摘要：農(nóng)民工問(wèn)題事關(guān)我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展全局。解決農(nóng)民工問(wèn)題是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義的戰(zhàn)略任務(wù)。近年來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視農(nóng)民工問(wèn)題。制定了一系列保障農(nóng)民工權(quán)益的政策措施，并取得了明顯成效，但農(nóng)民工面臨的問(wèn)題仍十分突出。文章通過(guò)探討農(nóng)民工權(quán)益法律保障缺失的深層原因，并結(jié)合《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》的有關(guān)規(guī)定。分析加強(qiáng)農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)的相應(yīng)對(duì)策并提出立法建議。
　　關(guān)鍵詞：農(nóng)民工；農(nóng)民工權(quán)益；法律保障缺失；對(duì)策；立法建議
　　
　　一、農(nóng)民工——一個(gè)特殊的社會(huì)群體
　　
　　農(nóng)民工是我國(guó)改革開放和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中涌現(xiàn)的一支新型勞動(dòng)大軍。他們戶籍仍在農(nóng)村，主要從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，有的在農(nóng)閑季節(jié)外出務(wù)工，亦工亦農(nóng)，流動(dòng)性強(qiáng)，有的長(zhǎng)期在城市就業(yè)，已成為產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分。農(nóng)民工分布在我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)各個(gè)行業(yè)，在加工制造業(yè)、建筑業(yè)、采掘業(yè)及環(huán)衛(wèi)、家政、餐飲等服務(wù)行業(yè)中已占從業(yè)人員半數(shù)以上。農(nóng)民外出務(wù)工，為城市創(chuàng)造了財(cái)富，為農(nóng)村增加了收入，為城鄉(xiāng)發(fā)展注入了活力，成為工業(yè)帶動(dòng)農(nóng)業(yè)、城市帶動(dòng)農(nóng)村、發(fā)達(dá)地區(qū)帶動(dòng)落后地區(qū)的有效形式，同時(shí)促進(jìn)了市場(chǎng)導(dǎo)向、自主擇業(yè)、競(jìng)爭(zhēng)就業(yè)機(jī)制的形成，為改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、解決“三農(nóng)”問(wèn)題闖出了一條新路。返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民工，帶回資金、技術(shù)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)觀念，直接促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。但是，農(nóng)民工處于社會(huì)層次體系的底層，他們?cè)诔鞘猩钪刑幱谌鮿?shì)地位，權(quán)益屢屢受到侵害，諸如就業(yè)、培訓(xùn)、休息、安全保障、子女受教育等權(quán)利都得不到有效的保障。“一個(gè)社會(huì)如果不能充分關(guān)注保障問(wèn)題，特別是社會(huì)脆弱成員的保障問(wèn)題，很可能要忍受破壞性不利后果的折磨?！鞭r(nóng)民工權(quán)益法律保障的缺失不能不引起社會(huì)的高度重視。我們要站在建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)全局和戰(zhàn)略的高度，充分認(rèn)識(shí)解決好農(nóng)民工問(wèn)題的重要性、緊迫性和長(zhǎng)期性。
　　
　　二、農(nóng)民工權(quán)益法律保障缺失的深層原因
　　
　　研究農(nóng)民工權(quán)益的保護(hù)，必須剖析農(nóng)民工權(quán)益法律保障缺失的深層原因。
　　
　　(一)歷史原因：城鄉(xiāng)二元格局
　　農(nóng)民工是在我國(guó)特定環(huán)境下產(chǎn)生的。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國(guó)家實(shí)行嚴(yán)格的收入分配制度和戶籍管理制度，這兩者實(shí)際上形成了城鄉(xiāng)二元格局。盡管這種二元格局在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代為社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)，顯示了一定的優(yōu)越性。但是隨著改革開放的不斷深入，這種二元格局的弊端愈加凸現(xiàn)。二元化的戶籍管理制度制約著人口的廣泛流動(dòng)，特別是制約著經(jīng)濟(jì)落后農(nóng)村的農(nóng)民向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市的流動(dòng)。城鄉(xiāng)二元格局在城市與農(nóng)村之間形成不同的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，這種二元化的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)拉大了城市與農(nóng)村之間的經(jīng)濟(jì)差距。經(jīng)濟(jì)差距越大，就越能刺激農(nóng)民涌向城市的心理，也越能加劇城鄉(xiāng)兩種秩序的對(duì)立。城鄉(xiāng)二元格局的對(duì)立秩序決定了農(nóng)民工特殊身份的形成，農(nóng)民和市民不同的利益觀念和價(jià)值觀念也決定了兩種社會(huì)群體的必然對(duì)立。
　　
　　(二)社會(huì)原因：維權(quán)成本高
　　德國(guó)法學(xué)家耶林認(rèn)為，“權(quán)利，為達(dá)到此目標(biāo)的手段就是斗爭(zhēng)?！鞭r(nóng)民工作為社會(huì)特殊的弱勢(shì)群體，當(dāng)其權(quán)益被侵害之后，會(huì)為維護(hù)自己的合法權(quán)益而斗爭(zhēng)嗎?訴訟是農(nóng)民工權(quán)益保障的法律底線，同時(shí)也是農(nóng)民工最不愿意走的一條路。維權(quán)成本高是法律難以保護(hù)農(nóng)民工權(quán)益的根本原因。農(nóng)民工依法維權(quán)的代價(jià)到底有多大?據(jù)全國(guó)總工會(huì)不完全統(tǒng)計(jì)，到2004年11月中旬，全國(guó)進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工被拖欠的工資約有1000億元。而為索回這1000億元欠薪，整個(gè)社會(huì)需要付出至少3000億元的成本。這是北京青少年法律援助與研究中心針對(duì)進(jìn)城務(wù)工青年維權(quán)成本所作調(diào)查得出的結(jié)論。調(diào)查顯示，農(nóng)民工討薪需付出四大成本：經(jīng)濟(jì)成本、時(shí)間成本、政府成本、法律援助成本。接受調(diào)查的農(nóng)民工平均討薪的綜合成本在3420－5720元之間。如果提供法律援助，則成本最少需要5000元，最高將超過(guò)9000元。而有的人在付出巨大成本后權(quán)利仍然得不到維護(hù)，或是處理結(jié)果不能彌補(bǔ)他們付出的成本。因此，即便農(nóng)民工知道自己的權(quán)益被侵害，也不敢、不愿用法律途徑來(lái)為自己維權(quán)。有的農(nóng)民工甚至選擇用暴力手段或極端方式來(lái)維權(quán)，如跳樓、爬塔吊等。這些惡性事件，不僅直接威脅著農(nóng)民工、用人單位老板的生命財(cái)產(chǎn)安全，而且直接威脅著社會(huì)的公共安全和穩(wěn)定。
　　
　　(三)自身原因：缺乏權(quán)利觀念
　　農(nóng)民工自身素質(zhì)的束縛也是其權(quán)益法律保障缺失的一個(gè)重要原因。農(nóng)民工文化素質(zhì)相對(duì)較低、現(xiàn)代法制觀念不強(qiáng)、自我保護(hù)意識(shí)淡薄，當(dāng)其權(quán)益遭受侵害之后，由于救濟(jì)無(wú)門，只能自我承擔(dān)。缺乏權(quán)利觀念是農(nóng)民工權(quán)益屢屢受損的重要原因，也是其難以接受現(xiàn)代法制思想、不能用法律維護(hù)自己權(quán)益的關(guān)鍵。當(dāng)然，農(nóng)民工權(quán)利意識(shí)的缺乏不僅僅是其個(gè)人的原因，法律保障的虛置也是一個(gè)重要方面。正如羅爾斯所說(shuō)：“如果法律不能充分解決由社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的迅速變化所帶來(lái)的新型的爭(zhēng)端，人們就會(huì)不再把法律當(dāng)作社會(huì)組織的一個(gè)工具而加以信賴?！?br/>　　
　　三、農(nóng)民工面臨的問(wèn)題及對(duì)策
　　
　　近年來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視農(nóng)民工問(wèn)題，制定了一系列保障農(nóng)民工權(quán)益的政策措施，各地區(qū)、各部門做了大量工作，取得了明顯成效。但農(nóng)民工面臨的問(wèn)題仍十分突出，主要是工資偏低、被拖欠現(xiàn)象嚴(yán)重；勞動(dòng)時(shí)間長(zhǎng)，安全條件差；缺乏社會(huì)保障，職業(yè)病和工傷事故多以及維權(quán)問(wèn)題等等。
　　2006年3月27日正式發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)是中央落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、解決“三農(nóng)”問(wèn)題的又一重大舉措，對(duì)于切實(shí)保障廣大農(nóng)民工的合法權(quán)益，進(jìn)一步改善農(nóng)民工的就業(yè)環(huán)境，引導(dǎo)農(nóng)村富余勞動(dòng)力合理有序轉(zhuǎn)移，推動(dòng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)和中國(guó)特色的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化健康發(fā)展，具有重大的意義。下面，結(jié)合《意見(jiàn)》的有關(guān)規(guī)定，從解決拖欠工資、勞動(dòng)安全、社會(huì)保障三方面分析加強(qiáng)農(nóng)民工權(quán)益的法律保障的相應(yīng)對(duì)策。
　　
　　(一)拖欠工資
　　《意見(jiàn)》要求，要抓緊解決農(nóng)民工工資偏低和拖欠問(wèn)題，建立農(nóng)民工工資支付保障制度。
　　1、嚴(yán)格規(guī)范用人單位工資支付行為，確保農(nóng)民工工資按時(shí)足額發(fā)放給本人，做到工資發(fā)放月清月結(jié)或按勞動(dòng)合同約定執(zhí)行。勞動(dòng)保障部門要重點(diǎn)監(jiān)控農(nóng)民工集中的用人單位工資發(fā)放情況。對(duì)發(fā)生過(guò)拖欠工資的用人單位，強(qiáng)制在開戶銀行按期預(yù)存工資保證金，實(shí)行專戶管理。
　　2、切實(shí)解決政府投資項(xiàng)目拖欠工程款問(wèn)題。所有建設(shè)單位都要按照合同約定及時(shí)撥付工程款項(xiàng)，建設(shè)資金不落實(shí)的，有關(guān)部門不得發(fā)放施工許可證，不得批準(zhǔn)開工報(bào)告。對(duì)重點(diǎn)監(jiān)控的建筑施工企業(yè)實(shí)行工資保證金制度，加大對(duì)拖欠農(nóng)民工工資用人單位的處罰力度，對(duì)惡意拖欠、情節(jié)嚴(yán)重的，可依法責(zé)令停業(yè)整頓、降低或取消資質(zhì)，直至吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照，并對(duì)有關(guān)人員依法予以制裁。
　　3、各地要嚴(yán)格執(zhí)行最低工資制度，合理確定并適時(shí)調(diào)整最低工資標(biāo)準(zhǔn)，制定和推行小時(shí)最低工資標(biāo)準(zhǔn)。制定相關(guān)崗位勞動(dòng)定額的行業(yè)參考標(biāo)準(zhǔn)。用人單位不得以實(shí)行計(jì)件工資為由拒絕執(zhí)行最低工資制度，不得利用提高勞動(dòng)定額變相降低工資水平。
　　
　　(二)勞動(dòng)安全
　　《意見(jiàn)》要求，要依法規(guī)范農(nóng)民工勞動(dòng)管理，嚴(yán)格執(zhí)行勞動(dòng)合同制度、依法保障農(nóng)民工職業(yè)安全衛(wèi)生權(quán)益。
　　1、所有用人單位招用農(nóng)民工都必須依法訂立并履行勞動(dòng)合同，建立權(quán)責(zé)明確的勞動(dòng)關(guān)系。嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家關(guān)于勞動(dòng)合同試用期的規(guī)定，不得濫用試用期侵犯農(nóng)民工權(quán)益。勞動(dòng)保障部門要制定和推行規(guī)范的勞動(dòng)合同文本，加強(qiáng)對(duì)用人單位訂立和履行勞動(dòng)合同的指導(dǎo)和監(jiān)督。
　　2、各地要嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家職業(yè)安全和勞動(dòng)保護(hù)規(guī)程及標(biāo)準(zhǔn)，依法保障農(nóng)民工職業(yè)安全衛(wèi)生權(quán)益。企業(yè)必須按規(guī)定配備安全生產(chǎn)和職業(yè)病防護(hù)設(shè)施，要強(qiáng)化用人單位職業(yè)安全衛(wèi)生的主體責(zé)任，要向新招用的農(nóng)民工告知?jiǎng)趧?dòng)安全、職業(yè)危害事項(xiàng)，發(fā)放符合要求的勞動(dòng)防護(hù)用品，對(duì)從事可能產(chǎn)生職業(yè)危害作業(yè)的人員定期進(jìn)行健康檢查。加強(qiáng)農(nóng)民工職業(yè)安全、勞動(dòng)保護(hù)教育，增強(qiáng)農(nóng)民工自我保護(hù)能力。從事高危行業(yè)和特種作業(yè)的農(nóng)民工要經(jīng)專門培訓(xùn)、持證上崗。發(fā)生重大職業(yè)安全事故，除懲處直接責(zé)任人和企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人外，還要追究政府和有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。
　　3、用人單位要依法保護(hù)女工的特殊權(quán)益，不得以性別為由拒絕錄用女工或提高女工錄用標(biāo)準(zhǔn)，不得安排女工從事禁忌勞動(dòng)范圍工作，不得在女工孕期、產(chǎn)期、哺乳期降低其基本工資或單方面解除勞動(dòng)合同。招用未成年工的用人單位，應(yīng)當(dāng)在工種、勞動(dòng)時(shí)間、勞動(dòng)強(qiáng)度和保護(hù)措施等方面嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家有關(guān)規(guī)定。對(duì)介紹和使用童工的違法行為要從嚴(yán)懲處。
　　
　　(三)社會(huì)保障
　　《意見(jiàn)》指出，要積極穩(wěn)妥地解決農(nóng)民工社會(huì)保障問(wèn)題，依法將農(nóng)民工納入工傷保險(xiǎn)范圍，抓緊解決大病醫(yī)療保障問(wèn)題，探索適合農(nóng)民工特點(diǎn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法。
　　1、各地要認(rèn)真貫徹落實(shí)《工傷保險(xiǎn)條例》。所有用人單位必須及時(shí)為農(nóng)民工辦理參加工傷保險(xiǎn)手續(xù)，并按時(shí)足額繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)。在農(nóng)民工發(fā)生工傷后，要做好工傷認(rèn)定、勞動(dòng)能力鑒定和工傷待遇支付工作。未參加工傷保險(xiǎn)的農(nóng)民工發(fā)生工傷，由用人單位按照工傷保險(xiǎn)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)支付費(fèi)用。
　　2、各統(tǒng)籌地區(qū)要采取建立大病醫(yī)療保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金的辦法，重點(diǎn)解決農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工期間的住院醫(yī)療保障問(wèn)題。根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際合理確定繳費(fèi)率，主要由用人單位繳費(fèi)。完善醫(yī)療保險(xiǎn)結(jié)算辦法，為患大病后自愿回原籍治療的參保農(nóng)民工提供醫(yī)療結(jié)算服務(wù)。有條件的地方，可直接將穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)。農(nóng)民工也可自愿參加原籍的新型農(nóng)村合作醫(yī)療。
　　3、抓緊研究低費(fèi)率、廣覆蓋、可轉(zhuǎn)移，并能夠與現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法。有條件的地方，可直接將穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。已經(jīng)參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民工，用人單位要繼續(xù)為其繳費(fèi)。勞動(dòng)保障部門要抓緊制定農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系異地轉(zhuǎn)移與接續(xù)的辦法。
　　
　　四、盡快制定《農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)法》
　　
　　農(nóng)民工是活躍在城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村中最積極、最能干、最可敬的新生力量，他們?cè)趧?chuàng)造社會(huì)財(cái)富的同時(shí)也在塑造自己，已經(jīng)與城市發(fā)展和居民生活、與農(nóng)村繁榮和文明進(jìn)步密不可分。社會(huì)各個(gè)方面都應(yīng)尊重農(nóng)民工、理解農(nóng)民工、保護(hù)農(nóng)民工。此外，還應(yīng)盡快制定《農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)法》。依據(jù)現(xiàn)有的法律體系，農(nóng)民工合法權(quán)益能夠得到一定的保護(hù)，但是適用法律法規(guī)比較分散，不系統(tǒng)；同時(shí)，農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)中的許多新問(wèn)題還沒(méi)有法律法規(guī)涉及，成為法律空白點(diǎn)。例如，近年來(lái)，治理農(nóng)民工工資拖欠取得了明顯成效，但還沒(méi)有從機(jī)制上徹底解決問(wèn)題，前清后欠的問(wèn)題還在發(fā)生?！扒迩贰惫ぷ鬓Z轟烈烈，欠薪頑疾依然難除，原因就在于目前的“清欠”多是行政推動(dòng)，沒(méi)有走上法制的軌道。建議國(guó)家專門針對(duì)農(nóng)民工群體的特殊性及其在維權(quán)問(wèn)題上的復(fù)雜性，盡快制定出臺(tái)《農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)法》，從根本上為農(nóng)民工依法維權(quán)提供法律上、制度上的保