摘要：政府信息公開制度的施行，將會進(jìn)一步提高政府工作的透明度，對行政權(quán)的運(yùn)行進(jìn)行有效的監(jiān)控。當(dāng)前有必要對這一制度的功能在理論上進(jìn)行前瞻性的研究。政府信息公開制度的建立對于應(yīng)對行政權(quán)力行使中濫用自由裁量權(quán)、行政越權(quán)、公共組織權(quán)力膨脹等問題將起到重要的作用，同時(shí)發(fā)揮社會參與的功能并實(shí)施政府信息的強(qiáng)制性公開以及樹立服務(wù)政府的理念，將有助于政府信息制度在行政權(quán)力監(jiān)督方面更好地發(fā)揮作用。
　　關(guān)鍵詞：政府；信息公開；權(quán)力監(jiān)督
　　中圖分類號：D6文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1008－410X（2008）01－0038－06
　　
　　當(dāng)前，行政權(quán)的運(yùn)行已經(jīng)由單向型轉(zhuǎn)向互動式，在參與行政理念的支配下，相對人的參與以及行政透明度原則已經(jīng)被人們普遍地接受。政府信息公開制度促使政府將信息公開作為一項(xiàng)義務(wù)，不斷滿足人們知情的需要，它不僅是政府自我約束權(quán)力的一種制度安排，而且是公民可以參與的監(jiān)督行政權(quán)力的一種方式。
　　
　　一
　　
　　進(jìn)入十九世紀(jì)末尤其是二十世紀(jì)以來，政府的職能定位發(fā)生了轉(zhuǎn)變，“守夜型國家”變成了“行政國家”和“福利國家”，政府除了在國防、外交和公共安全等領(lǐng)域承擔(dān)保證社會基本秩序的職能之外，還承擔(dān)了大量的社會、經(jīng)濟(jì)職能，行政規(guī)制和服務(wù)進(jìn)入到了社會的各個(gè)領(lǐng)域。隨著現(xiàn)代行政范圍的擴(kuò)大以及行政事務(wù)的復(fù)雜化，許多社會沖突需要通過非市場行為特別是政府行為加以解決，大量公共服務(wù)必須由非市場導(dǎo)向的組織提供，而代議機(jī)構(gòu)又無力制定行政活動所需要的全部法律，不得不授予行政機(jī)關(guān)決定性的權(quán)力。正如英國著名行政學(xué)家韋德所說：“政府對公民從搖籃到墳?zāi)苟加枰员O(jiān)督，保護(hù)他們的生存環(huán)境，在不同時(shí)期教育他們，為他們提供就業(yè)、培訓(xùn)、住房、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老病死，為之提供衣食住行，這就需要大量的行政機(jī)構(gòu)……，而這些行政機(jī)構(gòu)又必須有自由裁量權(quán)?！?sup>[1]為了積極有效地實(shí)施公共管理，有關(guān)公共機(jī)構(gòu)運(yùn)用各種現(xiàn)代科技手段大量地收集和處理社會成員的信息，而人民群眾卻受制于各種條件無法獨(dú)立收集和處理信息。面對無所不知、無所不能的政府，人民從“主人”變成了被動的客體，因?yàn)椴涣私庹幕顒佣饾u喪失了對公共權(quán)力的控制。政府行政活動中的不透明為行政權(quán)力腐敗提供了條件。
　　在某種意義上，現(xiàn)代政治發(fā)展就是指大眾的政治化的過程。政治參與的前提是要求參與者能夠獲得政治的信息，并能夠進(jìn)行政治表達(dá)。公民只有對公共行政權(quán)力的行使有確切的了解，認(rèn)識到行政行為與公眾目標(biāo)之間的關(guān)系，才能表達(dá)利益并對行政權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督。英國學(xué)者赫爾德提出“參與型民主”的基本條件之一就是開放的信息體系，確保充足信息條件下的決策^[2]。在信息時(shí)代，盲目服從政府精英的時(shí)代已經(jīng)過去，大眾在獲取完全的、廉價(jià)的政府信息的基礎(chǔ)上參與政府行政活動成為一種社會需要。作為國家權(quán)力主體，公民在無法判斷受委托人（政府）的行為時(shí)，必然通過強(qiáng)迫受委托人公開在行使權(quán)力過程中的行為來保證權(quán)力不被濫用。這樣，政府信息公開成為信息時(shí)代民主政府的重要標(biāo)志。不少國家有關(guān)信息公開的法律和政策的出臺，為政府開放信息提供了基礎(chǔ)。到目前為止，世界上已有近五十個(gè)國家建立了信息公開法律制度?！堵?lián)合國反腐敗公約》第13條對包括中國在內(nèi)的各締約國提出了信息公開與社會參與的要求：提高決策過程的透明度，并促進(jìn)公眾在決策過程中發(fā)揮作用；確保公眾有獲得信息的有效渠道；開展有助于不容忍腐敗的公眾宣傳活動，以及包括中小學(xué)和大學(xué)課程在內(nèi)的公共教育方案；尊重、促進(jìn)和保護(hù)有關(guān)腐敗的信息的查找、接收、公布和傳播的自由^[3]（P219220）。
　　改革開放以來，我國政府對經(jīng)濟(jì)與社會一直保持相當(dāng)力度的調(diào)控，在行政權(quán)向不同領(lǐng)域擴(kuò)張、滲透的過程中，政府扮演著規(guī)則的制訂者、執(zhí)行者、仲裁者的角色。但是，在追求經(jīng)濟(jì)快速增長的同時(shí)，由于偏重對權(quán)力的授予，忽視了對行政權(quán)的控制而導(dǎo)致腐敗案件頻發(fā)。通過對檢查機(jī)關(guān)辦理的自偵案件（貪污、賄賂、挪用公款）、被查處的縣處級干部等幾項(xiàng)指標(biāo)，考察1990年至1999年中國社會的腐敗頻度，不難發(fā)現(xiàn)1990年是處于腐敗頻度波動周期的衰退期，1991年~1992年為波動周期的起步期，1992年~1996年為波動的上升期，1996年~1997年為波動的高峰期，1997年后為波動的下降期，1998年進(jìn)入新一輪頻度波動醞釀期?？梢姡鲜兰o(jì)九十年代中國的腐敗頻度與社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有著正相關(guān)關(guān)系^[4]。與此同時(shí)，在治理層面的透明度與公平性的缺陷，又成為對行政權(quán)力進(jìn)行制約的重要障礙之一?！霸谑澜玢y行對中國治理水平的評價(jià)中，中國在透明度方面的得分相對最低。如果沒有有效的信息公開和披露機(jī)制，公民很難有效地對政府進(jìn)行監(jiān)督。”^[5]
　　列寧指出：“人民需要共和國，為的是教育群眾實(shí)行民主。不僅僅需要民主形式的代表機(jī)關(guān)，而且需要建立由群眾自己從下面來全面管理整個(gè)國家的制度，讓群眾有效地參加各方面的生活，讓群眾在管理國家中起積極的作用?！?sup>[6]從上世紀(jì)九十年代開始，為提高政府及其相關(guān)部門工作的透明度，更有效地接受外部監(jiān)督，我國積極在政府機(jī)關(guān)、國有企業(yè)和基層農(nóng)村中開展了“7a458e2113018c0454f75fbc97d39ed8e8ee243dcb7ae9d04719611c1cbdf720政務(wù)公開、廠務(wù)公開和村務(wù)公開”工作。2004年3月，國務(wù)院頒布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，把行政決策、行政管理和政府信息的公開作為依法行政的重要內(nèi)容。2005年1月，中共中央頒布了《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》，明確提出“健全政務(wù)公開、廠務(wù)公開、村務(wù)公開制度”。2005年3月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步推行政務(wù)公開的意見》。為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進(jìn)依法行政，2007年4月5日溫家寶總理以國務(wù)院令形式發(fā)布了《中華人民共和國政府信息公開條例》（簡稱《條例》）。從此，作為廉政建設(shè)的重要內(nèi)容，我國政府選擇了政府信息公開作為監(jiān)督行政權(quán)力、遏制行政腐敗的基礎(chǔ)性手段，行政信息公開制度被賦予了控制行政權(quán)的使命。
　　
　　二
　　
　　針對行政主體在行使行政權(quán)過程中的特征與狀態(tài)，設(shè)置相應(yīng)的信息公開制度，是對行政權(quán)實(shí)施有效監(jiān)控的一條重要思路。因此，有必要從行政權(quán)運(yùn)行的視角，研究政府信息公開制度如何應(yīng)對行政權(quán)運(yùn)行過程中爭議最大的自由裁量權(quán)問題、最容易出現(xiàn)的行政越權(quán)現(xiàn)象以及對日益膨脹的公共組織的行政權(quán)進(jìn)行約束的問題。
　?。ㄒ唬┳杂刹昧繖?quán)問題
　　自由裁量權(quán)是指國家行政機(jī)關(guān)在法律、法規(guī)規(guī)定的原則和范圍內(nèi)有選擇余地地處置權(quán)力。它在一定程度上賦予了行政機(jī)關(guān)自由選擇的權(quán)利（對行政的目標(biāo)、方式、手段、時(shí)空條件等方面的選擇權(quán)），構(gòu)成了現(xiàn)代行政權(quán)中最不可捉摸的權(quán)力現(xiàn)象。行政自由裁量權(quán)的濫用，是一種濫用職權(quán)的現(xiàn)象，行政機(jī)關(guān)憑著自身的價(jià)值偏好、情感取向在處理問題時(shí)隨意性很大。如果行政主體是惡意地濫用自由裁量權(quán)，就是一種挑戰(zhàn)社會秩序的腐敗行為?！堵?lián)合國反腐敗公約》第19條規(guī)定：各締約國均應(yīng)當(dāng)考慮采取必要的立法和其他措施，將下述故意實(shí)施的行為規(guī)定為犯罪：濫用職權(quán)或者地位，即公職人員在履行職務(wù)時(shí)違反法律，實(shí)施或者不實(shí)施一項(xiàng)行為，以為其本人或者其他人員或?qū)嶓w獲得不正當(dāng)好處^[3]（P222）。建立政府信息公開制度可以起到抑制行政腐敗的作用。1．明確信息公開的范圍。在沒有統(tǒng)一的政府信息公開制度約束下，行政機(jī)關(guān)對于信息公開的態(tài)度可能是消極的、不合作的，盡量利用信息公開的自由裁量權(quán)來擴(kuò)大自己不公開的范圍。在信息內(nèi)部掌握的情形下，泄漏和利用內(nèi)部信息是行政腐敗的途徑之一。任何與市政建設(shè)規(guī)劃相關(guān)的政府信息，如商業(yè)布點(diǎn)、高架道路與軌道交通的建設(shè)、橋梁與高速公路的建設(shè)、街心綠地建設(shè)、河岸建設(shè)等，都可以被政府內(nèi)部人肆無忌憚地加以利用。從國外的情況來看，在經(jīng)濟(jì)高速增長期，政府的市政重大建設(shè)項(xiàng)目眾多、土地批租頻繁，此類腐敗現(xiàn)象的暴發(fā)較為集中。高度透明、具有強(qiáng)烈責(zé)任感的政府可以借助網(wǎng)絡(luò)等媒體，在重大市政規(guī)劃決策確定之時(shí)及時(shí)發(fā)布，并采取相應(yīng)的應(yīng)對方案，是可以最大限度地遏制這類腐敗的。2．公開自由裁量的有關(guān)資訊。我國現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章、條例中有關(guān)自由裁量的范圍、幅度彈性過大，如何保證行政主體行使“自由”的權(quán)力而又能制止自由裁量權(quán)的專橫，維護(hù)社會的公平與正義，公開自由裁量的過程是關(guān)鍵性的環(huán)節(jié)。一方面，通過公布行使行政裁量的具體標(biāo)準(zhǔn)、條件、依據(jù)和程序，公眾可以據(jù)此進(jìn)行監(jiān)督。1993年美國總統(tǒng)克林頓要求聯(lián)邦政府各個(gè)部門設(shè)定“顧客服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)”，政府的目標(biāo)是要比優(yōu)秀的民間企業(yè)為顧客提供更加卓越的服務(wù)。結(jié)果570個(gè)部門在4年時(shí)間里共提出了4000多項(xiàng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。各部門的顧客服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)以及實(shí)際完成情況，在制作成數(shù)據(jù)庫后全部在政府網(wǎng)頁上公布，在一定程度上對公務(wù)人員的行為起到了監(jiān)督作用。2004年上海市工商局在梳理涉及工商處罰權(quán)的法規(guī)條款時(shí)，將1270條擁有自由裁量權(quán)的條款化解成3900條細(xì)則，使工商執(zhí)法人員在一根根明晰的準(zhǔn)線上執(zhí)法。此舉使工商執(zhí)法人員的處罰標(biāo)準(zhǔn)從浮動性變成了剛性。無論是執(zhí)法部門還是執(zhí)法者個(gè)人，“自由裁量權(quán)”越來越小^[7]。另一方面，以行政程序法要求行政機(jī)關(guān)的會議對公眾公開，行政裁決的最終意見對公眾公開，讓人們感受到一種“看得見的正義”，尤其對涉及相對人利益較大的及與公共利益關(guān)系密切的或過于集中的權(quán)力領(lǐng)域必須予以公開。上世紀(jì)七十年代，美國國會制定了政府的《陽光法》，要求合議制的行政機(jī)關(guān)必須公開決策過程，公眾可以看到、聽到會議的進(jìn)程，取得會議的信息和文件。
　　
　?。ǘ┬姓綑?quán)問題
　　行政越權(quán)表現(xiàn)為行使無權(quán)行使的權(quán)力，即超越了法定的職權(quán)范圍，具體表現(xiàn)為層級越權(quán)（具有行政隸屬關(guān)系或上下級關(guān)系的行政主體之間的越權(quán)行為）、事務(wù)越權(quán)（在不同部門的行政主體之間超越自身業(yè)務(wù)管理范圍的越權(quán)行為）、地域越權(quán)（行政主體超越自己的地域管轄權(quán)限的范圍行使行政權(quán)力的行為）、內(nèi)容越權(quán)（行政主體在行使行政權(quán)力時(shí)超越了法定的范圍、程度等內(nèi)容的行為）等方式。完善相應(yīng)的法律、法規(guī)，給權(quán)力設(shè)定相應(yīng)的界限和范圍是必要的，但是公布行使職權(quán)的范圍、依據(jù)以接受公眾的監(jiān)督同樣是不可或缺的。政府信息公開制度可以讓行政相對人事先了解行政機(jī)關(guān)的地位、職責(zé)權(quán)限以及行使職權(quán)的依據(jù)。于是，更加明晰的權(quán)責(zé)不僅可以抑制腐敗現(xiàn)象的滋生，而且可以預(yù)測行政權(quán)的運(yùn)作，當(dāng)公民遭遇行政權(quán)的越權(quán)行為時(shí)，也可以起到權(quán)利防衛(wèi)的作用。美國在1935年通過《聯(lián)邦注冊法》規(guī)定，所有政府機(jī)構(gòu)的規(guī)章制度必須公布于眾，公眾可以借此了解政府機(jī)構(gòu)的有關(guān)規(guī)定以及這些規(guī)定對公民自身生活可能具有的影響。2005年5月，河北省邯鄲市為了取消不合法的行政權(quán)力，做到不越權(quán)、不越位，全面啟動了行政權(quán)力公開透明機(jī)制。目標(biāo)是通過2年時(shí)間，使全市行政權(quán)力的行使逐步做到行為規(guī)范、運(yùn)行公開、結(jié)果公正、監(jiān)督有力。邯鄲市完成了對全市七十多個(gè)政府部門的權(quán)力清理，交出了國內(nèi)第一份地方政府權(quán)力清單。該市先后清理出266項(xiàng)政府權(quán)力，政府部門的行政權(quán)力被明確為2515項(xiàng)，市長的行政職權(quán)被設(shè)定為92項(xiàng)。隨后邯鄲市還將這些權(quán)力、權(quán)力流程圖、相關(guān)負(fù)責(zé)人電話等向全社會公開^[8]。自2006年以來，河南省直各執(zhí)法部門和各省轄市政府依照法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的權(quán)限，開展了梳理行政執(zhí)法依據(jù)的工作。河南省政府法制辦2007年1月6日公布了18萬字的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的“權(quán)力清單”，這意味著，公民今后想知道哪些部門有哪些執(zhí)法權(quán)限，上網(wǎng)一查就知道了。
　?。ㄈ┕步M織的權(quán)力問題
　　在國家權(quán)力向社會權(quán)力回歸的趨勢下，善治的過程就是還政于民的過程?！吧浦巍崩碚撜J(rèn)為，在現(xiàn)代社會中國家不是唯一的權(quán)力中心，具有廣泛的社會網(wǎng)絡(luò)、嚴(yán)密的組織、強(qiáng)大的權(quán)力資源和人力資源的公共組織，也可能是在一定層面上的權(quán)力中心，它們通常履行著一定的公共管理和服務(wù)職能。由于一些公共組織能量巨大、勢力廣泛，其影響力與支配力事實(shí)上可能對公眾的權(quán)利構(gòu)成威脅。在我國，電信、郵政、電力、醫(yī)療、交通等公共服務(wù)行業(yè)組織是具有獨(dú)占地位的經(jīng)營者，它們依靠體制或政府授予的某些特殊權(quán)力對經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行壟斷。近些年來，個(gè)別部門和行業(yè)為了部門或行業(yè)私利，通過多種手段，將自己不正當(dāng)?shù)睦嫱ㄟ^文件、規(guī)章的形式固定下來，堂而皇之地強(qiáng)制執(zhí)行?？梢姡乐惯@些公共組織以設(shè)租和尋租方式謀求本部門利益，并通過謀求部門利益來實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益的最大化，是現(xiàn)有反腐機(jī)制的一個(gè)空白地帶。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2005年電力、電信、石油、金融、保險(xiǎn)、水電氣供應(yīng)、煙草等壟斷性行業(yè)共有職工833萬人，不到全國職工總數(shù)的8％，但平均工資和工資外收入大約是全國職工平均工資的5倍~10倍。按7倍計(jì)算，他們的年收入總額為1.07萬億元，相當(dāng)于當(dāng)年全國職工工資總額的55％，其中高出全國職工平均工資水平的部分占9200億元。根據(jù)一些典型調(diào)查數(shù)據(jù)分析，其中有相當(dāng)部分壟斷收入來自行政性壟斷^[9]。因此，如何防范公共組織的權(quán)力不會禍及社會成員的權(quán)利以及危害社會公共利益，將這些公共組織歸為政府信息公開的義務(wù)主體是國際上通行的做法。在一些國家，信息公開的義務(wù)主體不僅包括中央政府和地方政府，而且由國家投資的機(jī)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)公布其相關(guān)的信息。一般這部分機(jī)構(gòu)主要有國有全資公司、國家控股公司、公立學(xué)校、公立醫(yī)院、國家圖書館、國家博物館、鐵路、郵政以及其他由中央政府或地方政府提供過財(cái)政支持的公共機(jī)構(gòu)。從總的發(fā)展趨勢看，信息公開的義務(wù)主體的范圍會趨于更加寬泛，以最大程度地滿足公眾獲取政府信息的權(quán)利要求。公民從這些機(jī)構(gòu)得到的信息應(yīng)當(dāng)是這些機(jī)構(gòu)現(xiàn)實(shí)擁有的信息，是具有確定性和可控性的信息。《條例》明確規(guī)定，我國政府信息公開的主體主要是行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織。教育、供水、供電、供氣、供熱、環(huán)保、醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育、公共交通等與群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位，在提供社會公共服務(wù)過程中也制作、獲取了大量的社會公共信息，這部分信息也將參照《條例》予以公開。
　　
　　三
　　
　　行政權(quán)運(yùn)行中出現(xiàn)的錯(cuò)誤及其腐敗大多是由于行政權(quán)的封閉性和隱蔽性造成的，政府信息公開制度被賦予了控制行政權(quán)的使命。因此，有必要從政府信息公開制度自身完善的角度，通過研討政府信息公開的助推力、制度化、操作理念等問題，分析如何使政府信息公開制度在行政權(quán)力監(jiān)督方面更好地發(fā)揮作用。
　?。ㄒ唬┥鐣⑴c：政府信息公開的助推力
　　政府信息公開制度的實(shí)施效果與公民對行政信息的渴望以及為此而行動的強(qiáng)度與水平成正比?，F(xiàn)代社會之所以需要公眾參與，就是因?yàn)椤罢辈煌昝?。單純依靠政府自身約束權(quán)力，也是難以長期奏效的。隨著公民社會的日益壯大，由公民組成的社會團(tuán)體、非盈利組織以及信息靈通、具有批判性且對行政合法性感興趣的公共輿論，出于維護(hù)自身利益或公共利益的需要，對政府信息公開可以起到推動和監(jiān)督的作用。
　　迫于公眾普遍的信息公開訴求的壓力，有的國家推進(jìn)了本國反腐敗的進(jìn)程。1996年，日本東京都在公眾要求信息公開的壓力之下宣布全面廢除官官接待，如果必須要接待的話，應(yīng)公布包括接待對象姓名在內(nèi)的全部資料。作為得到許多國際組織承認(rèn)的全球性反腐敗非政府組織，“透明國際”的經(jīng)濟(jì)來源不受某個(gè)國家或組織操控，而是來自各界捐款。在促進(jìn)政府信息公開方面，該組織通過互聯(lián)網(wǎng)每天發(fā)布反腐敗信息，公布各國清廉指數(shù)和行賄指數(shù)；督促有關(guān)政府落實(shí)其反腐敗承諾，監(jiān)督評估各項(xiàng)反腐敗公約在本國的實(shí)施，這些都大大提高了公眾的反腐敗意識，進(jìn)而推動政府提高行政工作的透明度。
　　媒體具有深入調(diào)查獲得第一手材料和深度報(bào)道的能力，在提高公共部門的透明度方面可以扮演重要角色。這源于媒體提供的信息具有即時(shí)性、動態(tài)性和討論性，有時(shí)還有修正性。如果公民同時(shí)獲得政府公開的信息與市場化媒體的信息，兩種信息之間的互校功能，將保證信息的透明、公正、真實(shí)。瑞典法律賦予新聞媒體以充分的“知情權(quán)”和報(bào)道權(quán)，法律規(guī)定政府不準(zhǔn)干預(yù)新聞報(bào)道。奧地利人民監(jiān)察院每周召開一次新聞發(fā)布會，向全國新聞界通報(bào)情況，散發(fā)材料，利用新聞傳媒揭露官員的腐敗行為，推動政府改進(jìn)工作。輿論是人們對社會生活本身諸多方面的綜合性看法，它體現(xiàn)了公眾的意志，反映了人心的向背，因而可以對公民的言行產(chǎn)生誘導(dǎo)和規(guī)范的作用。英國著名學(xué)者邊沁曾經(jīng)對公眾輿論在政治生活中的作用做過精辟論述。他認(rèn)為：公共權(quán)力的行使容易受到透惑，公共輿論的監(jiān)控作用是必不可少的。由全體公眾構(gòu)成的法庭是不會受到腐蝕的，與其他的法庭相比更加開明、更加權(quán)威、更加重要、更能夠凝聚民族的智慧和體現(xiàn)社會正義。他決定著公民的命運(yùn)，所做出的處罰任何人無法逃避。
　　我國政府以法律的方式明確規(guī)定了公民參與在政府信息公開制度中的地位與作用?！稐l例》規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行政府信息公開義務(wù)的，可以向上級行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)或者政府信息公開工作主管部門舉報(bào)。收到舉報(bào)的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以調(diào)查處理。公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。各級人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全政府信息公開工作考核制度、社會評議制度和責(zé)任追究制度，定期對政府信息公開工作進(jìn)行考核、評議。
　　
　?。ǘ?qiáng)制性公開：政府信息公開的制度化
　　政府信息公開的實(shí)質(zhì)是對行政權(quán)力的約束，缺乏有力的制度性制約，公開則缺乏足夠的動力。只有在信息公開化有效存在的前提下，“眾目睽睽”才能夠成為制約權(quán)力不被濫用的有力手段。在如何設(shè)計(jì)有效的制度安排防止政府或公職人員腐敗的問題上，一些西方政治學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)首先把每個(gè)人都設(shè)想成一個(gè)無賴，而一些法學(xué)學(xué)者則往往把掌握權(quán)力的人假定為容易濫用權(quán)力去謀取不正當(dāng)利益的人。公共選擇理論的領(lǐng)袖人物美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家詹姆斯?布坎南指出：對于政治家和政府公職人員，如果要適當(dāng)?shù)卦O(shè)計(jì)出能制約賦予他們的權(quán)力和他們在這些權(quán)力范圍內(nèi)的行為的法律－制度規(guī)則，就必須把政治家和政府公職人員看作是用他們的權(quán)力最大限度地追求自己利益的人^[10]。美國官僚機(jī)構(gòu)的官員曾經(jīng)用“絕密”或“秘密”圖章來掩飾其錯(cuò)誤、甚至比錯(cuò)誤更加嚴(yán)重的行為，以避免公眾了解政府正在干些什么。為了保證公眾的民主權(quán)利，提高政府工作的水平，1966年美國國會通過了《獲取財(cái)政部自由法》，要求政府提供不涉及國家安全、私人檔案、調(diào)查記錄和政府機(jī)構(gòu)用于決策的“內(nèi)部”文件的情況以及某些相關(guān)材料。同時(shí)規(guī)定，凡聯(lián)邦政府掌握的檔案可以供任何人檢索和抄錄（復(fù)?。?，如果拒絕公開某一份文件，該部門就將被聯(lián)邦法院起訴。法國有關(guān)法律明確規(guī)定，如果政府的行政法規(guī)、決定、決議和命令等不公開，就沒有法律效力。行政法院在審理有關(guān)的行政訴訟案件時(shí)就會不予承認(rèn)。我國《條例》規(guī)定對下列違規(guī)行為責(zé)令改正并視情況追究其責(zé)任：不依法履行政府信息公開義務(wù)，不及時(shí)更新公開的政府信息內(nèi)容、政府信息公開指南和政府信息公開目錄，違反規(guī)定收取費(fèi)用，通過其他組織、個(gè)人以有償服務(wù)方式提供政府信息等。
　　為了保障公民的知情權(quán)、保證政府行政的透明度，設(shè)置相應(yīng)的政府機(jī)構(gòu)以監(jiān)督信息公開方面法律與政策的實(shí)施是至關(guān)重要的。從大多數(shù)國家的情況來看，國家信息委員會是指導(dǎo)和監(jiān)督國家官員和國家機(jī)關(guān)實(shí)施信息公開的主要職能部門，可以對國家機(jī)關(guān)及其工作人員在信息公開方面履行義務(wù)的情況，給予建議和就有關(guān)的問題做出處理意見。此外，有的國家還設(shè)立了決斷效率高、收費(fèi)低、專業(yè)技術(shù)能力強(qiáng)的信息公開裁判所，對拒絕信息公開的決定、駁回信息申請人異議的決定等進(jìn)行復(fù)議和作出決定，并且規(guī)定了信息公開裁判所做出的決定為最終決定。
　?。ㄈ┓?wù)政府：政府信息公開的操作理念
　　在以往，公民對政府的監(jiān)督常常由于缺乏必要的條件，而使監(jiān)督無效。監(jiān)督需要信息，但信息被政府壟斷，導(dǎo)致監(jiān)督者對被監(jiān)督者所知甚少。同時(shí)，由于政府的唯一性和信息的缺乏，人們對各種政府行為也無法比較。實(shí)際上，獲取政治信息需要專門的技術(shù)和渠道，獲取信息的活動要付出必要的成本和代價(jià)。在西方國家，有支付能力的組織和集團(tuán)才是參與政治過程的主要力量，這樣制定的政策只會有利于少數(shù)人，而不利于大多數(shù)人。因此，真正民主社會的政治程序應(yīng)當(dāng)建立在完全信息的基礎(chǔ)上。政府上網(wǎng)之后，不僅信息技術(shù)提供了可供查詢的政府信息，實(shí)現(xiàn)與政府溝通的渠道，而且使公民對政府的監(jiān)督成為可能。
　　隨著互聯(lián)網(wǎng)在全球的普及，導(dǎo)致了政府職能在理念上的更新，“使用者本位”的觀念推動了政府從管理型向服務(wù)型的轉(zhuǎn)變。“信息公開”的定義已不再僅僅是“將行政信息向國民公開”，而拓展為“以盡可能方便的方式向用戶提供信息”?！靶畔⑸鐣墓駥⒏悠谕芴峁┒鄻踊暮蛡€(gè)性化的服務(wù)，他們關(guān)注的并不是由哪一層次、單位或組織所提供的服務(wù)，而是提供的服務(wù)是否合理、是否符合成本效益的分析原則、是否方便并具有較高的品質(zhì)?！?sup>[11]當(dāng)前，政府信息公開最便捷的途徑是通過建設(shè)電子政府以互聯(lián)網(wǎng)方式及時(shí)發(fā)送準(zhǔn)確迅息，為公眾提供完整、廉價(jià)的信息服務(wù)。2006年1月1日，我國中央政府門戶網(wǎng)站正式開通。截至2006年6月，使用“．gov．cn”域名的政府網(wǎng)站就有近1.2萬個(gè)。2006年，中國政府網(wǎng)累計(jì)發(fā)布國務(wù)院和國務(wù)院辦公廳文件500多件、國務(wù)院公報(bào)250多期；組織發(fā)布熱點(diǎn)政務(wù)專題30多個(gè)；組織直播國務(wù)院及有關(guān)部門重要會議和活動60余場，邀請了22個(gè)國務(wù)院部門和地方政府負(fù)責(zé)同志在線訪談；整合了71個(gè)部門約1100項(xiàng)網(wǎng)上服務(wù)，發(fā)布了8個(gè)部門的47項(xiàng)行政許可項(xiàng)目。目前，網(wǎng)站日均發(fā)稿量為1000條左右^[12]。作為政務(wù)公開的信息庫，中國政府網(wǎng)提供了分年、分月、分內(nèi)容查找信息的功能，并且設(shè)置了便利的意見反饋系統(tǒng)，可以就有關(guān)問題向政府部門咨詢、提議等。這在一定程度上改變了政府部門與公眾之間信息不對稱的狀況。《條例》規(guī)定行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將主動公開的政府信息，通過政府公報(bào)、政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會以及報(bào)刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開。各級人民政府應(yīng)當(dāng)在國家檔案館、公共圖書館設(shè)置政府信息查閱場所，并配備相應(yīng)的設(shè)施、設(shè)備，為公民、法人或者其他組織獲取政府信息提供便利。行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)需要設(shè)立公共查閱室、資料索取點(diǎn)、信息公告欄、電子信息屏等場所、設(shè)施，公開政府信息。
　　
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