摘要：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策機(jī)制具有決策主體多元性和主導(dǎo)性，決策內(nèi)容綜合性和無(wú)序性，決策制定和實(shí)施不確定性和政治風(fēng)險(xiǎn)性，決策監(jiān)督封閉性和滯后性等基本特征。在中央、地方、基層這三個(gè)不同的決策層次上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處在農(nóng)村改革的最前哨，是黨和國(guó)家在農(nóng)村各項(xiàng)工作的落腳點(diǎn)，是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的具體組織者、實(shí)施者和主力軍。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接面向廣大農(nóng)民群眾，可以把決策的制定者、決策方案的選擇者、決策實(shí)施效果的評(píng)價(jià)者、決策的最終受益者高度地統(tǒng)一起來(lái)，是推進(jìn)我國(guó)決策科學(xué)化民主化的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)和重要突破口。
　　關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；決策機(jī)制；科學(xué)化；民主化；實(shí)證研究
　　中圖分類號(hào)：D63文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1008－410X（2008）01－0025－09
　　
　　黨的十七大報(bào)告指出：“推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化，完善決策信息和智力支持系統(tǒng)，增強(qiáng)決策透明度和公眾參與度”。據(jù)國(guó)務(wù)院法制辦公室最新調(diào)查的結(jié)果顯示，目前全國(guó)約有80％的市縣建立了政府決策合法性審查制度，有超過(guò)70％的市縣建立了政府決策公開聽取群眾意見制度和政府決策責(zé)任追究制度，有超過(guò)50％的市縣建立了政府決策跟蹤反饋和績(jī)效評(píng)估制度^[1]。這說(shuō)明，我國(guó)市縣兩級(jí)政府逐步形成了公眾參與、專家論證和政府依法決策相結(jié)合的三位一體決策模式，并且正在向規(guī)范化、制度化、法律化的軌道發(fā)展。但是，長(zhǎng)期以來(lái)，人們總是習(xí)慣把鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府看作是上級(jí)的“傳聲筒”、“收發(fā)站”、“減壓器”，忽視其在農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)、文化和各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展中應(yīng)該擁有也必須擁有獨(dú)立決策和自主決斷的權(quán)力地位和作用，以致有不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部也認(rèn)為，“制定政策是上邊的事情，下面的任務(wù)主要是執(zhí)行”。久而久之，“他們一般喜歡‘硬的’，看得見、摸得著的東西，認(rèn)為這才是實(shí)在的東西；而輕視‘軟的’，看不見、摸不著的東西，認(rèn)為那是虛無(wú)縹緲、可有可無(wú)的東西”^[2]（P523)。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府逐漸退化成了一種常年忙于繁雜行政事務(wù)的“執(zhí)行機(jī)構(gòu)”和“應(yīng)酬政治”。尤其是從2006年1月1日起取消農(nóng)業(yè)稅后，全國(guó)各地掀起了大規(guī)模的“撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)”和以精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、分流人員、鄉(xiāng)財(cái)縣管為主要內(nèi)容的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革運(yùn)動(dòng)，致使許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府幾乎處于一種“有政無(wú)財(cái)”的尷尬處境。于是，近年來(lái)學(xué)術(shù)界提出了“撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)”，或者實(shí)行“縣政、鄉(xiāng)派、村治”，或者直接推行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”等等不同的改革主張。這不僅表明了人們對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的地位、功能與作用認(rèn)識(shí)不清，而且也顯示出了人們對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府到底是“弱化”還是“強(qiáng)化”，“行政化”還是“自治化”的基本判斷上存在著嚴(yán)重分歧^[3]。那么，目前我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府決策機(jī)制的基本特征是什么？下一步應(yīng)當(dāng)如何改革和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的科學(xué)決策機(jī)制？它能否成為我國(guó)推進(jìn)決策科學(xué)化民主化的一個(gè)重要突破口？為此，本文試圖通過(guò)對(duì)河南省新縣沙窩鎮(zhèn)自1992年至2002年的10年決策過(guò)程的長(zhǎng)時(shí)段觀察和系統(tǒng)分析，以期對(duì)上述問(wèn)題有一個(gè)完整的清晰的認(rèn)識(shí)。
　　一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策機(jī)制的基本特征
　　
　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策機(jī)制是指，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)決策系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和運(yùn)行的原理，具體包括決策主體及其權(quán)力配置、決策的制定機(jī)制、決策的實(shí)施機(jī)制和決策監(jiān)控機(jī)制等”^[4]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府除了具備縣市以上政府組織所具有的共性特征如政治性、權(quán)威性、社會(huì)性、服務(wù)性、法制性等等之外，還具有其自身的個(gè)性特點(diǎn)如群眾性、綜合性、直接性、執(zhí)行性、集散性、務(wù)實(shí)性和終端性等。因此，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政決策主要是針對(duì)農(nóng)村社會(huì)生活中出現(xiàn)的現(xiàn)象所做出的政策選擇，其政策作用的范圍具有區(qū)域性，其政策作用的對(duì)象具有特定性，其政策作用的時(shí)間具有限時(shí)性”^[5]。事實(shí)表明，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展正向作用的發(fā)揮，依賴于它擁有一種能有效地制定和實(shí)施政策，權(quán)威地治理鄉(xiāng)村社會(huì)的行政機(jī)制，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為能夠統(tǒng)一組織和管理本行政區(qū)域內(nèi)各項(xiàng)事務(wù)、職能健全的一級(jí)政權(quán)組織”^[6]。概括起來(lái)說(shuō)，“如何用人，如何理財(cái)，如何做事”，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府科學(xué)決策、執(zhí)行有力、監(jiān)督有效的三個(gè)必不可少的基本環(huán)節(jié)。然而，目前我國(guó)“是一個(gè)由中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)政府構(gòu)成的行政體系，越是到了最低一級(jí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府時(shí)，其工作任務(wù)和考核目標(biāo)會(huì)呈幾何級(jí)數(shù)增加。如我們調(diào)查的一個(gè)鄉(xiāng)，僅僅是簽訂目標(biāo)責(zé)任書的上級(jí)任務(wù)就多達(dá)二百多項(xiàng)。這樣就使鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府變成了一個(gè)主要面對(duì)上級(jí)、且以完成上級(jí)任務(wù)為主的附屬性機(jī)構(gòu)”^[7]。它具體表現(xiàn)為“五多”：即中心工作多，專項(xiàng)任務(wù)多，考核指標(biāo)多，檢查評(píng)比多，“面子工程”花樣多等等?？偟目矗覈?guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府長(zhǎng)期處于一種責(zé)任大、權(quán)力小、功能弱、效率低的被動(dòng)施政狀態(tài)，上級(jí)對(duì)下級(jí)“包辦代替決策”的現(xiàn)象十分普遍，這樣就使鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的決策水平和質(zhì)量總體處于一種不斷下降的趨勢(shì)。那么，目前我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策機(jī)制的基本特征是什么呢？
　?。ㄒ唬┼l(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的決策主體具有多元性和主導(dǎo)性
　　1983年至1985年實(shí)行“政社分開、建立鄉(xiāng)政府”以后，我國(guó)農(nóng)村基層政權(quán)的基本權(quán)力架構(gòu)是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府、經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社共同組成的“三駕馬車”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下建立村民委員會(huì)實(shí)行“村民自治”，由此形成了“鄉(xiāng)政”與“村治”二元分治的鄉(xiāng)村治理新體制。但是，由于我國(guó)在人民公社時(shí)期長(zhǎng)期形成的“政黨政治”與“政府政治”互相交叉，“國(guó)家行政權(quán)”與“群眾自治權(quán)”互相滲透，“條條”垂直管理與“塊塊”統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)互相分割，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“事權(quán)”與“財(cái)權(quán)”互相脫節(jié)等等一系列的歷史遺留問(wèn)題并沒(méi)有得到根本解決，因而“有些地方黨政不分、政企不分的現(xiàn)象依然存在，少數(shù)地方鄉(xiāng)政府還沒(méi)有完全起到一級(jí)政權(quán)的作用”^[8]（P83）。為此，1986年9月26日，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作的通知（草案）》中提出：“要真正把鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)建設(shè)成為密切聯(lián)系群眾、全心全意為人民服務(wù)，能夠有效地領(lǐng)導(dǎo)和管理本行政區(qū)域的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和各項(xiàng)社會(huì)事務(wù)的有活力、有權(quán)威、高效能的一級(jí)政府，縣級(jí)許多部門設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的分支機(jī)構(gòu)要簡(jiǎn)政放權(quán)，健全和完善鄉(xiāng)政府的職能”^[8]（P84）。然而，“深化農(nóng)村政治體制改革，需要自上而下的總體規(guī)劃，也需要自下而上的創(chuàng)造。但解決農(nóng)村中存在的問(wèn)題，涉及一些部門和個(gè)人的既得利益，沒(méi)有權(quán)威的決定，不抓緊檢查，就難以奏效”^[2]（P636）。于是從上世紀(jì)80年代中后期開始，全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府機(jī)構(gòu)和人員迅速膨脹，不僅衍生出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人大、政府、紀(jì)律檢查委員會(huì)、人民武裝部、經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社（鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)辦公室）等6套班子，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)關(guān)工作人員一下子超編了214萬(wàn)人^[9]。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)還有共青團(tuán)、婦女聯(lián)合會(huì)、“七所八站”和村民自治組織等眾多的群體性利益主體。當(dāng)然，在這種多元化的決策主體中，由于它們?cè)卩l(xiāng)鎮(zhèn)政府決策過(guò)程中的權(quán)力地位和作用大小各不相同，因而是一種以鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委為核心形成了主導(dǎo)性的決策力量。所以，從表面上看，凡是涉及廣大農(nóng)民群眾根本利益的重大決策事項(xiàng)，一般都通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代表大會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)討論、決定；凡是涉及農(nóng)村青年和農(nóng)村婦女等群體性利益的重大決策事項(xiàng)，一般都通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)青年代表大會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)婦女代表大會(huì)討論、決定；凡是涉及村莊內(nèi)部的重大決策事項(xiàng)，一般都通過(guò)全體村民會(huì)議討論、決定；凡是涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門利益的重大決策事項(xiàng)，一般都通過(guò)上級(jí)主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府共同協(xié)商討論、決定。但在事實(shí)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府是一個(gè)黨政一體化運(yùn)作的權(quán)力結(jié)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有的重大決策事項(xiàng)一般都是由黨政班子聯(lián)席會(huì)議討論和決定的，這種“一攬子”的決策方式和運(yùn)行機(jī)制往往造成了一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記只憑個(gè)人的主觀意志和工作熱情盲目拍板，一味地蠻干、亂干、冒干、盲干。這種權(quán)力過(guò)分集中的現(xiàn)象，大體可以概括為：“決策一言堂，用人一句話，花錢一支筆，拍腦袋決策，拍胸脯保證，拍屁股走人”。正如鄧小平指出：“權(quán)力過(guò)分集中的現(xiàn)象，就是在加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號(hào)下，不適當(dāng)?shù)?、不加分析地把一切?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個(gè)書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，往往因此而變成了個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)。全國(guó)各級(jí)都不同程度地存在這個(gè)問(wèn)題”^[10]（P328）。為此，他明確提出：“對(duì)于重大問(wèn)題的決策，一定要由集體討論和決定。決定時(shí)，要嚴(yán)格實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)，一人一票，每個(gè)書記只有一票的權(quán)利，不能由第一書記說(shuō)了算”^[10]（P341）；同時(shí)，“要有群眾監(jiān)督制度，讓群眾和黨員監(jiān)督干部，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部。凡是搞特權(quán)、特殊化，經(jīng)過(guò)批評(píng)教育而又不改的，人民就有權(quán)依法進(jìn)行檢舉、控告、彈劾、撤換、罷免，要求他們?cè)诮?jīng)濟(jì)上退賠，并使他們受到法律、紀(jì)律處分”^[10]（P332）。但時(shí)至今日，這種帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性的領(lǐng)導(dǎo)制度和組織制度并沒(méi)有建立起來(lái)?？偟目?，目前我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府決策主體的“多元性”和“主導(dǎo)性”基本處于一種矛盾和對(duì)立的狀態(tài)。
　　
　　（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的決策內(nèi)容具有綜合性和無(wú)序性
　　目前我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府，從橫向看，一般擁有6大組織系統(tǒng)：即中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村基層的組織系統(tǒng)、國(guó)家政權(quán)在農(nóng)村基層的組織系統(tǒng)、紀(jì)檢監(jiān)察組織系統(tǒng)、人民武裝組織系統(tǒng)、群眾團(tuán)體組織系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)實(shí)體組織系統(tǒng)、村民自治組織系統(tǒng)等；從縱向看，一般擁有二三十個(gè)職能站所，如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)有農(nóng)機(jī)站、農(nóng)技站、水利站、林業(yè)站、畜牧獸醫(yī)站、電管所、種子站、農(nóng)資供應(yīng)站、經(jīng)營(yíng)管理站；流通服務(wù)機(jī)構(gòu)有供銷社、糧管所、食品站、藥品站、外貿(mào)站；經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)有財(cái)政所、國(guó)稅所、地稅所、工商所、營(yíng)業(yè)所、信用社、保險(xiǎn)所；社會(huì)事務(wù)服務(wù)機(jī)構(gòu)有公安派出所、法庭、司法所、民政所、文化站、廣播電視站、衛(wèi)生院、運(yùn)管所等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的內(nèi)容涉及到農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域，它既有黨務(wù)工作、人大工作、政府工作、共青團(tuán)工作、婦女工作、民兵工作等基層行政事務(wù)，又有農(nóng)業(yè)、工業(yè)、商業(yè)、交通運(yùn)輸、服務(wù)業(yè)等農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理事務(wù)，還有科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、社會(huì)治安、計(jì)劃生育、土地管理、村鎮(zhèn)建設(shè)等基層社會(huì)事務(wù)，以及農(nóng)村精神文明和民主法制建設(shè)等等諸多方面。這樣就使鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的決策內(nèi)容具有綜合性、多中心性、繁雜性等特征。特別是當(dāng)上級(jí)政府的“中心任務(wù)”突然發(fā)生變化時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作重心自然會(huì)跟著發(fā)生變化，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的決策內(nèi)容又具有隨機(jī)性和無(wú)序性等特征。比如河南省新縣在1993年的計(jì)劃生育工作專項(xiàng)檢查評(píng)比中，綜合考核成績(jī)位居全省145個(gè)縣級(jí)政府單位的后3名，被“一票否決”。按照省里的規(guī)定，第二年甩不掉“黃牌”，該縣縣委書記、縣長(zhǎng)和分管此項(xiàng)工作的縣委副書記、副縣長(zhǎng)都將被免職。為此，新縣縣委、縣政府把1994年確定為“打好計(jì)劃生育翻身仗年”，共抽調(diào)97個(gè)縣直機(jī)關(guān)干部3000余名組成計(jì)劃生育專項(xiàng)工作突擊隊(duì)，全縣17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別由1名縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)“坐鎮(zhèn)指揮”。當(dāng)年派往沙窩鎮(zhèn)“督戰(zhàn)”的縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)是一位縣委副書記，由縣公安局局長(zhǎng)擔(dān)任工作隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)，副隊(duì)長(zhǎng)分別由縣城建局、物價(jià)局、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局的3名局長(zhǎng)擔(dān)任，共從這3個(gè)局級(jí)單位抽調(diào)機(jī)關(guān)干部196名，分別派駐到14個(gè)行政村“安營(yíng)扎寨”。這樣，新縣各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)1994年的所有工作重心都圍繞著“上邊轉(zhuǎn)”，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)正常的工作秩序全部被攪亂了。此外，從1992年到2002年的10年間，新縣縣委、縣政府還提出了“集中開展消滅白茬公路”的群眾性運(yùn)動(dòng)，全縣每年抽調(diào)17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的十幾萬(wàn)名農(nóng)村勞動(dòng)力，采取“義務(wù)投工”或“以資代勞”的方式搞所謂“大兵團(tuán)作戰(zhàn)”，試圖把縣境內(nèi)的國(guó)道、省道、縣道沙土路面全部變成柏油公路。同時(shí)，全縣每年還統(tǒng)一組織農(nóng)村勞動(dòng)力搞所謂的“萬(wàn)千百十工程”，即縣里每年抓1個(gè)萬(wàn)畝工程造林基地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)抓抓1個(gè)千畝工程造林基地，村里抓抓1個(gè)百畝工程造林基地，組里抓抓1個(gè)十畝工程造林點(diǎn)。這樣，不僅消耗掉了新縣17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)的大量精力和時(shí)間，而且?guī)缀鹾谋M了全縣28萬(wàn)農(nóng)民的大量人力和財(cái)力^[11]。
　?。ㄈ┼l(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的決策制定和實(shí)施具有不確定性和政治風(fēng)險(xiǎn)性
　　從理論上說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的主要服務(wù)對(duì)象是本轄區(qū)的廣大農(nóng)民群眾，因此它的全部工作內(nèi)涵就在于組織和帶領(lǐng)農(nóng)民群眾辦好自己的事情。這就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部必須牢固樹立群眾觀念，一切相信群眾，一切依靠群眾，一切為了群眾，“必須在經(jīng)濟(jì)上充分關(guān)心他們的物質(zhì)利益，在政治上切實(shí)保障他們的民主權(quán)利”^[12]，實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好廣大農(nóng)民群眾的根本利益。但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際工作中，由于目前我國(guó)仍然是一種自上而下的高度集權(quán)式“壓力型”體制，上級(jí)對(duì)下級(jí)的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制帶有極強(qiáng)的主觀隨意性和功利性，這就使鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)在處理“對(duì)上負(fù)責(zé)”與“對(duì)下負(fù)責(zé)”的關(guān)系問(wèn)題上往往會(huì)迎合上級(jí)某些領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人偏好而不顧及當(dāng)?shù)剞r(nóng)民群眾的利益得失。尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的“事權(quán)”與“財(cái)權(quán)”極為不對(duì)稱，缺乏為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民群眾提供公共產(chǎn)品服務(wù)的財(cái)力保障，所以它的決策制定和具體實(shí)施又具有不確定性和政治風(fēng)險(xiǎn)性。比如河南省新縣沙窩鎮(zhèn)在1992年至2002年的10年間，立足當(dāng)?shù)氐膮^(qū)位優(yōu)勢(shì)和交通條件，大力組織和實(shí)施“移民下山，興商建鎮(zhèn)”工程。共籌集到小城鎮(zhèn)建設(shè)資金12億元（其中包括國(guó)家投資2800萬(wàn)元，國(guó)內(nèi)外企業(yè)投資1200萬(wàn)元，小城鎮(zhèn)土地開發(fā)資金1000萬(wàn)元，當(dāng)?shù)鼐用駛€(gè)人投資7000萬(wàn)元），建成了“豫鄂皖商貿(mào)大世界”，不僅使小城鎮(zhèn)建設(shè)面積擴(kuò)大了一倍多，城鎮(zhèn)居民人口也由原來(lái)的三千余人增加到10853人，而且還實(shí)現(xiàn)了村村通郵路、通程控電話、通有線電視、通電、通自來(lái)水等。但是，在沙窩鎮(zhèn)10年改革和發(fā)展的過(guò)程中，仍然受到了來(lái)自上上下下、左左右右、方方面面的強(qiáng)大阻力。首先是鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部有不少同志起初對(duì)實(shí)施“移民下山”工程持有疑義。他們一方面認(rèn)為，當(dāng)時(shí)的鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政收入只有五十多萬(wàn)元，滿打滿算僅僅夠“吃飯”，根本無(wú)力抽出多余的資金搞小城鎮(zhèn)建設(shè)；一方面認(rèn)為，山區(qū)農(nóng)民素來(lái)就有“足不出戶”的傳統(tǒng)思想觀念，讓他們從深山溝里遷移出來(lái)到小城鎮(zhèn)定居恐怕一時(shí)半會(huì)也轉(zhuǎn)不過(guò)彎子。對(duì)此，沙窩鎮(zhèn)黨委組織全鎮(zhèn)黨員和干部開展“牽住視線，轉(zhuǎn)變觀念，解放思想”的大討論活動(dòng)，統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，同時(shí)還分期分批組織他們到安徽葉集鎮(zhèn)和東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)地考察學(xué)習(xí)，開闊視野。為了充分調(diào)動(dòng)農(nóng)村基層黨員和干部的工作積極性和創(chuàng)造性，沙窩鎮(zhèn)黨委在核定機(jī)構(gòu)和人員編制的基礎(chǔ)上，率先對(duì)黨政機(jī)關(guān)干部實(shí)行全員聘任制；對(duì)在職村干部實(shí)行結(jié)構(gòu)效益工資制；對(duì)離退職村干部實(shí)行按不同比例享受生活補(bǔ)貼制度；對(duì)無(wú)職農(nóng)民黨員實(shí)行編組管理；制訂村民議事會(huì)章程，完善村民自治制度；對(duì)集體林權(quán)制度和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)行股份制改造；對(duì)小城鎮(zhèn)建設(shè)土地實(shí)行“有償使用”，逐步建立起了多元化的社會(huì)融資機(jī)制等等。沙窩鎮(zhèn)通過(guò)上述改革措施，不僅保證農(nóng)村常規(guī)性工作的順利開展，而且還創(chuàng)造出了“政府一毛不拔，事業(yè)興旺發(fā)達(dá)”的奇跡。其次是每當(dāng)涉及到上級(jí)政府的“部門利益”時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府工作中遇到的棘手問(wèn)題往往得不到及時(shí)有效的解決。比如在1996年和1999年，新縣縣委、縣政府為解決沙窩鎮(zhèn)小城鎮(zhèn)建設(shè)中的實(shí)際問(wèn)題，曾經(jīng)兩次組織縣直二十多個(gè)部門到該鎮(zhèn)召開現(xiàn)場(chǎng)辦公會(huì)，并以《會(huì)議紀(jì)要》的形式由縣委辦和縣政府辦負(fù)責(zé)督察落實(shí)，但到具體“兌現(xiàn)承諾”時(shí)這些縣直單位“部門利益”的頑固性和對(duì)抗性就充分地暴露出來(lái)。最后是三四十位縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部分管的“單線工作”往往使鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府難以應(yīng)付，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記即使有“三頭六臂”也不一定能夠“彈好鋼琴”，讓上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人人都滿意，最終招惹是非的還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)“一把手”。
　?。ㄋ模┼l(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的決策監(jiān)督具有封閉性和滯后性
　　目前我國(guó)農(nóng)村政治結(jié)構(gòu)是一種“鄉(xiāng)政”與“村治”二元分離的管理體制。村莊內(nèi)部發(fā)生的事情，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以不管，鄉(xiāng)里發(fā)生的事情，村級(jí)組織更無(wú)權(quán)過(guò)問(wèn)，二者之間好像隔著一道“防火墻”，各自搞自己的事情；而在一般情況下，上級(jí)組織對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的決策監(jiān)督也不會(huì)過(guò)多干預(yù)。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府基本就變成了一種“上下兩頭都管不著”的“懸空”狀態(tài)。但在事實(shí)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府至今并未徹底擺脫以往人民公社體制的影響，“具體表現(xiàn)在處理鄉(xiāng)村的關(guān)系問(wèn)題上，仍習(xí)慣于采取行政措施直接指揮和控制，而不善于運(yùn)用各種杠桿和利益導(dǎo)向?qū)嵭虚g接的彈性控制”^[13]。總的看，目前我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的決策制定具有封閉性，而對(duì)其決策實(shí)施效果的評(píng)價(jià)和監(jiān)督則具有滯后性。比如在全國(guó)統(tǒng)一取消農(nóng)業(yè)稅以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府有一項(xiàng)重要的決策內(nèi)容，就是把上級(jí)下達(dá)的農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)林特產(chǎn)稅、屠宰稅和“三提五統(tǒng)”等指標(biāo)任務(wù)分解到村一級(jí)，然后再由村一級(jí)組織具體分解到各個(gè)農(nóng)戶。這一時(shí)期，雖然黨中央和國(guó)務(wù)院三令五申要求對(duì)農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)林特產(chǎn)稅“據(jù)實(shí)征收”，同時(shí)要求把“三提五統(tǒng)”總量控制在農(nóng)民上年人均純收入的5％以內(nèi)。然而鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府通常采用的決策方法是把上年分配給各個(gè)行政村的“指標(biāo)基數(shù)”，加上當(dāng)年按比例分?jǐn)偟摹白芳尤蝿?wù)”硬性往下分解，其結(jié)果是造成了村與村之間、農(nóng)戶與農(nóng)戶之間每年承擔(dān)的稅費(fèi)任務(wù)指標(biāo)“苦樂(lè)不均”、甚至是“一錯(cuò)再錯(cuò)”。尤其是在制定計(jì)劃生育罰款標(biāo)準(zhǔn)、土地管理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算內(nèi)外收支管理明細(xì)賬以及對(duì)上級(jí)政府財(cái)政支農(nóng)專項(xiàng)資金使用等等問(wèn)題上，可以說(shuō)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的決策隨意性更是五花八門、朝令夕改。因此，到了上世紀(jì)90年代以后，全國(guó)上上下下、四面八方總有無(wú)數(shù)雙“看得見的手”（政府）、“看不見的手”（市場(chǎng)）、“第三支手”（鄉(xiāng)村干部）齊刷刷地伸向農(nóng)民，致使“有些地區(qū)的農(nóng)村人口境況，就像一個(gè)人長(zhǎng)久地站在齊脖深的河水中，只要涌來(lái)一陣細(xì)浪，就會(huì)陷入滅頂之災(zāi)”^[14]?？偟目?，這一時(shí)期的農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債數(shù)額越來(lái)越大，涉農(nóng)收費(fèi)惡性案件越來(lái)越多，中央財(cái)政支農(nóng)轉(zhuǎn)移支付資金“跑、冒、滴、漏”的現(xiàn)象越來(lái)越普遍，幾乎都與鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府決策過(guò)程的封閉運(yùn)行和具體實(shí)施的監(jiān)督滯后有著直接關(guān)聯(lián)。
　　
　　
　　二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府是推進(jìn)我國(guó)決策科學(xué)化民主化的重要突破口
　　
　　我國(guó)改革和完善政府科學(xué)決策機(jī)制需要解決的最核心、最根本的問(wèn)題是實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”：即從過(guò)去的“經(jīng)驗(yàn)決策”轉(zhuǎn)變到“科學(xué)決策”的軌道上來(lái)，從過(guò)去的“少數(shù)人替大多數(shù)人決策”轉(zhuǎn)變到“大多數(shù)人直接參與決策”的軌道上來(lái)，切實(shí)做到科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政。這是我們黨提出加快推進(jìn)政府決策科學(xué)化民主化最深刻的政治背景與現(xiàn)實(shí)根源，也是推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治建設(shè)一項(xiàng)長(zhǎng)期而重大的歷史任務(wù)。雖然理論界近年來(lái)對(duì)于如何擴(kuò)大所謂的“大民主”（即人民民主和黨內(nèi)民主）和所謂的“小民主”（即村民自治和城市社區(qū)自治）的問(wèn)題探討較多，但是對(duì)于如何從實(shí)際操作層面去推進(jìn)我國(guó)政府決策科學(xué)化、民主化、程序化、規(guī)范化、制度化、法律化的問(wèn)題似乎研究的還不夠深入。究其根源就在于，我們總是偏重于對(duì)黨和國(guó)家宏觀決策機(jī)制的總體性設(shè)計(jì)，而對(duì)于地方各級(jí)政府（省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)）決策機(jī)制的基本特征及其運(yùn)行規(guī)律的認(rèn)識(shí)還比較模糊。特別是改革開放近三十年來(lái)，中國(guó)政府的縱向權(quán)力調(diào)整從一開始就蘊(yùn)涵著“行政性分權(quán)”與“經(jīng)濟(jì)性分權(quán)”的矛盾和對(duì)立，中央與地方之間以及地方各級(jí)政府之間的“事權(quán)”和“財(cái)權(quán)”劃分不合理，致使中央、地方、基層這三個(gè)不同層次的政府“應(yīng)該做什么，不應(yīng)該做什么”還沒(méi)有完全搞清楚。盡管在黨的十三大報(bào)告中提出了“中央、地方、基層的情況不同，對(duì)全國(guó)性的、地方性的、基層單位內(nèi)部的重大問(wèn)題決策，應(yīng)分別在國(guó)家、地方和基層三個(gè)不同的層次上展開。黨中央應(yīng)就內(nèi)政、外交、經(jīng)濟(jì)、國(guó)防等各個(gè)方面的重大問(wèn)題提出決策；省、市、縣地方黨委應(yīng)在執(zhí)行中央路線和保證全國(guó)政令統(tǒng)一的前提下，對(duì)地方性的重大問(wèn)題提出決策；凡是適宜于下面辦的事情，都應(yīng)由下面決定和執(zhí)行，這是一個(gè)總的原則”，但是就實(shí)際操作而言“我們至今仍然沒(méi)有建立起一整套嚴(yán)格的決策制度和決策程序，沒(méi)有完善的決策支持系統(tǒng)、咨詢系統(tǒng)、評(píng)價(jià)系統(tǒng)、監(jiān)督系統(tǒng)和反饋系統(tǒng)。直到今天，一些領(lǐng)導(dǎo)人憑經(jīng)驗(yàn)拍板決策的做法仍然司空見慣，習(xí)以為常。決策的科學(xué)性無(wú)從檢驗(yàn)，決策的失誤難以受到及時(shí)有效的制止，決策出了問(wèn)題難以及時(shí)糾正，只有等到出現(xiàn)了大問(wèn)題，才著手堵塞漏洞，或者撥亂反正，而這時(shí)已經(jīng)悔之晚矣。這種盲目拍板、輕率決策的情況，現(xiàn)在到了非改不可的時(shí)候了。這個(gè)問(wèn)題不解決，我們的社會(huì)主義制度就是不完善的，不健全的，我們的經(jīng)濟(jì)也難以得到持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展。我們進(jìn)行政治體制改革，一個(gè)極為重要的方面，就是要解決這個(gè)問(wèn)題”^[2]（P520521）。
　　因此，我國(guó)現(xiàn)階段推進(jìn)決策科學(xué)化民主化，必須著眼于實(shí)效，必須著眼于調(diào)動(dòng)廣大基層干部和人民群眾的積極性和創(chuàng)造性，要從辦得到的事情做起，逐步建立和完善各級(jí)政府決策機(jī)關(guān)在重大問(wèn)題決策上的規(guī)則和程序，建立社情民意反映制度，建立與群眾利益密切相關(guān)的重大事項(xiàng)社會(huì)公示制度和社會(huì)聽證制度，完善專家咨詢制度，實(shí)行決策的論證制和責(zé)任制，以防止決策的隨意性和盲目性。中國(guó)在改革開放以前出現(xiàn)的重大決策失誤主要表現(xiàn)在黨和國(guó)家宏觀決策層面，比如“‘大躍進(jìn)’決策的失誤造成數(shù)以億計(jì)的重大損失，這還只是物質(zhì)財(cái)富方面可以計(jì)算出來(lái)的損失，還有許多無(wú)形的損失，特別是在人們的精神狀態(tài)方面造成的損失，比這影響更為嚴(yán)重?！幕蟾锩甑臎Q策失誤，更是誤國(guó)殃民，禍及子孫，使我們至今仍不得不努力消除這些重大決策錯(cuò)誤所造成的深遠(yuǎn)后果”^[2]（P523524）；而在改革開放以后這種情況已經(jīng)得到了徹底扭轉(zhuǎn)和改善，當(dāng)前面臨的最大問(wèn)題是一些地方和部門搞“上有政策，下有對(duì)策”，比如“我們的個(gè)別地區(qū)、個(gè)別部門的組織已經(jīng)變質(zhì)了，中央的什么口號(hào)來(lái)了，他們應(yīng)付一下，平平淡淡，也不反黨，可是幾個(gè)書記勾結(jié)起來(lái)，停滯、腐化、墮落。這不是變質(zhì)?”^[15]這種局部性的中國(guó)式“地方政權(quán)蘇丹化”現(xiàn)象被有的學(xué)者概括為“權(quán)力范圍的私產(chǎn)化，權(quán)力運(yùn)作的無(wú)規(guī)則化，統(tǒng)治方式的非意識(shí)形態(tài)化，以庇蔭網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)的朋黨組織結(jié)構(gòu)”^[16]，它實(shí)質(zhì)是一種整體性和結(jié)構(gòu)性的地方官場(chǎng)內(nèi)生拓展型權(quán)力腐敗，目前正在向群體化、集團(tuán)化、規(guī)?；?、半公開化大面積擴(kuò)散的趨勢(shì)發(fā)展，最終將形成一個(gè)能左右當(dāng)?shù)毓賵?chǎng)政治生態(tài)、且與中央政府相抗衡的“地方性權(quán)力實(shí)體”，最終將有可能釀成一場(chǎng)“全方位的政治生態(tài)災(zāi)難”和“局部性的和平演變”^[17]。鄧小平曾經(jīng)告誡全黨，“這股風(fēng)來(lái)得很猛。如果我們黨不嚴(yán)重注意，不堅(jiān)決剎住這股風(fēng)，那么，我們的黨和國(guó)家確實(shí)要發(fā)生會(huì)不會(huì)‘改變面貌’的問(wèn)題。這不是危言聳聽”^[10]（P403），“中國(guó)要出問(wèn)題，還是出在共產(chǎn)黨內(nèi)部”^[18]（P380)。胡錦濤最近也指出：“堅(jiān)持立黨為公、執(zhí)政為民，不能停留在口號(hào)和一般要求上，必須圍繞人民群眾最現(xiàn)實(shí)、最關(guān)心、最直接的利益來(lái)落實(shí)，努力把經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略目標(biāo)和提高人民生活水平的階段性任務(wù)統(tǒng)一起來(lái)，把實(shí)現(xiàn)人民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和當(dāng)前利益結(jié)合起來(lái)。群眾利益無(wú)小事。凡是涉及群眾的切身利益和實(shí)際困難的事情，再小也要竭盡全力去辦。各級(jí)黨委和政府要堅(jiān)持從群眾中來(lái)、到群眾中去的工作路線，傾聽群眾呼聲，反映群眾意愿，集中群眾智慧，推進(jìn)決策科學(xué)化民主化”^[19]。有鑒于此，我認(rèn)為，在中央、地方、基層這三個(gè)不同的決策層次上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是推進(jìn)我國(guó)政府決策科學(xué)化民主化的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)和重要突破口。
　　（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府處在農(nóng)村改革的最前哨，具有“春江水暖鴨先知”的信息優(yōu)勢(shì)
　　眾所周知，中國(guó)實(shí)行改革開放政策最先是從農(nóng)村改革取得突破口的。試想，在上世紀(jì)70年代末80年代初那樣一個(gè)繼續(xù)堅(jiān)持“兩個(gè)凡是”極“左”路線的特殊政治背景下，如果沒(méi)有安徽小崗村18戶農(nóng)民手摁血書私底下搞土地“大包干”試驗(yàn)，如果沒(méi)有廣西宜山、羅城一帶的農(nóng)民自發(fā)搞起“村民自治”實(shí)踐，如果沒(méi)有四川省廣漢縣向陽(yáng)鄉(xiāng)最先把“人民公社”的牌子摘下來(lái)的大膽舉動(dòng)，如果沒(méi)有浙江溫州農(nóng)民“靠著一把剪刀闖天下”和建立“龍港農(nóng)民城”的偉大創(chuàng)舉，如果沒(méi)有河南林縣農(nóng)民“十萬(wàn)建筑大軍出太行”的一股子闖勁……那么就很難想像我們過(guò)去長(zhǎng)期堅(jiān)持“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”的思想堅(jiān)冰會(huì)一下子解凍，全黨和全國(guó)的工作重點(diǎn)會(huì)及時(shí)轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展軌道上來(lái)^[20]。正如鄧小平后來(lái)總結(jié)說(shuō)：“我們改革開放的成功，不是靠本本，而是靠實(shí)踐，靠實(shí)事求是。農(nóng)村搞聯(lián)產(chǎn)承包，這個(gè)發(fā)明權(quán)是農(nóng)民的。農(nóng)村改革中的好多東西，都是基層創(chuàng)造出來(lái)的，我們把它拿來(lái)加工提高作為全國(guó)的指導(dǎo)”^[18]（P382）；“農(nóng)村改革中，我們完全沒(méi)有預(yù)料到的最大收獲，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展起來(lái)了，突然冒出搞多種行業(yè)，搞商品經(jīng)濟(jì)，搞各種小型企業(yè)，異軍突起。這不是我們中央的功績(jī)?！@是我個(gè)人沒(méi)有預(yù)料到的，許多同志也沒(méi)有預(yù)料到，是突然冒出這樣一個(gè)效果”^[18]（P238）。當(dāng)然，這種偶然現(xiàn)象的背后卻帶有必然性，這就是“我們黨長(zhǎng)期倡導(dǎo)的‘從群眾中來(lái)，到群眾中去’的群眾路線的方法，‘集中起來(lái)，堅(jiān)持下去’的領(lǐng)導(dǎo)方法，抓典型、搞試驗(yàn)、調(diào)查研究、解剖麻雀的工作方法等等，都是行之有效的決策方法，至今仍然是我們應(yīng)該繼承的寶貴財(cái)富”^[2]（P515）。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村改革和發(fā)展形勢(shì)日新月異，新情況、新問(wèn)題、新矛盾、新趨勢(shì)層出不窮，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府處在農(nóng)村改革的最前哨，是黨和國(guó)家在農(nóng)村各項(xiàng)工作的“前沿指揮部”，一方面它可以根據(jù)農(nóng)村政策實(shí)施的特定情形，準(zhǔn)確把握和及時(shí)調(diào)整實(shí)施時(shí)間、實(shí)施對(duì)象、實(shí)施范圍和實(shí)施效果，另一方面它可以把廣大基層干部和農(nóng)民群眾在農(nóng)村改革實(shí)踐中創(chuàng)造出來(lái)的新經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行整理和總結(jié)，及時(shí)反饋到上級(jí)，以便于黨和國(guó)家不斷改進(jìn)和豐富完善在農(nóng)村的路線、方針、政策，共同引領(lǐng)億萬(wàn)農(nóng)民群眾又好又快地建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村。因此，“在中國(guó)這樣一個(gè)擁有9億多農(nóng)民人口的農(nóng)業(yè)大國(guó)，研究和解決‘三農(nóng)’問(wèn)題的智慧資源是極其廣泛而豐厚的。且不說(shuō)我們從億萬(wàn)農(nóng)民群眾那里汲取營(yíng)養(yǎng)了，單憑全國(guó)兩千多萬(wàn)農(nóng)村基層干部的集體智慧也能找到一條治本之策。主要依據(jù)是什么呢？因?yàn)?，目前我?guó)農(nóng)村基層干部已不同于過(guò)去的‘三八式’農(nóng)民干部，他們都是20世紀(jì)80年代以后回鄉(xiāng)工作的清一色大中專畢業(yè)生，既擁有豐富的農(nóng)村基層工作經(jīng)驗(yàn)，又擁有扎實(shí)的理論功底和專業(yè)技能。問(wèn)題的關(guān)鍵在于，我國(guó)現(xiàn)行的干部管理制度和政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制使他們長(zhǎng)期習(xí)慣于聽從上邊發(fā)出的‘同一個(gè)聲音’，按部就班地‘一切行動(dòng)聽指揮’，久而久之就會(huì)養(yǎng)成一種僵化、呆板、馴服的‘傳令工具’，而失去了他們應(yīng)有的創(chuàng)造活力。如果說(shuō)眼下的‘三農(nóng)’問(wèn)題最復(fù)雜、最棘手、最難解決的話，那么我們不妨主動(dòng)走到鄉(xiāng)下去找到一百名縣委書記或縣（市）長(zhǎng)、一千名鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記或鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)、一萬(wàn)名村黨支部書記或村民委員會(huì)主任、十萬(wàn)名農(nóng)村黨員或農(nóng)民群眾代表尋策問(wèn)計(jì)，這樣做肯定會(huì)茅塞頓開，受益匪淺”^[21]?？傊?，推進(jìn)決策科學(xué)化民主化并不是一個(gè)深?yuàn)W的學(xué)術(shù)概念和理論命題，它主要是也永遠(yuǎn)是存在于具體工作實(shí)踐和基層干部群眾之中的一個(gè)重大現(xiàn)實(shí)政治課題。
　　
　?。ǘ┼l(xiāng)鎮(zhèn)基層政府處在農(nóng)村工作的第一線，是推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的主力軍
　　目前，我國(guó)13多億人中仍有63％的農(nóng)業(yè)人口、60％的勞動(dòng)年齡人口、66％的老年人口和70％的少兒人口分散居住在廣大農(nóng)村地區(qū)。但是，全國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)卻比農(nóng)村改革初期減少接近三分之二，也比人民公社時(shí)期減少接近三分之一。據(jù)民政部專家預(yù)計(jì)，到2010年全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量將控制在3萬(wàn)個(gè)左右^[22]?？梢?，在我國(guó)現(xiàn)實(shí)的政治生活中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是一個(gè)十分重要的且相對(duì)獨(dú)立的基層政治單元、經(jīng)濟(jì)單元、社會(huì)單元和文化單元。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府不僅是黨和國(guó)家在農(nóng)村各項(xiàng)工作的落腳點(diǎn)，而且是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的具體組織者、實(shí)施者和主力軍。因此，“盡管鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)建立的得失至今仍然是一個(gè)頗有爭(zhēng)議的論題，但它畢竟在鄉(xiāng)村政治生活中扮演著特殊的角色”^[23]。正如我國(guó)著名社會(huì)活動(dòng)家費(fèi)孝通先生早在上世紀(jì)四十年代所提出的，“鄉(xiāng)土中國(guó)要重建，必須有一個(gè)前提，那就是必須要有一個(gè)為人民服務(wù)的地方基層政府”^[24]。根據(jù)現(xiàn)代西方政治學(xué)中的公共治理理論，實(shí)行地方基層政府的“善治”，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)有效治理和滿足農(nóng)民對(duì)公共品需求的一項(xiàng)重要制度基礎(chǔ)。而大量的事實(shí)也表明了，“一國(guó)政府在政策的決定和實(shí)施上，如果不事先聽取地方基層政府以及非政府組織和非營(yíng)利組織的意見的話，那么將很難使政策奏效，因而建立在協(xié)商基礎(chǔ)之上的共同決策機(jī)制終將成為事實(shí)”^[25]。所以，黨的十五屆三中全會(huì)決定明確提出：“黨管農(nóng)村工作是我們黨的一個(gè)傳統(tǒng)，也是一個(gè)重大原則。黨的農(nóng)村基層組織是黨在農(nóng)村全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，是農(nóng)村各種組織和各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心。建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義新農(nóng)村，關(guān)鍵在于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委和村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，建設(shè)一支高素質(zhì)的農(nóng)村基層干部隊(duì)伍。擴(kuò)大農(nóng)村基層民主，也要在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下有步驟、有秩序地進(jìn)行，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)核心作用”^[26]。
　　那么，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府在推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮哪些作用呢？溫家寶總理日前發(fā)表署名文章指出：“考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能問(wèn)題，要從農(nóng)村工作的現(xiàn)實(shí)狀況出發(fā)，從農(nóng)民群眾的愿望出發(fā)，從社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下建立公共行政管理體制的要求出發(fā)。重點(diǎn)強(qiáng)化三個(gè)方面的職能：一是為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造環(huán)境，包括穩(wěn)定農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，維護(hù)農(nóng)民的市場(chǎng)主體地位和權(quán)益，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村市場(chǎng)的監(jiān)管，組織農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系。二是為農(nóng)民提供更多的公共服務(wù)，加快農(nóng)村教育、衛(wèi)生、文化、體育、環(huán)境保護(hù)等社會(huì)事業(yè)發(fā)展。三是為農(nóng)村構(gòu)建和諧社會(huì)創(chuàng)造條件，加強(qiáng)社會(huì)管理中的薄弱環(huán)節(jié)，開展農(nóng)村扶貧和社會(huì)救助，化解農(nóng)村社會(huì)矛盾，保持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。推動(dòng)農(nóng)村民主政治建設(shè)和村民自治，提高基層自治能力。在履行好政府職能的同時(shí)，要把不應(yīng)該由政府承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)交給市場(chǎng)、中介組織和村民自治組織”^[27]。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府當(dāng)務(wù)之急是要抓好三件大事：一是必須在廣大農(nóng)民群眾中重新塑造黨和政府的良好形象，再造基層民主權(quán)威。農(nóng)村改革近三十年來(lái)，由于體制上和領(lǐng)導(dǎo)方式方法上存在的諸多問(wèn)題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部在農(nóng)村稅費(fèi)征收、計(jì)劃生育罰款和集體土地管理等具體問(wèn)題上，不僅嚴(yán)重?fù)p害了黨和政府在廣大農(nóng)民群眾心目中的形象，而且造成了黨群干群關(guān)系的緊張和矛盾對(duì)立。一些地方的農(nóng)村基層黨組織長(zhǎng)期處于一種癱瘓、半癱瘓的狀態(tài)，結(jié)果造成了部分農(nóng)民對(duì)堅(jiān)持黨和政府領(lǐng)導(dǎo)的觀念淡化，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)大大削弱，甚至在某種程度上偏離了社會(huì)主義的發(fā)展方向。尤其是一些地方的社會(huì)不良風(fēng)氣如封建迷信、賭博、鋪張浪費(fèi)、非法宗教和宗族勢(shì)力活動(dòng)滋長(zhǎng)蔓延，惡性刑事案件如搶劫、殺人、放火、偷盜等逐年增多，就連早已絕跡的一些社會(huì)丑惡現(xiàn)象如嫖猖賣淫、拐賣兒童、吸食鴉片也死灰復(fù)燃等等。下一步，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府必須從廣大農(nóng)民群眾最關(guān)心、要求最強(qiáng)烈的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題入手，重點(diǎn)抓好農(nóng)村社會(huì)治安秩序的整頓和治理，切實(shí)做好鄉(xiāng)村債務(wù)的“舊賬清理”，堅(jiān)決遏制住新的不良債務(wù)發(fā)生，要堅(jiān)持“兩公開、一監(jiān)督”的原則把中央和地方各級(jí)政府財(cái)政支農(nóng)專項(xiàng)資金管理好、使用好?？傊?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)自身的實(shí)際行動(dòng)，重新喚回廣大農(nóng)民群眾對(duì)堅(jiān)持黨和政府領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威和信任感。二是必須找準(zhǔn)農(nóng)村改革和發(fā)展的突破點(diǎn)，創(chuàng)造性地開展各項(xiàng)農(nóng)村工作，再造農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的微觀主體。必須清醒地認(rèn)識(shí)到，目前制約我國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的深層次矛盾尚未消除，促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)穩(wěn)定增收的長(zhǎng)效機(jī)制尚未形成，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展滯后的局面還沒(méi)有得到根本改變，黨的十六大提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”的體制機(jī)制還沒(méi)有完全建立起來(lái)。因此，扎實(shí)穩(wěn)步地推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，必須通過(guò)進(jìn)一步深化改革來(lái)提供體制保障和動(dòng)力機(jī)制。比如，“農(nóng)村改革一開始，一個(gè)優(yōu)先的目標(biāo)就是解決農(nóng)村微觀經(jīng)營(yíng)機(jī)制的問(wèn)題，即將人民公社體制改變?yōu)榧彝コ邪?。可是僅僅這一步，并沒(méi)有解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀機(jī)制即市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制的問(wèn)題。忽視這一條，農(nóng)民家庭承包土地經(jīng)營(yíng)就被限制在自給經(jīng)濟(jì)水平，必將影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展和農(nóng)民生活的改善”^[28]（P146）。尤其是在農(nóng)村集體耕地之外，“還有廣闊的國(guó)土資源（包括60億畝草原，42.7億畝林地，42億畝大陸架漁場(chǎng)等）在相當(dāng)程度上仍處于一種權(quán)責(zé)不清、主體不明、利用不夠、經(jīng)營(yíng)粗放的狀態(tài)。這已嚴(yán)重制約著農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、農(nóng)業(yè)效益的提高和農(nóng)民增收的步伐”^[29]。同時(shí)，下一步如何改革和完善農(nóng)村金融體制，進(jìn)一步拓寬農(nóng)民融資渠道，如何改革和完善農(nóng)業(yè)科技推廣體制和農(nóng)村市場(chǎng)流通體制等問(wèn)題，可以說(shuō)目前都還沒(méi)有真正破題。也就是說(shuō)，“盡管農(nóng)村改革取得了令人矚目的成就，可是不論哪一項(xiàng)改革只是開了個(gè)頭，都是未完成的工程，尚留有一大堆問(wèn)題亟待解決”^[28]（P150)。就總體而言，“目前我國(guó)尚未建立起民主化、法治化的現(xiàn)代農(nóng)村政治制度；開放、公平的現(xiàn)代農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度；科學(xué)、文明的現(xiàn)代農(nóng)村文化制度；賦予農(nóng)民各種權(quán)利的現(xiàn)代農(nóng)村社會(huì)保障制度”^[30]。因此，下一步應(yīng)當(dāng)通過(guò)繼續(xù)深化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，再造市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的微觀基礎(chǔ)，使億萬(wàn)農(nóng)戶成為獨(dú)立的市場(chǎng)主體；通過(guò)繼續(xù)深化農(nóng)村政治體制改革，再造基層社會(huì)的民主權(quán)威，使億萬(wàn)農(nóng)民群眾當(dāng)家作主^[31]。三是必須按照“科學(xué)、民主、實(shí)用、可行”的基本原則，切實(shí)做好各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)的新農(nóng)村建設(shè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃和年度實(shí)施計(jì)劃。建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村是我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中一項(xiàng)長(zhǎng)期而繁重的歷史任務(wù)，由于全國(guó)各地農(nóng)村的自然地理環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、民族和歷史文化傳統(tǒng)都不盡相同，在有的地方可能需要經(jīng)過(guò)幾十年、甚至上百年的艱苦努力才能實(shí)現(xiàn)這一宏偉目標(biāo)。這就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府必須從維護(hù)廣大農(nóng)民群眾的根本利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益出發(fā)，首先要與上級(jí)政府、專家、農(nóng)民群眾一起共同研究制訂新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃和實(shí)施措施，同時(shí)要一件一件的抓好落實(shí)而不能搞“形象工程”和“花架子”。
　?。ㄈ┼l(xiāng)鎮(zhèn)基層政府直接面向廣大農(nóng)民群眾，是推進(jìn)我國(guó)決策科學(xué)化民主化的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)
　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的工作對(duì)象直接面向廣大農(nóng)民群眾，其決策內(nèi)容和復(fù)雜程度相對(duì)簡(jiǎn)單一些，決策作用范圍相對(duì)小一些，決策實(shí)施效果相對(duì)容易檢驗(yàn)一些，決策成本和風(fēng)險(xiǎn)性相對(duì)低一些。它不僅可以做到直接與廣大農(nóng)民群眾面對(duì)面溝通和協(xié)商對(duì)話，而且能夠在最大程度上彌補(bǔ)決策者的信息不足、知識(shí)不足和能力不足等等缺陷，從而使決策的制定者、決策方案的選擇者、決策實(shí)施效果的評(píng)價(jià)者、決策的最終受益者在這里達(dá)到高度的統(tǒng)一。同時(shí)，我國(guó)經(jīng)過(guò)最近二十多年的基層民主建設(shè)實(shí)踐和探索，九億多農(nóng)民依法直接行使民主權(quán)利，實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)和實(shí)行村級(jí)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督已經(jīng)成為了一項(xiàng)基本的社會(huì)政治制度。因此，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府入手推進(jìn)決策科學(xué)化民主化，既可以更加直接地把決策的民主性和科學(xué)性有機(jī)地統(tǒng)一起來(lái)，又具有堅(jiān)實(shí)的“村民自治”的群眾基礎(chǔ)。下一步，必須堅(jiān)持“主權(quán)在民”的社會(huì)主義民主政治建設(shè)原則，一方面要積極推進(jìn)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革、農(nóng)村義務(wù)教育體制改革、縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革為主要內(nèi)容的農(nóng)村綜合改革，加快建立行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層行政管理體制和運(yùn)行機(jī)制；另一方面要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府從過(guò)去的主要“對(duì)上負(fù)責(zé)”的執(zhí)行式?jīng)Q策模式，轉(zhuǎn)換成為“對(duì)上負(fù)責(zé)”與“對(duì)下負(fù)責(zé)”相結(jié)合的自主決策模式?？傊?，“所謂決策科學(xué)化，首先就要民主化。沒(méi)有民主化，不能廣開思路，廣開言路，就談不上尊重知識(shí)，尊重人才，尊重人民的創(chuàng)造智慧，尊重實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，就沒(méi)有科學(xué)化。反過(guò)來(lái)說(shuō)，所謂決策的民主化，必須有科學(xué)的含義，有科學(xué)的程序和方法。否則只是形式的民主，而不是真正的民主。所有這些不僅是一個(gè)理論問(wèn)題，而且首先是一個(gè)緊迫的實(shí)踐問(wèn)題”^[2]（P521）。
　　
　　
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