣的作用,西方學(xué)者也作出過一些預(yù)測。例如,西蒙???怂咕驮ㄗh,利用選舉歐盟委員會主席的方式來加強(qiáng)歐洲跨國政黨聯(lián)盟的作用。他和其他持類似主張的人認(rèn)為,如果為歐洲選舉提供一個政黨競爭的焦點,就能使歐洲的公眾更加關(guān)注歐洲選舉;由歐洲跨國政黨聯(lián)盟提名歐盟委員會主席候選人,并在歐洲層次上直接選舉產(chǎn)生,則能夠促進(jìn)歐洲選民與歐洲治理的直接聯(lián)系,因為“以候選人為中心而不是以政黨為中心的歐洲選舉能夠增加政黨競爭?!?sup>[13]如果這樣,推選歐盟委員會主席候選人將成為歐洲跨國政黨聯(lián)盟的重要作用,從而實現(xiàn)《歐洲聯(lián)盟條約》“政黨條款”所賦予歐洲跨國政黨的作用——形成歐洲意識和表達(dá)聯(lián)盟公民的政治意志。2003年底通過的歐洲政黨法確定由歐盟預(yù)算為歐洲跨國政黨聯(lián)盟提供專門的資金支持,可以被認(rèn)為是塑造歐洲跨國政黨的一個措施[4](P304317)。這樣一些強(qiáng)化歐洲跨國政黨聯(lián)盟及其在歐洲層次上作用的技術(shù)性步驟,反映了歐洲政治精英支持歐洲跨國政黨聯(lián)盟在歐盟發(fā)揮某種政治動員作用的良苦用心。但實際上,由于歐盟是一個復(fù)雜的政治體系,歐洲跨國政黨聯(lián)盟的發(fā)展會不可避免地遇到嚴(yán)重的限制。
難以逾越的障礙
歐洲跨國政黨聯(lián)盟不能像民族國家內(nèi)的政黨那樣起到政治動員作用,這說明其發(fā)展受到一定的限制。對此,我們可以從影響歐洲跨國政黨聯(lián)盟發(fā)展的內(nèi)外兩種因素來尋找原因。就內(nèi)因來說,最主要的因素是歐洲跨國政黨聯(lián)盟與各成員黨的關(guān)系,跨國政黨聯(lián)盟的內(nèi)部組織制度和運作機(jī)制皆取決于此;而影響歐洲跨國政黨聯(lián)盟運作的外部因素是其運作的大環(huán)境,主要是指歐盟的制度框架。下面我們就從跨國政黨聯(lián)盟與成員黨之間的關(guān)系和歐盟的制度框架方面進(jìn)行深入的分析。
就跨國政黨聯(lián)盟與各成員黨之間的關(guān)系而言,歐洲跨國政黨聯(lián)盟內(nèi)部并不存在國內(nèi)政黨內(nèi)部那樣的金字塔型權(quán)力等級結(jié)構(gòu),相反,跨國政黨聯(lián)盟的決議對各成員黨來說并沒有約束力,各國的政黨特別是各國政黨領(lǐng)導(dǎo)人掌握著歐洲跨國政黨聯(lián)盟發(fā)展的關(guān)鍵。也就是說,跨國政黨聯(lián)盟的進(jìn)一步發(fā)展取決于各國成員黨。而各成員黨實際上并不樂見跨國政黨聯(lián)盟的權(quán)力或影響力的增加。
首先,各國政黨并不愿歐洲跨國政黨聯(lián)盟擁有更大的知名度和組織上的能力。一方面,各國政黨領(lǐng)導(dǎo)人在歐盟的進(jìn)一步發(fā)展問題上存在超國家主義和政府間主義的意見分歧;另一方面,成員黨對強(qiáng)大的跨國政黨聯(lián)盟統(tǒng)攝成員黨的潛在影響也抱有戒心。一些政黨領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)為,歐洲跨國政黨聯(lián)盟與其成員黨之間的關(guān)系是一種零和關(guān)系,也就是說歐洲跨國政黨聯(lián)盟的影響越大,就意味著成員黨的影響就越小。這樣成員黨就不愿意放棄自己的權(quán)力[14](P5185)。另外,即使從影響歐盟決策方面考慮,歐洲各國政黨也不傾向于加強(qiáng)歐洲跨國政黨聯(lián)盟。在歐盟理事會和部長理事會上提出或阻止某些動議的是各國政府。因此,各國政黨若想對歐洲層次的決策施加影響,需要關(guān)注的是加強(qiáng)自身建設(shè),在國內(nèi)選舉中獲勝,而不是加強(qiáng)歐洲跨國政黨聯(lián)盟??梢姡瑖鴥?nèi)政黨領(lǐng)導(dǎo)人之所以不愿意賦予歐洲跨國政黨聯(lián)盟更大權(quán)力,是權(quán)衡利弊的結(jié)果。
其次,由于上述原因,歐洲跨國政黨聯(lián)盟所控制的資源有限,各國政黨現(xiàn)在仍然把自己的資源和精力投入到國內(nèi)政治舞臺上,并沒有把歐洲事務(wù)置于自己關(guān)注的核心。另外,從組織結(jié)構(gòu)上看,歐盟各成員國的各類政黨的歐洲化程度非常低。歐洲各國的主要政黨并沒有因為歐洲一體化的推進(jìn)而進(jìn)行相應(yīng)的組織上的變更,盡管有少數(shù)政黨在中央設(shè)立了主管歐洲事務(wù)的書記,但多數(shù)政黨把歐洲事務(wù)仍由國際書記負(fù)責(zé),而國際書記同時還負(fù)責(zé)與其他外國政黨的關(guān)系。也就是說,國內(nèi)政黨現(xiàn)在仍然沒有把資源和精力投入到歐洲議題上去,和歐洲議員的聯(lián)系也沒有實質(zhì)性改變。盡管一些政黨的領(lǐng)導(dǎo)人也承認(rèn)歐洲問題對國內(nèi)政策的發(fā)展影響越來越大。至于國內(nèi)政黨與各自相關(guān)的跨國政黨聯(lián)盟的關(guān)系,各國政黨派駐歐洲跨國政黨聯(lián)盟的代表絕大多數(shù)都是各黨的國際書記,他們的權(quán)力和職責(zé)也是有限的。歐洲跨國政黨聯(lián)盟代表大會代表的選舉也是非常有限的。出席會議的代表大多數(shù)要么是以前的官員例如歐洲議員,要么是任命的。在多數(shù)情況下,歐洲跨國政黨聯(lián)盟的一些工作機(jī)構(gòu)都是由政黨領(lǐng)導(dǎo)人任命的個人構(gòu)成的[13]。這說明,歐洲跨國政黨聯(lián)盟和國內(nèi)政黨并不是沒有關(guān)系,只是這種關(guān)系在很大程度上局限于黨的領(lǐng)袖層次上。可是,歐洲聯(lián)邦主義者最感興趣的東西即普通黨員的參與卻并沒有出現(xiàn),也就是說,對歐盟事務(wù)的進(jìn)一步參與以及由此而引起的有利于普通黨員參與的組織結(jié)構(gòu)沒有調(diào)整。
從歐盟的制度框架而言,歐盟體制如下特點對歐洲跨國政黨的發(fā)展具有決定性的影響:第一,分權(quán)性。歐盟的政治體制一體化仍很不充分,這表現(xiàn)在歐盟治理的高度分權(quán)特征。歐盟現(xiàn)在至少有四種主要的決策機(jī)制:政府間方式、開放的合作方式、共同體方式和集中控制方式。除最后一種決策方式外,在其他三種決策方式中,各國政府的作用都是關(guān)鍵性的。不論是歐盟委員會還是歐洲議會,如果沒有成員國政府機(jī)構(gòu)的支持,都將無所作為。歐洲一體化并不是讓國家機(jī)構(gòu)服從于超國家機(jī)構(gòu),而是國家機(jī)構(gòu)間的水平合作。理事會并不是取代成員國政府的一種機(jī)構(gòu),只不過是聯(lián)系各執(zhí)行機(jī)構(gòu)的一個網(wǎng)絡(luò)[14]。歐盟這種高度分權(quán)的特點也決定了跨國政黨與成員黨或個人黨員之間聯(lián)系的脆弱性。歐洲跨國政黨對其成員沒有直接的控制權(quán)力??鐕h的社會化功能只能局限于參與歐盟決策過程的政黨精英。只要歐盟目前的結(jié)構(gòu)框架不發(fā)生改變,政黨關(guān)注的舞臺就只能是國內(nèi)政治,在歐洲層次上只是盡量協(xié)調(diào)各自的行動。
第二,功能性。盡管歐盟的權(quán)力自上世紀(jì)九十年代以來一直在不斷增加,但這些權(quán)力是各成員國賦予的并且是精確界定的。這就導(dǎo)致歐盟的決策模式是條塊分割的,例如農(nóng)業(yè)政策是由各國農(nóng)業(yè)部長們決定并與歐盟委員會的專門機(jī)構(gòu)共同采取行動的結(jié)果,而為協(xié)調(diào)不同政策領(lǐng)域的一般事務(wù)委員會的領(lǐng)導(dǎo)能力則被弱化。這就促使人得出這樣的結(jié)論:歐盟治理是不同領(lǐng)域政策的集合而不存在一個嚴(yán)密的政策綱領(lǐng),從而也就對歐洲跨國政黨的身份定位造成了影響。更嚴(yán)重的是,權(quán)力集中的某些領(lǐng)域并不是傳統(tǒng)政治意義上構(gòu)建政黨身份的領(lǐng)域。例如,傳統(tǒng)意義上政黨綱領(lǐng)的核心是關(guān)注再分配政策(財政、預(yù)算、經(jīng)濟(jì)、社會和就業(yè)),在這些領(lǐng)域,歐盟都沒有權(quán)力或只有一些促進(jìn)協(xié)調(diào)各國立場的權(quán)力。而在歐盟可以出臺標(biāo)準(zhǔn)的領(lǐng)域(內(nèi)部市場、環(huán)境、公共健康和消費者保護(hù))又突破了確定傳統(tǒng)政黨身份的政策分野。這就使歐洲跨國政黨難以確定一個完整的綱領(lǐng)而又不導(dǎo)致黨內(nèi)的分裂[9](P2327)。
第三,復(fù)雜性。這里指的是歐盟的制度結(jié)構(gòu)把西方政治中的“制衡”機(jī)制發(fā)展到了極端。從歷史上看,政黨是圍繞一個中心機(jī)構(gòu)的設(shè)置和運行發(fā)展起來的,最初是在議會然后是圍繞政府。正是政黨導(dǎo)致了政治權(quán)力集中到行政機(jī)構(gòu)手中。政黨通過制定綱領(lǐng),贏得選舉,獲取權(quán)力;同時,政黨在選舉中也發(fā)揮了對民眾的政治動員和政治教育的功能。但是,歐盟行政功能的高度分割阻礙了跨國政黨沿傳統(tǒng)政黨發(fā)展模式的成長。首先,歐盟的決策并不是某一個機(jī)構(gòu)作出的,而是歐盟的三個支柱——歐盟委員會、歐洲理事會和歐洲議會之間通過制度間的三角談判的結(jié)果。其次,委員會和理事會的組成只和歐洲選舉有間接的關(guān)系,而歐洲選舉基本上是第二等級的“國家選舉”,因此,沒有一個機(jī)構(gòu)能把公眾的注意力集中到自己身上。這樣,歐洲跨國政黨就沒有動力去組織自己。
結(jié)束語
歐洲跨國政黨聯(lián)盟并沒有像西方一些人所期望的那樣發(fā)揮傳統(tǒng)政黨的功能,從而解決歐洲一體化進(jìn)程中“民主赤字”的問題。但歐洲跨國政黨聯(lián)盟存在的意義卻從另外一些方面得到體現(xiàn),例如為各國政黨影響歐盟的決策提供了有效的渠道,為各國政黨提供某種認(rèn)同感或歸屬感,為歐洲一體化的發(fā)展提供某種推動作用,這正是歐洲跨國政黨聯(lián)盟在成立之后日益發(fā)展的重要原因。這顯然是與歐洲一體化進(jìn)程的現(xiàn)實情況相適應(yīng)的,是不會根據(jù)人們的主觀愿望所改變的。由于歐盟的體制結(jié)構(gòu)與民族國家內(nèi)部的政治體制完全不同,跨國政黨聯(lián)盟內(nèi)部的結(jié)構(gòu)也與民族國家內(nèi)政黨的內(nèi)部結(jié)構(gòu)完全不同,因此,歐洲跨國政黨聯(lián)盟目前所扮演的角色在可以預(yù)見的將來是不會有顯著改變的。
參考文獻(xiàn):
?。?]王明進(jìn).歐洲議會黨團(tuán):一種特殊的政黨組織[J].北京行政學(xué)院學(xué)報,2006,(6).
[2]閻小冰,鄺楊.歐洲議會[M].北京:世界知識出版社,1997.
?。?]李巍.如何認(rèn)識歐盟的“民主赤字”問題?[J].歐洲研究,2002,(6).
?。?]王明進(jìn).歐洲聯(lián)合背景下的跨國政黨[M].北京:當(dāng)代世界出版社,2007.
?。?]歐共體官方出版局.歐洲聯(lián)盟條約[M].北京:國際文化出版公司,1998.
?。?]D.MARQUAND.Towards a Europe of Parties[J].Political Quarterly,1978,(Ⅱ).
[7]S.HIX.The Transnational Party Federation[M]∥ J.GaffneyPolitical Parties and the European Union.London: Routledge,1996.
?。?]KAR,HEINZ REIF,HERMANN SCHMITT.Nine SecondOrder National Elections:A Conceptual Framework for the Analysis of European Election Result[J].European Journal of Political Research,1980,(8).
?。?]SIMON HIX, CHRISTOPHER LORD.Political Parties in the European Union[M].Basingstoke:Macmillan,1997.
?。?0]LHOOGHE , G MARKS.The making of a Polity:The Struggle over European Integration[M]∥ Kitschelt et alContinuity and Change in Contemporary Capitalism.Cambridge:Cambridge University Press.
[11]T.JANSEN.The European People’s Party:Origin and Development[M].Macmillan Press Ltd.,1998.
?。?2]陶濤.西歐社會黨與歐洲一體化研究[M].北京:北京大學(xué)出版社,2001.
?。?3]SIMON HIX.Possibilities for European Parties:2004 and Beyond[DB/OL].[20071012]http:∥personallseacuk/hix/Working_Papers/hixposibilites_for _euro_ partiespdf
?。?4]ROBERT LADRECH. Party Network,Issue Agendas and European Union Governance[M]∥David S.Bell and Christpher Lord.Transnational Parties in the European Union.Ashgate Publishing Limi