摘要：如何建立適合國情的農(nóng)村社會保障制度是當(dāng)前困擾社會各界的難題。文章通過對廣東南海的調(diào)查研究得出，農(nóng)地股份合作制能夠促進土地保障社會化，有效提高土地的保障水平。并且同時增強了政府、集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民三方的經(jīng)濟實力，為多渠道籌集建立農(nóng)村社會保障制度所需資金奠定經(jīng)濟基礎(chǔ)。然而。農(nóng)地股份合作制的順利推行不僅需要土地具有增值潛力，更需要鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織的領(lǐng)導(dǎo)具有較高的管理水平以及相關(guān)法律的改革。
　　關(guān)鍵詞：農(nóng)地股份合作制；農(nóng)村社會保障：前提條件
　　
　　一、引言
　　
　　隨著工業(yè)化進程的不斷加快以及老齡化社會問題日益嚴峻，我國農(nóng)村傳統(tǒng)的家庭保障和土地保障模式正面臨巨大的挑戰(zhàn)，如何建立科學(xué)、合理的農(nóng)村社會保障制度已成為學(xué)術(shù)界和政府部門關(guān)注的焦點。學(xué)者們大多認為，作為一個農(nóng)村人口眾多的發(fā)展中國家，完全依靠社會保險這一單一方式構(gòu)建農(nóng)村社會保障制度，不可能為農(nóng)民提供較為充分的社會保障，各地應(yīng)該根據(jù)自己的實際情況建立各具特色的農(nóng)村社會保障模式(任保平等，2003)。張慶亮(2005)等人提出了依托農(nóng)村經(jīng)濟合作社創(chuàng)新農(nóng)村社會保障制度的新思路，但是我國農(nóng)村的現(xiàn)實情況是在全國絕大多數(shù)地區(qū)，農(nóng)村經(jīng)濟合作社缺乏足夠的經(jīng)濟實力，無力承擔(dān)建立社會保障所需要的資金；也有人提出通過商業(yè)保險模式建立農(nóng)村社會保障體系(羅世瑞，2004)。但根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)表明，2006年我國農(nóng)民人均純收入僅為3587元，也遠未達到為自己投保充分的商業(yè)保險的程度。鄭功成(2003)指出，不能對商業(yè)保險公司寄予過高的期望，更不能指望依靠商業(yè)保險來替代政府承擔(dān)的責(zé)任。因此，如何構(gòu)建符合我國國情的農(nóng)村社會保障制度在理論和實踐當(dāng)中均存在較大的爭議，成為研究的難點。
　　廣東南海于2004年在全國率先建立了集養(yǎng)老保障、醫(yī)療保險、社會救助、免費技能培訓(xùn)“四位—體”的多層次農(nóng)村社會保障體系，并逐步開始與城鎮(zhèn)接軌，取得了較好的成效。那么，南海農(nóng)村社會保障制度改革順利進行的根本保障是什么?其與南海始于20世紀90年代初的農(nóng)地股份合作制度改革是否存在必然聯(lián)系?該模式是否能夠在全國范圍內(nèi)推廣?本文擬通過對南海的實證分析，探討上述問題的答案。
　　
　　二、南海農(nóng)地股份合作制簡介
　　
　　廣東南海農(nóng)地股份合作制改革始于20世紀90年代，當(dāng)時南海工業(yè)、服務(wù)業(yè)高速發(fā)展，急需大量農(nóng)地非農(nóng)化實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營。而我國的征地模式只是按照被征用土地的原有用途對農(nóng)民予以補償，其補償費用只包括耕地補償費、安置補償費以及地上附著物和青苗補償費，而沒有充分考慮土地非農(nóng)化后的增值收益，引發(fā)了大量糾紛，影響農(nóng)村社會穩(wěn)定，也阻礙了工業(yè)化進程。而像西方發(fā)達國家一樣按照市場價格贖買農(nóng)民的土地，成本又太高。農(nóng)地股份合作制就是在此背景之下產(chǎn)生的，其最初的目的是希望妥善處理國家、集體、農(nóng)民之間在土地增值收益分配上的矛盾。具體做法是通過推行以土地為中心的股份合作制，讓農(nóng)民以土地經(jīng)營權(quán)入股，把全區(qū)的土地集中起來，進行三區(qū)規(guī)劃，即劃分為農(nóng)業(yè)保護區(qū)、工業(yè)開發(fā)區(qū)和群眾商住區(qū)，實施統(tǒng)一規(guī)劃、管理和經(jīng)營，從而開創(chuàng)了農(nóng)村集體所有土地在保持土地所有權(quán)不變的情況進行非農(nóng)開發(fā)的先河。在經(jīng)歷了最初的試點和推廣階段后，截至2003年底，全市共建立農(nóng)村股份合作組織1870個，其中以村委會(原管理區(qū))為單位組建集團公司191個，占該市村委會總數(shù)近80％；以村民小組為單位組建股份合作社1678個，占全市村民小組的99.8％。從2003年9月份開始，南海開始按照“固化股權(quán)、出資購股、合理流動”的方法，因地制宜，分期分批推進農(nóng)村股份合作制改革?！肮袒蓹?quán)”是指將存量股權(quán)無償?shù)嘏浣o已有的每一個社區(qū)成員并將之固化，不因戶籍注銷或退出承包土地等原因被剝奪；“出資購股”是指在完成改革后新進入社區(qū)的成員(新生兒和新嫁入社區(qū)的婦女)要出資優(yōu)惠購股。此外，在自愿選擇的基礎(chǔ)上，股東還可用股紅來購股，實現(xiàn)股權(quán)增量；“合理流動”是指允許農(nóng)村股權(quán)在社區(qū)范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)。
　　經(jīng)歷了十余年的改革和探索，南海農(nóng)地股份合作制建立了政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民共同分享土地增值收益的利益格局；在有效推進南海工業(yè)化進程的同時，政府、集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民三方的收入大幅提高，為農(nóng)村社會保障制度的建立奠定了堅實的經(jīng)濟基礎(chǔ)。
　　
　　三、農(nóng)地股份合作制的社會保障效應(yīng)分析
　　
　　(一)土地保障社會化
　　現(xiàn)階段，我國基于家庭承包責(zé)任制的農(nóng)地對于農(nóng)民具有多重效用，包括生活保障、提供就業(yè)機會、直接收益、子女繼承等。然而，由于土地流轉(zhuǎn)深受制約，農(nóng)民必須通過在土地上勞作才能實現(xiàn)上述效用。因此，基于家庭承包責(zé)任制的土地保障對于農(nóng)民來講并非一種社會保障方式，其保障功能是否得以實現(xiàn)主要取決于農(nóng)民個人和家庭成員的勞動能力。
　　農(nóng)地股份合作制的核心是將農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)集中起來，農(nóng)民成為股份公司的股東，依照所擁有的股份的多少進行年終分紅，獲得收益。農(nóng)民個人和家庭所面臨的風(fēng)險被整個村集體共同分擔(dān)，土地成為一種資產(chǎn)，即使農(nóng)民喪失了勞動能力或者進城務(wù)工，都可以擁有土地收益。如果農(nóng)民重新承包村集體的土地進行經(jīng)營，實際上相當(dāng)于就業(yè)，因而土地的各種保障功能得以充分社會化。
　　
　　(二)提高了土地的保障水平
　　農(nóng)地股份合作制通過以下兩個途徑增加了土地的經(jīng)營收益，從而提高了土地保障水平。
　　促進土地適度規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營收益。盡管農(nóng)業(yè)就其本質(zhì)而言，并不具有顯著的規(guī)模經(jīng)濟。但是，土地適度規(guī)模經(jīng)營有助于農(nóng)業(yè)高新技術(shù)、先進設(shè)備的采用及先進管理經(jīng)驗的運用，有助于降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的成本，從而提高土地的收益。農(nóng)地股份合作制的實施將農(nóng)民手中的土地重新集中起來，有效解決了小規(guī)模分散經(jīng)營和土地撂荒問題，促進土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。南海的實踐證明通過農(nóng)地股份合作制，目前農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營面積占總耕地面積42％，同時培植了具有地方特色的較大規(guī)模的花木種植帶和一批無公害蔬菜生產(chǎn)基地、生態(tài)農(nóng)業(yè)基地，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益大幅度提高。
　　工業(yè)化進程加快，工業(yè)增值收益明顯。與國家征地制度相比，農(nóng)村集體仍然擁有土地的所有權(quán)，工廠只需同村集體談判租用土地，降低了交易成本，從而降低了工業(yè)化的門檻，大量企業(yè)到南海投資，形成了珠江三角洲地區(qū)著名的工業(yè)帶，為當(dāng)?shù)貛砹舜罅康氖找妗?br/>　　
　　(三)提高了政府、集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的收入，為多渠道籌集農(nóng)村社會保險資金創(chuàng)造了條件
　　農(nóng)地股份合作制不僅有效提高了農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的收益、農(nóng)地非農(nóng)化收益、節(jié)約了相關(guān)的交易費用，而且還奠定了政府、集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民三者共享該制度變遷所帶來的外部利潤的格局。其中，鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民分別憑借其對土地的所有權(quán)和使用權(quán)獲得相應(yīng)的增值收益，政府雖然沒有通過征用土地、獲取土地增值收益來增加政府財政收入。但是由于工業(yè)化和城市化迅速發(fā)展，地方財政收入也隨著社會經(jīng)濟發(fā)展而穩(wěn)步增長。當(dāng)然，南海農(nóng)村集體土地資本化也沒有排斥地方政府對土地的國有征用；相反，兩者達到了相互促進。地方政府通過國有征地建設(shè)城市，配套工業(yè)發(fā)展的整體環(huán)境，吸引大的投資；集體、農(nóng)民用租地方式吸引中小企業(yè)，形成上下游相關(guān)的產(chǎn)業(yè)鏈，以增強產(chǎn)業(yè)和地區(qū)的競爭優(yōu)勢，帶來土地的進一步升值和巨大的財富效應(yīng)，為整個南海工業(yè)化的提升創(chuàng)造了政策環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施。2006年，南海政府全部財政收入116.87億元，農(nóng)民人均純收入9501元，(資料來源：南海區(qū)政府相關(guān)文件)，為三方共同出資建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度創(chuàng)造了條件。
　　
　　(四)促進農(nóng)村制余勞動力的轉(zhuǎn)移。保障農(nóng)民的就業(yè)權(quán)利
　　農(nóng)地股份作合作制的推行有利于農(nóng)民土地使用權(quán)和收益權(quán)的分離，大量農(nóng)民涌入城市，為第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了充足的勞動力；另外，工業(yè)化進程的迅速推進又為農(nóng)民提供了大量的就業(yè)機會，使農(nóng)民的就業(yè)權(quán)利得到了保障，也有效提高了農(nóng)民的收入。為保障剩余勞動力的就業(yè)問題，南海區(qū)政府規(guī)定使用村集體土地的企業(yè)必須優(yōu)先雇傭本村居民，并對招用農(nóng)村勞動力的企業(yè)進行補貼。從2005年開始，政府更是全面建立農(nóng)村勞動力免費技能培訓(xùn)制度，使農(nóng)村居民能夠適應(yīng)新的工作崗位。農(nóng)民就業(yè)權(quán)利的實現(xiàn)大大提高了農(nóng)村居民的自我保障水平和家庭保障能力。
　　
　　四、結(jié)論
　　
　　通過對廣東南海農(nóng)地股份合作制的考察可以得出如下結(jié)論：農(nóng)地股份合作制的實行能夠促進土地保障的社會化，并有效提高土地的保障水平，同時增強政府、集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民三方的經(jīng)濟實力，為多渠道籌集建立農(nóng)村社會保障制度所需資金奠定經(jīng)濟基礎(chǔ)。然而，農(nóng)地股份合作制要真正實現(xiàn)農(nóng)民的社會保障必須具備以下幾個條件：
　　
　　(一)土地必須具有增值潛力
　　集體經(jīng)濟組織與農(nóng)民之所以能在以土地股份分紅權(quán)置換原來的土地分戶承包權(quán)上達成交易，其中根本的一條就是土地在集中使用后的經(jīng)濟價值要高于分戶經(jīng)營的經(jīng)濟價值，能夠保證集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民實現(xiàn)雙贏。因此，有學(xué)者認為，農(nóng)地股份制只能在工業(yè)化、城市化進程較快的地區(qū)實施。目前我國很多欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村大量青壯年農(nóng)民外出打工，土地基本由老人、婦女、兒童來經(jīng)營，甚至被大量撂荒，土地收益十分低下。如果通過股份合作制的方式將土地集中起來交給高素質(zhì)勞動力實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益必將大幅度提高，同樣可以實現(xiàn)土地的增值收益。
　　
　　(二)鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織的領(lǐng)導(dǎo)必須具有較高的管理水平
　　無論是集體經(jīng)濟組織的股份合作章程的制定，還是將土地集中起來進行統(tǒng)一經(jīng)營管理，都是十分復(fù)雜的過程，缺乏高素質(zhì)的管理人員是無法完成的?？梢酝ㄟ^以下途徑來提高鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織管理人員的素質(zhì)。一是將農(nóng)村能人的培養(yǎng)作為農(nóng)村社會治理的一個重要工作目標；二是可以采取外聘的方式吸引大量的高素質(zhì)人才參與鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織的經(jīng)營和管理，或者將兩者有機結(jié)合來進行農(nóng)村集體經(jīng)濟的組織和開發(fā)。其中農(nóng)村能人的培養(yǎng)是當(dāng)前的關(guān)鍵，原因是農(nóng)村能人在社區(qū)中具有比外聘人員更多的社會資本，對文化素質(zhì)普遍較低的農(nóng)村來講，對一些非正式制度的把握和理解有助于提高工作效率，這可能比其他因素更為重要。
　　
　　(三)相關(guān)法律法規(guī)的改革
　　土地股份制的建立是我國農(nóng)村土地制度的重大改革，必然與現(xiàn)行法律法規(guī)存在一定沖突，因而大范圍的推廣要求相關(guān)法律法規(guī)的改革。以集體土地上市為例，農(nóng)地直接入市不僅打破了土地市場的“城鄉(xiāng)分割”，為農(nóng)民致富提供啟動資金，而且農(nóng)民集體可合法地與工業(yè)企業(yè)等談判，自主地市場化出讓集體建設(shè)用地，有利于形成農(nóng)村集體土地使用權(quán)的市場價格，為政府制定征地補償標準提供參照系，有利于降低我國工業(yè)化的成本等。但這種土地制度改革在有些方面還與現(xiàn)行法律制度相沖突。為此，我國土地制度改革的進程必須加