摘要：中國共產(chǎn)黨的代表大會制度是一項根本的黨內(nèi)民主制度。中國共產(chǎn)黨已經(jīng)召開了十七次全國代表大會，在不同歷史階段黨的全國代表大會在發(fā)展黨內(nèi)民主、提高議事質(zhì)量方面呈現(xiàn)出不同的特點。這從一個側(cè)面展現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)民主的發(fā)展整體上已經(jīng)走上規(guī)范化、制度化的軌道，其豐富的歷史實踐為我們留下了寶貴的經(jīng)驗。
　　關(guān)鍵詞：中國共產(chǎn)黨全國代表大會；黨內(nèi)民主；議事決策；基本經(jīng)驗
　　中圖分類號：D23文獻標識碼：A文章編號：1008－410X（2008）01－0013－07
　　
　　中國共產(chǎn)黨的代表大會制度是一項根本的黨內(nèi)民主制度。黨的全國代表大會是黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，健全和完善黨的全國代表大會的民主制度對于發(fā)展黨內(nèi)民主具有統(tǒng)領(lǐng)和示范作用。中國共產(chǎn)黨已召開了十七次黨的全國代表大會，在發(fā)展黨內(nèi)民主、提高議事質(zhì)量方面經(jīng)歷了一個逐步發(fā)展、曲折倒退、重新發(fā)展完善的過程，積累了豐富的經(jīng)驗，為研究整個黨內(nèi)民主的發(fā)展提供了一個視角。系統(tǒng)梳理黨的全國代表大會在發(fā)展黨內(nèi)民主方面的實踐演進，深入總結(jié)其基本經(jīng)驗，對進一步發(fā)展和完善黨的全國代表大會的民主制度和機制，切實保障黨代表的民主權(quán)利，凝聚全黨的智慧和力量，促進黨內(nèi)重大決策的科學(xué)化、民主化，鞏固黨的長期執(zhí)政地位，都具有重要意義。
　　一、中國共產(chǎn)黨各時期全國代表大會發(fā)展黨內(nèi)民主的主要特點
　　
　?。ㄒ唬┮淮蟮搅蟆h內(nèi)民主制度的初創(chuàng)
　　中國共產(chǎn)黨以馬克思列寧主義建黨思想為指導(dǎo)，按照無產(chǎn)階級政黨的模式建立起來。黨自建立時起，就在黨內(nèi)實行民主制度。黨的一大到六大在發(fā)展黨內(nèi)民主方面呈現(xiàn)以下特點：
　　1．實行年會制。從一大到六大，基本上堅持每年召開一次黨的全國代表大會，這就使黨代表能比較及時地行使對黨的重大問題的決策權(quán)。
　　2．盡可能地集思廣益。二大開創(chuàng)了召開大會與分小組討論相結(jié)合的議事形式，使代表有機會充分發(fā)表意見。從三大開始提前召開預(yù)備會，為大會的召開做準備。從四大開始中央在會前預(yù)先向廣大基層黨組織征求意見，并按地域分配參會黨代表名額。由于革命形勢惡化，五大和六大沒能堅持四大的做法。
　　3．確立民主選舉制度。黨的一大采用無記名投票方式選舉產(chǎn)生中央領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，體現(xiàn)了對黨代表自由選舉權(quán)的尊重和保護。二大制定的第一部黨章明確規(guī)定：“中央執(zhí)行委員會由全國代表大會選舉五人組織之，并選舉候補委員三人。”^[1]三大通過的《中國共產(chǎn)黨中央執(zhí)行委員會組織法》明確規(guī)定，中央執(zhí)行委員會由本黨常年大會選出。以后，中央領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)由黨的全國代表大會選舉產(chǎn)生這一基本制度一直沒有改變。
　　4．受到共產(chǎn)國際的深刻影響。中國共產(chǎn)黨是在共產(chǎn)國際代表的指導(dǎo)和幫助下成立的。二大通過的《中國共產(chǎn)黨加入第三國際決議案》，使黨成為共產(chǎn)國際的一個支部，在組織上喪失了獨立性。三大、四大和五大都在共產(chǎn)國際代表或共產(chǎn)國際指示的指導(dǎo)下召開，六大更是直接接受了共產(chǎn)國際的指導(dǎo)。共產(chǎn)國際的介入對發(fā)展黨內(nèi)民主產(chǎn)生了負面影響，黨代表的民主決策權(quán)實際上受到限制。
　　（二）七大——黨內(nèi)民主建設(shè)邁出重大步伐
　　七大是黨的歷史上首次自主舉行的全國代表大會。大會不僅制定了正確的新民主主義革命綱領(lǐng)和路線，而且在發(fā)展黨內(nèi)民主、提高大會議事質(zhì)量方面取得重大進展。
　　1．通過會前統(tǒng)一思想、增進團結(jié)，為大會成功召開創(chuàng)造了條件。在七大長達七年的準備過程中，進行了審干運動、整風(fēng)運動等，從團結(jié)的愿望出發(fā)，對歷史上黨內(nèi)的錯誤進行了系統(tǒng)深入的總結(jié)。七大還開創(chuàng)了對重大歷史問題提前討論的先例，六屆七中全會通過了《關(guān)于黨的若干歷史問題的決議》，把歷史問題解決于前，使七大能夠全力以赴地面對未來做出正確決策。這種會前統(tǒng)一思想的做法成為此后黨的全國代表大會的慣例。
　　2．建立黨代表資格審查制度。從六大到七大，經(jīng)過17年的發(fā)展，全國黨員數(shù)量已由4萬多人增加到121萬人。為確保參加七大的代表的先進性和純潔性，從1940年初開始，中央組成了代表資格審查委員會，對代表逐個進行資格審查，為七大充分發(fā)揚黨內(nèi)民主、提高議事決策質(zhì)量提供了重要的組織保障。
　　3．中央領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的民主選舉方式有重大改進，黨內(nèi)民主得到充分體現(xiàn)。七大在選舉中央委員會時，不僅增加了候選人提名程序，并且在候選人提名程序中引入預(yù)選程序，在預(yù)選環(huán)節(jié)中引入自由提名環(huán)節(jié)。具體是先由各代表團小組提出初步名單，再由主席團以此為基礎(chǔ)提出預(yù)選的候選名單，交各代表團充分討論后進行無記名投票的預(yù)選；然后主席團以預(yù)選結(jié)果為基礎(chǔ)提出正式候選名單，再投票選舉。選舉時允許代表另行提出名單以及自由改變名單。選舉均采用無記名投票方式，并由大會主席團確定監(jiān)票人，堅持選舉票數(shù)公開的原則。
　　（三）八大——奠定執(zhí)政后黨內(nèi)民主制度的基礎(chǔ)
　　八大是黨執(zhí)政后召開的第一次全國代表大會，不僅確定了我國社會主義建設(shè)的綱領(lǐng)、路線和方針，還積極探索執(zhí)政黨的黨內(nèi)民主建設(shè)，奠定了執(zhí)政條件下黨內(nèi)民主制度建設(shè)的基礎(chǔ)。
　　1．大會召開前進行了廣泛的黨內(nèi)民主協(xié)商和充分準備。八大召開前，中央政治局先后召集研究八大事宜的各種會議、會見、約談等130余次，就黨代表的名額及選舉辦法、會議議程、中心議題等問題做出決定。八大主要文件的起草都以大規(guī)模調(diào)查研究和通過各種渠道傾聽各方面意見為基礎(chǔ)，高度體現(xiàn)了民主協(xié)商精神。
　　2．黨代表完全通過民主選舉產(chǎn)生，代表參與民主議事的機制得到進一步發(fā)展。出席八大的代表由全國31個選舉單位通過民主選舉產(chǎn)生。會上，代表可以自愿報名發(fā)言，共有68名代表在大會上發(fā)言，另有45人以書面形式發(fā)言，在會上或會后散發(fā)^[2]（P14)。發(fā)言者既有黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人，也有來自各基層的普通工農(nóng)黨員代表，具有廣泛的代表性，成為八大的突出特色。
　　3．中央領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的民主選舉得到進一步完善，有效地保證了代表自由地表達意志。八大提出了“自下而上，由上而下”的選舉方針，具體為：中央委員會的選舉，先由各代表團提出名單，然后由政治局會同各代表團團長、副團長會商制定一個預(yù)選名單，下發(fā)各代表團進行預(yù)選，再由政治局根據(jù)預(yù)選結(jié)果確定一個正式候選人名單向大會提交。大會通過無記名投票方式，由全體參會代表先選舉正式委員，后選舉候補委員。中央政治局及其常委會的選舉也經(jīng)過預(yù)選等程序，最后以無記名投票方式選舉產(chǎn)生。
　　4．正式規(guī)定黨的代表大會實行常任制。八大采納了毛澤東的意見，在新修改的黨章中明確規(guī)定實行黨代表大會常任制，每年召開一次大會，每屆代表任期五年，這在我們黨的歷史上是第一次^[3]。遺憾的是，由于種種原因，這一制度沒有堅持下去。
　?。ㄋ模┚糯蟮绞淮蟆h內(nèi)民主建設(shè)經(jīng)歷嚴重曲折
　　九大和十大都是在“無產(chǎn)階級專政下繼續(xù)革命”的“左”傾錯誤理論指導(dǎo)下召開的，黨的代表大會制度和黨內(nèi)民主受到嚴重沖擊和扭曲。
　　九大的籌備工作實際上是在中央文革小組的主持下進行的，十大則以中央工作會議取代本應(yīng)召開的九屆三中全會，以省市區(qū)黨委擴大會議取代黨的代表大會，這種不正常的組織狀態(tài)使大會的籌備工作、組織工作和會議內(nèi)容都被少數(shù)人操控。九大和十大做出的事關(guān)黨和國家命運的重大決策，也不經(jīng)過黨中央集體討論決定，而由毛澤東個人核定，或由他指定某些人決定^[2]（P124)。
　　九大和十大通過的兩部黨章都取消了關(guān)于黨員的權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定，改變了中央領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)只能由選舉產(chǎn)生的根本制度，將各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的產(chǎn)生簡單地規(guī)定為“由民主協(xié)商、選舉產(chǎn)生”，并取消了無記名投票的規(guī)定。九大還把林彪作為毛澤東的接班人直接寫入黨章的總綱，這些舉措嚴重危害了黨內(nèi)民主。
　　
　　十一大雖然宣告“文化大革命”結(jié)束，重申建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國的任務(wù)，但仍然肯定“文化大革命”的錯誤理論、路線和政策。會上，有相當(dāng)數(shù)量的代表對華國鋒所作政治報告中的錯誤和他工作中的問題提出批評意見，但都未被接受，華國鋒仍然繼續(xù)維護個人崇拜、延續(xù)個人專斷的作風(fēng)，黨內(nèi)民主和正常的組織生活都沒能恢復(fù)起來。
　?。ㄎ澹┦蟮绞叽蟆h內(nèi)民主走上規(guī)范化制度化軌道
　　新時期召開的黨的十二大到十七大，在推進中國特色社會主義事業(yè)偉大征程中做出了一系列重大的正確決策，黨的代表大會制度在發(fā)展黨內(nèi)民主、提高議事質(zhì)量方面走上一條沿著制度化的軌道不斷發(fā)展完善的道路。
　　1．大會的組織程序和議事程序趨于制度化。十二大以來的歷次黨的全國代表大會，基本上都是由先期的中央全會和中央政治局會議確定大會代表名額和分配原則、產(chǎn)生辦法，審議上屆中央委員會的報告和新黨章或黨章修改草案，并將文件提交下一屆黨的全國代表大會審議；由大會預(yù)備會確定大會的主要議題和議程，選出大會主席團和秘書長，并由大會主席團選出主席團常務(wù)委員會，審議通過代表資格審查委員會所作的審查報告以及大會日程安排。十二大黨章明確規(guī)定了黨的全國代表大會聽取和審查中央委員會的報告、修改黨章、選舉中央委員會等五項職權(quán)，以后的歷次黨章修改都基本沿用這一個規(guī)定，使黨的全國代表大會在會議期間的議事和選舉逐步規(guī)范化。
　　2．黨代表選舉和審查程序更加完善。一是預(yù)先確定代表選舉方案，包括代表的人數(shù)、結(jié)構(gòu)比例、條件、選舉單位等。二是各選舉單位按照自下而上、上下結(jié)合、反復(fù)醞釀、逐級遴選的原則推薦（選舉）確定候選人名單。三是由各選舉單位召開黨的代表大會或代表會議，從確定的候選人中差額選舉出席全國代表大會的代表。這次十七大代表選舉，中央明確提出，選舉單位召開黨代表大會或黨代表會議進行正式選舉時，代表候選人一般應(yīng)多于應(yīng)選名額的15%，差額比例比十六大時又增加了5個百分點，反映了黨內(nèi)民主的進步。四是代表資格先由全國代表大會籌備機構(gòu)預(yù)審，再由預(yù)備會議上成立的代表資格審查委員會進行正式資格審查，審查合格代表資格方有效。
　　3．中央領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的民主選舉日趨完善。十二大黨章恢復(fù)了有關(guān)中央領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)經(jīng)民主選舉產(chǎn)生的規(guī)定，重新確立了候選人預(yù)選機制。同時，根據(jù)新老交替的要求，確定干部隊伍要逐步實現(xiàn)革命化、年輕化、知識化、專業(yè)化。十三大在中央領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的選舉中首次引入差額選舉制度，中央委員、中央紀委委員候選人差額不少于預(yù)提候選人數(shù)的5%，候補中央委員候選人差額不少于預(yù)提候選人的12%。此后，歷次黨代會的選舉工作都沿用十三大的基本程序和原則，并在一些具體環(huán)節(jié)上進一步體現(xiàn)了民主性。黨的十七大中央委員的預(yù)選差額比例超過8%，比十六大又提高了兩個多百分點，從一個側(cè)面表明了黨內(nèi)民主的發(fā)展。
　　
　　二、中國共產(chǎn)黨全國代表大會議事機制的發(fā)展演變
　　
　　民主議事是黨的全國代表大會一項重要職能，也是其中心內(nèi)容。中國共產(chǎn)黨全國代表大會能否充分發(fā)揚黨內(nèi)民主，保證代表對各項議案進行充分的討論和審議，直接影響到黨的綱領(lǐng)、路線、方針政策的正確性。一般來說，審議議案的程序主要包括議案草案的起草、對議案草案的充分討論和修改、議案表決三個環(huán)節(jié)。從黨的歷次全國代表大會的發(fā)展歷程看，在發(fā)展黨內(nèi)民主、提高議事質(zhì)量、完善議事機制方面，總體上呈逐步上升之勢，期間也經(jīng)歷了反復(fù)和曲折。
　?。ㄒ唬┳h案草案的產(chǎn)生
　　議案草案是黨的全國代表大會商議黨內(nèi)重大問題的基本材料，其形成應(yīng)建立在廣泛征求和吸取廣大黨員意見和建議的基礎(chǔ)上。在黨的一大和二大上，由于客觀條件的限制，議案草案的產(chǎn)生相對比較簡單，由中央指派某人或某幾個人草擬，事先并未征求其他代表的意見。三大通過的《中央執(zhí)行委員會組織法》對此有了明確規(guī)定：開全黨大會至少提前兩個月通知召集，附寄議事日程草案，并請地方于通知一個月內(nèi)交齊議案。中央執(zhí)行委員會的報告須開會一個月之前寄地方。黨的四大籌備期間，中央曾致函所屬組織，要求各區(qū)各地方委員會、各獨立組對于三大以來的各種政策發(fā)表意見，并將小組會議的討論結(jié)果報告中央，個人有特別意見也要求寫成意見書，由黨的委員會或組長匯寄中央局。這是黨在幼年時期在黨的全國代表大會主要議案形成過程中充分發(fā)揚民主、集中全黨智慧的體現(xiàn)。
　　到黨的七大，中央對各種議案草案的起草工作高度重視，明確規(guī)定了起草各大報告的成員及召集人。黨的六屆七中全會歷時十一個月，其主要任務(wù)之一就是研究起草七大的各種文件。
　　八大召開前，中央專門成立了由劉少奇等7人組成的政治報告起草委員會，由鄧小平等9人組成的黨章修改草案起草委員會，由周恩來組織國家計委人員組成的第二個五年計劃建議和建議報告起草委員會，分別負責(zé)三大文件的準備工作。八大政治報告的起草修改歷時1年4個月，現(xiàn)今保存的各種修改稿就有80多份，黨章草案現(xiàn)存檔的各種修改本也有50多份^[2]（P6)。各項文件的起草過程始終體現(xiàn)著民主協(xié)商、充分發(fā)揚黨內(nèi)民主、集中全黨集體智慧的精神。
　　然而，其后的九大、十大、十一大各項議案草案的產(chǎn)生卻沒有繼承八大形成的良好機制，黨的全國代表大會的議案成了個別領(lǐng)導(dǎo)人意志的體現(xiàn)^[4]。
　　新時期以來，我們黨恢復(fù)了在黨內(nèi)廣泛征求意見的基礎(chǔ)上形成黨的全國代表大會主要議案草案的良好機制，并且逐步擴大征求意見范圍。十二大首次在大會召開之前就將政治報告草案發(fā)給黨代表征求意見，這一舉措大大提高了黨的全國代表大會的議事效率。十二大對黨章的修改工作提前兩年多開始，從上到下、從黨內(nèi)到黨外，廣泛征求意見，經(jīng)過反復(fù)討論和修改形成。十三大、十四大、十五大、十六大、十七大的重要文件起草都延續(xù)了這一機制，都是在充分發(fā)揚民主，廣泛征求和聽取各方面的意見，集思廣益，反復(fù)修改后形成的，從而使大會報告等重要文件成為全黨集體智慧的結(jié)晶。
　?。ǘ┐髸ψh案的討論和修改
　　在大會期間對各項議案進行討論和修改是黨的全國代表大會議事機制的核心部分，是參會代表充分行使民主權(quán)利，大會充分發(fā)揚黨內(nèi)民主、集中全黨智慧的一個重要環(huán)節(jié)。
　　早期黨的全國代表大會的議案草案由于沒有條件在會前進行廣泛征求意見和集體討論，因而在會上黨代表對各種重要問題的看法往往有較大分岐，導(dǎo)致在大會上常有激烈的爭論。例如，三大代表們圍繞與國民黨建立統(tǒng)一戰(zhàn)線的策略和形式等問題，曾有過兩天的激烈爭論；六大代表們用了8天的時間對政治報告進行了熱烈的討論，提出了各種修改意見。這種激烈討論和爭論對大會形成的決議是有意義的，一定程度上彌補了會前準備不足的缺陷。
　　七大是民主革命時期黨的全國代表大會充分發(fā)揚黨內(nèi)民主的典范。七大共召開全體會議二十二次，代表團及各代表團小組召開會議多次。每個代表都有充分發(fā)言權(quán)，可以各抒己見、暢所欲言。大會廣泛聽取、積極采納代表的意見，有時哪怕是一句話、幾個字的修改意見，都要印發(fā)與會代表深入討論，充分發(fā)揚民主的結(jié)果是使七大制定了爭取革命勝利的正確路線和方針。
　　建國后，黨作為執(zhí)政黨面臨與民主革命時期截然不同的形勢和任務(wù)，這使八大路線、方針和政策的制定具有不同以往的重要意義。在八大召開期間，除中央的正式報告外，先后有113名代表在大會上發(fā)言或提交書面發(fā)言。這些發(fā)言并不都是贊歌，而是有建議、有意見、有直接的批評，甚至有意見相左的辯論。大會發(fā)言數(shù)量之多、內(nèi)容之豐富，體現(xiàn)出黨內(nèi)空前的民主氛圍。代表們充分行使議事決策權(quán)，這為八大制定正確的路線、方針和政策奠定了基礎(chǔ)。
　　
　　八大以后，由于黨的指導(dǎo)思想上的“左”傾錯誤和主要領(lǐng)導(dǎo)人的個人專斷作風(fēng)日益發(fā)展，黨內(nèi)不同意見不再有展現(xiàn)的空間。九大從始至終為個人崇拜的狂熱氣氛籠罩，不允許有任何稍微不同的聲音，各種議案草案從產(chǎn)生到通過都完全背離了八大確立的民主議事機制。十大的組織工作被“四人幫”把持，他們利用職權(quán)扼殺民主，使代表們不可能敞開思想發(fā)表意見。十一大召開期間，由于領(lǐng)導(dǎo)人的主觀意志仍然凌駕于黨的全國代表大會之上，許多代表對政治報告中的錯誤觀點提出的批評意見和修改意見未能被采納和接受。
　　充分發(fā)揚黨內(nèi)民主，依靠全黨的智慧和按照全黨意志決定黨的重大問題，是十一屆三中全會以后黨內(nèi)政治生活的一個重大變化。十二大以來，歷次黨的全國代表大會的各項議案在草擬時就充分征求中央和地方各方面以及黨代表的意見，這使會上討論和修改時比較尖銳對立的爭論大大減少了，但無損于大會討論的民主性，代表們在各項議案的討論中對其關(guān)注的問題基本能暢所欲言，各項重要議案的最終定稿也在充分吸取大會討論意見的基礎(chǔ)上進行了進一步的修改和完善。例如，在大會討論十六大報告中，代表提出的在加強和改進黨的建設(shè)部分應(yīng)寫上正確開展批評與自我批評的內(nèi)容、應(yīng)增加完善科技服務(wù)體系的內(nèi)容以及應(yīng)增加健全農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全體系的內(nèi)容等建議性意見，都被吸收到報告的最后定稿中。十七大報告根據(jù)會議期間代表們在討論過程中提出的意見，又做出了十五處修改和完善。
　　（三）議案的表決
　　議案的表決是民主決策的標志性程序。充分討論固然是極其重要的，但最充分的討論也不能代替表決。是否按照民主程序決定重大問題，其基本標志在于是否按照少數(shù)服從多數(shù)的原則實行公開的表決。少數(shù)服從多數(shù)是民主集中制的基本原則，也是黨的議事機制表決程序的基本原則，有利于統(tǒng)一黨的思想和行動。從黨的全國代表大會的發(fā)展歷程看，二大通過的黨章明確規(guī)定：本黨一切會議決議均取決多數(shù)，少數(shù)絕對服從多數(shù)。其后通過的黨章一直采用這一根本原則，歷次黨的全國代表大會議案的表決也嚴格遵循這一根本原則，即使在黨內(nèi)民主遭到嚴重破壞的九大和十大，都沒有違背這一原則，這充分說明黨對少數(shù)服從多數(shù)這一基本民主制度的深刻理解與審慎態(tài)度。表決的方式通常包括無記名表決、記名表決、舉手表決三種。舉手表決方式是一種最直接、最簡單的表決方式，能夠公開、充分表現(xiàn)黨代表對各種議案的鮮明態(tài)度和意見。從黨的歷次代表大會的情況看，對各種議案的表決都是采用舉手表決方式。
　　
　　三、中國共產(chǎn)黨全國代表大會發(fā)展黨內(nèi)民主的基本經(jīng)驗
　　
　　應(yīng)當(dāng)承認，目前黨的全國代表大會制度有不健全不完善的地方，其優(yōu)越性還未得到充分發(fā)揮。黨的十六大提出：“要以保障黨員民主權(quán)利為基礎(chǔ)，以完善黨的代表大會制度和黨的委員會制度為重點，從改革體制機制入手，建立健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨內(nèi)民主制度?！?sup>[5]（P52)十七大報告繼續(xù)提出了完善黨的代表大會制度，通過實行黨的代表大會代表任期制等舉措發(fā)展黨內(nèi)民主的任務(wù)。黨的歷次全國代表大會在發(fā)展黨內(nèi)民主、提高議事質(zhì)量方面的探索和實踐，為我們提供了可資借鑒的經(jīng)驗。
　?。ㄒ唬┒ㄆ谡匍_黨的全國代表大會是健全黨內(nèi)民主生活的基本前提
　　鄧小平在黨的八大上指出：“黨的民主集中制的基本要求之一，是黨的各級代表大會的定期召集和充分發(fā)揮作用?！?sup>[6]定期召開黨的全國代表大會可以說是黨內(nèi)民主生活健康發(fā)展的基本前提，否則黨內(nèi)民主在起點上就打了折扣。
　　建黨初期，我們黨實行的是黨的代表大會年會制。從實際情況看，從一大到六大，除了個別延期外（四大延期半年，五大延期一年多），基本做到了一年召開一次黨的全國代表大會。六大到七大，由于革命戰(zhàn)爭和黨內(nèi)路線斗爭、思想斗爭等因素的影響，間隔長達17年。七大之后，歷經(jīng)解放戰(zhàn)爭的戰(zhàn)略決戰(zhàn)、開國之初的百廢待興以及黨內(nèi)與高饒集團的斗爭，七大與八大相隔11年。這之后的八大與九大間隔13年，而九大與十大、十大與十一大都是間隔4年提前召開的。進入新時期以后，黨的全國代表大會才開始走上定期召開的制度化軌道，從十二大到十七大，都是按黨章規(guī)定按時召開的。
　　縱觀新時期以前黨的全國代表大會的歷史可以看到，在建黨初期的秘密狀態(tài)下和戰(zhàn)爭環(huán)境中，黨仍然能夠堅持按期召開黨的全國代表大會，而在黨逐步壯大和走向成熟的時候，尤其是執(zhí)政以后的和平建設(shè)環(huán)境中，反倒不能按期召開了。究其原因，最根本的是黨內(nèi)民主制度不健全，民主生活不規(guī)范，黨的全國代表大會的召開沒有健全有效的制度保證。不按照黨章的規(guī)定定期召開黨的全國代表大會，會削弱其權(quán)威，破壞黨內(nèi)民主制度，甚至損害黨的事業(yè)，這在黨的歷史上有過深刻教訓(xùn)。
　　當(dāng)然，黨章明確規(guī)定，黨的全國代表大會在特殊情況下可以提前或延期舉行，因而沒有按期召開代表大會也是黨章所允許的。黨章的這一規(guī)定是從實際出發(fā)的，對于黨的建設(shè)和黨的事業(yè)發(fā)展是有利的，但問題在于什么是特殊情況。在黨執(zhí)政后，除非國內(nèi)發(fā)生大的動亂或者爆發(fā)大規(guī)模戰(zhàn)爭，黨的全國代表大會都應(yīng)該按期召開。
　?。ǘ┟裰鬟x舉黨代表是完善黨的全國代表大會制度、發(fā)展黨內(nèi)民主的重要條件
　　黨的全國代表大會作為黨的最高權(quán)力機構(gòu)，在黨內(nèi)是否具有最高權(quán)威性，能否得到廣大黨員的認同，很大程度上取決于參會的黨代表是否由廣大黨員民主選舉產(chǎn)生。黨代表代表全體黨員審議決定黨內(nèi)重大事務(wù)，是黨的全國代表大會的議事決策主體，代表參政議政的素質(zhì)如何，直接影響黨代會的議事質(zhì)量和民主決策。
　　建黨初期，由于政治環(huán)境和客觀條件的限制，黨代表產(chǎn)生方式除有個別地區(qū)實行選舉外，其他多為地區(qū)黨組織推舉或中央指定。隨著黨的事業(yè)發(fā)展，黨員和黨組織的數(shù)量不斷增多，黨代表的產(chǎn)生方式也逐漸由指派推薦向民主選舉轉(zhuǎn)變。七大明確提出黨代表的產(chǎn)生除因某些環(huán)境因素不能進行民主選舉的地區(qū)外，必須盡可能做到用民主方法選舉代表。從總體看，民主革命時期黨的全國代表大會代表的產(chǎn)生在實踐中沒能形成比較完備的民主選舉形式，這在當(dāng)時的客觀環(huán)境下，是能夠被廣大黨員所理解和接受的。
　　在黨執(zhí)政后的和平建設(shè)環(huán)境中，除“文革”時期的曲折外，黨的八大以及十二大至十七大，參加黨的全國代表大會的代表都是經(jīng)過自下而上的推薦和民主選舉產(chǎn)生的。十二大還首次在黨章中對差額選舉黨代表進行了規(guī)定，但是在實踐中，在推薦和選舉的具體環(huán)節(jié)上，還是經(jīng)歷了一個逐步完善的過程。到十七大代表選舉，中央明確要求候選人的推薦提名從基層開始，全部基層黨組織和黨員都要參加，黨代表的選舉差額比例達到了15%，并且在推薦提名階段也普遍做到了差額推薦，這從一個側(cè)面表明黨內(nèi)民主的進步。
　?。ㄈ┍ＷC黨代表暢所欲言是提高黨的全國代表大會民主程度和議事質(zhì)量的關(guān)鍵環(huán)節(jié)
　　召開黨的全國代表大會的主要目的之一，就是研究審議決定黨的大政方針以及重大問題。黨的歷次全國代表大會的實踐表明，凡是能夠形成民主的氛圍，保證代表們暢所欲言、充分行使代表權(quán)利的大會，一般都能夠制定出正確的路線方針，做出正確的決策；而缺乏民主氛圍，壓制代表民主權(quán)利，破壞黨內(nèi)民主制度的大會，則往往會做出錯誤的決策。從一大到六大，黨雖然處在幼年時期，但在每次大會上，代表們對重大議題都可以各抒己見，不同意見可以充分表達，從而使多數(shù)大會都通過了基本正確的決議案。黨的七大、八大，能夠在兩次不同的重大歷史轉(zhuǎn)折關(guān)頭制定出正確的路線、方針和政策，與這兩次大會在發(fā)揚黨內(nèi)民主方面的重大進步是分不開的。在黨的十七大上，黨代表暢所欲言，這從一個側(cè)面印證了黨內(nèi)民主的發(fā)展。
　　
　　一般情況下，黨的全國代表大會上出現(xiàn)熱烈的討論甚至激烈的爭論，對于統(tǒng)一全黨思想和制定正確的大政方針是有利的，而各種議案毫無爭議的“一致通過”，未必就是好事。九大上林彪所作的政治報告以及大會通過的黨章，至今未聽說大會上有多少不同意見的爭論，這種表面上的一致只不過是“萬馬齊喑究可哀”而已，并不能真正消除實質(zhì)上的思想分歧。由此可見，充分發(fā)揚民主，保證黨代表暢所欲言地討論問題，充分行使民主權(quán)利，是提高黨的全國代表大會議事質(zhì)量和決策質(zhì)量的關(guān)鍵。在好人主義盛行、批評和自我批評相對不足的今天，要發(fā)展黨內(nèi)民主，完善黨代表大會制度，必須充分保障黨代表能夠暢所欲言，形成不同意見平等討論的氛圍和環(huán)境，鼓勵和保護大家講真話、講實話。
　?。ㄋ模┟裰鬟x舉中央領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)是黨的全國代表大會充分發(fā)揚民主的重要標志
　　選舉黨的中央領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)是黨的全國代表大會的一項重要職能。能否充分發(fā)揚民主，不斷完善黨內(nèi)民主選舉制度，使選舉充分體現(xiàn)黨代表的意志，選出全黨擁護的中央領(lǐng)導(dǎo)集體，是能否開好黨的全國代表大會至關(guān)重要的方面。因為只有通過充分民主的選舉，選出全黨擁護的中央領(lǐng)導(dǎo)集體，才能為黨制定和實施正確的路線、方針和政策打下堅實的組織基礎(chǔ)。
　　民主選舉不等于黨內(nèi)民主，但沒有民主選舉，就不可能有黨內(nèi)民主。我們今天經(jīng)常談?wù)撈叽?、八大在黨的歷史上起到了非同尋常的作用，一個很重要的原因，就是七大、八大的選舉非常民主，產(chǎn)生了被全黨和全國人民所擁戴的黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體。九大、十大的錯誤及其對社會主義建設(shè)事業(yè)的負面影響，則與黨內(nèi)民主制度遭到嚴重破壞，從而給黨內(nèi)陰謀家以可乘之機有很大關(guān)系。改革開放以來，我國之所以能取得中國特色社會主義建設(shè)的巨大成就，關(guān)鍵在于黨制定并始終堅持了正確的路線、方針和政策，而之所以能夠制定并堅定不移地貫徹執(zhí)行黨的正確路線、方針和政策，關(guān)鍵在于黨的全國代表大會每次都選舉產(chǎn)生了堅強有力的中央領(lǐng)導(dǎo)集體。正反兩方面的經(jīng)驗表明，發(fā)展黨內(nèi)民主，完善黨的代表大會制度，決不能忽視黨的代表大會的民主選舉制度。在我國這樣一個缺乏民主法制傳統(tǒng)的國度，黨的全國代表大會的民主選舉承擔(dān)著以黨內(nèi)民主帶動人民民主，推進社會主義政治文明建設(shè)的重大使命，所以必須把健全民主選舉制度作為完善黨的全國代表大會制度和發(fā)展黨內(nèi)民主的核心內(nèi)容，大膽創(chuàng)新，積極推進。 
　?。ㄎ澹┩菩悬h代表大會常任制是進一步完善黨的代表大會制度、發(fā)展黨內(nèi)民主的正確取向
　　定期召開黨的全國代表大會是發(fā)揮黨代會作用的前提條件。十二大以來，在這方面，我們黨已經(jīng)實現(xiàn)了規(guī)范化和制度化。但是，由于始終沒能恢復(fù)八大后曾實行的黨代會常任制，目前的黨代表大會制度仍然存在兩個突出的缺點：一是黨代會開會次數(shù)過少，議事決策事項過于宏觀，作為黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的作用體現(xiàn)得不夠充分；二是黨代表在一次大會開過后就不再行使任何職權(quán)、發(fā)揮任何作用，既是代表資源的巨大浪費，也使廣大黨員的民主權(quán)利在一定程度上被虛置。這顯然不利于發(fā)展黨內(nèi)民主，與時代發(fā)展的潮流不相適應(yīng)。
　　20世紀80年代，隨著改革開放的發(fā)展和黨內(nèi)民主的進步，中央有關(guān)部門重新對實行黨的代表大會常任制進行研究。黨的十三大后，浙江、黑龍江、山西、河北、湖南等省的十多個市縣區(qū)進行了黨的代表大會常任制的試點，積累了經(jīng)驗，取得了良好的效果。十六大明確提出：“擴大在市、縣進行黨的代表大會常任制的試點。積極探索黨的代表大會閉會期間發(fā)揮代表作用的途徑和形式?！?sup>[5]（P52)近年來，各地積極貫徹實踐，探索出很多成功的做法和經(jīng)驗。黨的十七大進一步提出：“完善黨的代表大會制度，實行黨的代表大會代表任期制，選擇一些縣（市、區(qū)）試行黨代表大會常任制?！?sup>[7]（P51)這表明，黨已經(jīng)決定在全國范圍內(nèi)進一步擴大黨代表大會常任制的試點，以便更多地積累成功實踐的經(jīng)驗，在條件成熟后全面推行。積極探索并盡快全面推行黨代表大會常任制，是新的歷史條件下完善黨的代表大會制度，推動黨內(nèi)民主發(fā)展的正確方向。
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