楊　軍

客觀而言，今天的中國除中央與地方、大型國企之間錯綜復雜的關系外，已形成了很多龐大的利益團體，這次的中央機構改革，必將對眾多利益集團產生震動。如果不能以這次行政體制改變?yōu)榍腥朦c全面推進政治體制改革，行政體制改革恐無法單軍突進。

近日，國務院46個部門定職能、定機構、定編制的“三定”規(guī)定已經全部發(fā)布實施。一場中央政府大部制機構改革的布局，漸次呈現(xiàn)。

從執(zhí)政黨的十七大明確提出要加快行政管理體制改革，抓緊制定行政管理體制改革總體方案，到十七屆二中全會審議通過《關于深化行政管理體制改革的意見》和國務院機構改革方案草案，2008年3月份十一屆全國人大一次會議高票通過國務院機構改革方案，再到6月25日國務院常務會議審議通過《主要職責、內設機構和人員編制規(guī)定》，即所謂“三定規(guī)定”，一直到現(xiàn)在國務院46個部門全部發(fā)布實施“三定規(guī)定”，中國行政體制改革的脈絡也漸漸清晰。

高層的決心

這是中國改革開放以來進行的第六次大的機構改革，不同的是，以前的機構改革都源于國務院出臺的“三定方案”，而這次出臺的則是“三定規(guī)定”?！叭ǚ桨浮敝皇且粋€內部的工作規(guī)范，是規(guī)劃，強制性遠遠不夠。而“三定規(guī)定”實質上是有法律效力的規(guī)范性文件，對比而言，規(guī)定更具有正式性、穩(wěn)定性和規(guī)范性，更能體現(xiàn)剛性，程序上相當于部門規(guī)章的出臺。

有專家進一步提出，適時制定一部《國務院組織法實施細則》，在每一次的機構改革完畢后，將“三定”調整的內容變成法律法規(guī)，以保持機構改革成果的穩(wěn)定性和持久性。讓機構數(shù)量、編制數(shù)量、部門職能的范圍都通過法律的形式加以固定。這樣，中國的機構改革終將走出“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的怪圈。

這次中央機構改革力度非常大，既有大量職能被剝離出去，又有一些職能和部門得到增加或強化。各部門的微觀管理和事務性管理被拿掉很多。最明顯的是，從國家質檢總局的原有職能中，將頗受公眾質疑的“名牌推選”剝離到事業(yè)單位。工商總局公布的“三定”規(guī)定也取消了相關評比表彰的事項，明確規(guī)定“不再直接辦理與企業(yè)、個體工商戶有關的評比達標活動和廣告專業(yè)技術人員職業(yè)水平評價工作”。早就廣為詬病的國家發(fā)改委的部分職權，進行了下放，強化了其宏觀層面的管理。

根據社會發(fā)展需要，新設立了一些司，比如環(huán)保部設立環(huán)境監(jiān)測司、總量司，人力資源和社會保障部的農民工工作司，國家發(fā)改委增設東北振興司、西部開發(fā)司、應對氣候變化司、資源節(jié)約和環(huán)境保護司，商務部增設市場秩序司、反壟斷局，國家計生委增設流動人口服務管理司，中同人民銀行增設匯率司。46個部門發(fā)布實施的“三定規(guī)定”體現(xiàn)出的三個傾斜是：向民生傾斜，向宏觀調控傾斜，向長遠戰(zhàn)略傾斜。這次“三定”沒有增加行政編制。

這次行政體制改革被一些專家認為是建立“共產黨領導下的政府行政意義上的限權政體”，是中同社會30年變革的一次重大突破，它若運作成功可以作為一個杠桿來撬動政治體制改革的全面深化。2008年是推進中同行政體制改革關鍵的一年。從事實來看，這次的行政體制改革正在有條不紊地進行。中央機構改革的強力推進，彰顯了高層推動政治體制改革的決心。

“三定規(guī)定”直指部委利益

中央機構改革，主要的一點就是限制部門行政權力，界定部委權力界限。從46個國務院部門公布的結果看，“三定規(guī)定”的核心就是對職權的劃分，這也是這次機構改革所要達到的基本目的。

利益部門化早已到達部委一層，目前中國依然存在大量由行政權力推動的不合理的審批、認證等行為，成為部門謀利的工具。按照“三定規(guī)定”的要求，此次中央機構改革，重點突出了政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開的原則。把政府不該管的事項交出去、把可以由地方承擔的事務交給地方、把一些具體事務交給事業(yè)單位或中介組織。

綜觀46個部門的“三定規(guī)定”，大部分都明確提出，取消已由國務院公布取消的行政審批事項，不再直接辦理與企業(yè)有關的評比、評選、評定活動，并將部分職能下放給地方政府、事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會和中介組織等。如環(huán)保部將水污染物排放許可證審批和發(fā)放職責交給地方環(huán)境保護行政主管部門，將環(huán)境標志認證職責交給事業(yè)單位；人力資源和社會保障部將國際職員服務性工作交給事業(yè)單位，將技工學校評估認定工作交給社會中介組織；衛(wèi)生部將衛(wèi)生行業(yè)科技成果鑒定工作交給市場中介組織；住房和城鄉(xiāng)建設部將涉及城市管理的市政公用事業(yè)、綠化、供水、節(jié)水、排水、污水處理、市容、環(huán)衛(wèi)等具體管理職責交給城市政府等等。

國家發(fā)展改革委員會在近幾年改革中成為質疑的焦點，隨著其權力的加強，甚至有人認為中國改革在某些領域出現(xiàn)了倒退，比如價格管制。這次，發(fā)改委可能是所有部委中變動最大的，審批職能和微觀管理職能等大部分都調整出去了。發(fā)改委的“三定規(guī)定”明確，要及時修訂調減投資核準目錄，大幅度提高國家核準項目的規(guī)模(限額)標準，縮小投資審核范圍，下放投資審核權限；國家規(guī)劃內和年度計劃規(guī)模內的固定資產投資項目，除少數(shù)需報國務院審批、核準或由國家發(fā)展改革委審批、核準外，區(qū)分不同情況由地方政府、行業(yè)管理部門審批、核準，或由企業(yè)自主決策；中央政府補助地方的點多、面廣、量大、單項資金少的項目，改為發(fā)改委會同行業(yè)管理部門確定投資目標、原則和標準等并加強監(jiān)督檢查，具體項目由地方政府負責安排。在減少微觀干預的同時，發(fā)改委相應加強了抓好宏觀調控和提升管理效率方面的職責如維護國家經濟安全、協(xié)調解決經濟運行中的重大問題、做好價格總水平調控、統(tǒng)籌綜合性經濟體制改革等。

專家認為，這次的“三定規(guī)定”一定程度上體現(xiàn)了政府部門執(zhí)行、監(jiān)督與決策相分離的原則。

權力交叉與權責脫節(jié)

國家行政學院教授汪玉凱指出：“部門職責交叉和關系不順，是多年來政府運行中存在的突出矛盾和問題。”在過去，不論是宏觀調控，還是專項行動，動輒數(shù)個部門“聯(lián)合下文”、“聯(lián)合行動”。一些法律法規(guī)的制定和出臺，也往往有數(shù)個部門意見相左、爭執(zhí)不下。看上去各部門積極性都甚高，而實際上是各謀利益，出了問題卻互相推諉，沒有部門負責。宏觀調控多方失利，《反壟斷法》等一些法律的出臺總不能達到最優(yōu)設置，往往都是因為部門職責不清。多年來，職責交叉問題影響了政府協(xié)調運轉和行政效能。

部委之間理清了交叉職能，明確了權責關系，是此次新“三定規(guī)定”的一大亮點。從內容上講，“三定規(guī)定”規(guī)范了各部門的職權和職責，對部門的職能進行重新界定，避免一個部門的職能和其他部門發(fā)生沖突和抵觸，發(fā)生交叉，職責不清。不能一個部門只有權力，而不承擔責任，以前常常出現(xiàn)的發(fā)生問

題難以確定責任部門的現(xiàn)象會得到解決，理論上，部門之間的利益博弈也會極大減弱。

比如食品安全監(jiān)管問題，原來若干個部委的職能都有涉及，“三定規(guī)定”發(fā)布后，則從“田間”到“餐桌”，農業(yè)、衛(wèi)生、工商、質監(jiān)、藥監(jiān)等不同部門分別“把守”在食品生產、流通、消費等不同環(huán)節(jié)。

這次“三定”的一個突出原則，就是堅持一件事情原則上由一個部門負責。比如，在境外就業(yè)管理方面，明確將原勞動保障部的相關職責劃入商務部，由商務部負責牽頭外派勞務和境外就業(yè)人員的權益保護工作。在高校畢業(yè)就業(yè)管理方面，明確教育部負責畢業(yè)生離校前的就業(yè)指導和服務工作，人力資源社會保障部負責畢業(yè)生離校后的就業(yè)指導和服務工作。根據國務院批復衛(wèi)生部的“三定”規(guī)定，衛(wèi)生部負責綜合協(xié)調食品安全、組織查處食品安全重大事故，衛(wèi)生部相當于是食品安全的牽頭人。因此，這次三鹿奶粉事件的解決由衛(wèi)生部牽頭協(xié)調，不再像以前出現(xiàn)食品安全問題的時候數(shù)個部門分頭出面。

以往的行政管理體制改革主要目的在于“消腫”，裁汰冗員，精兵簡政。這次則側重通過職能整合，理順關系，將決策、執(zhí)行和監(jiān)督環(huán)節(jié)分開。這個目標在以往的機構改革中是沒有的。

缺少監(jiān)督的改革?

“這次機構改革能不能整體成功，現(xiàn)在還不好說，現(xiàn)在只是在紙面上。要等‘三定實施以后看效果?！蓖粲駝P認為，中國一些很好的政策往往都在實際實施中走了樣，如何確保各部門的“三定規(guī)定”能在實踐中不變形是個難題。

“三定規(guī)定”雖然詳細而清楚地規(guī)定了國務院各部門的權責，但任何堪稱完美的法規(guī)實施中都會有漏洞。比如這次明確了電影、音像制品、動漫和網絡游戲各自的管理部門。立即便有人質疑，如果以后拍動漫電影屬哪個部門管?

因為社會不斷變化，立法也在與時俱進。因此，各部門的權力也處在不斷變動之中。比如在8月1日反壟斷法實施之前，因為沒有這樣的職權，國務院的部門設置上也就沒有這一項。但隨之，就要設立反壟斷委員會，然后再細化到商務部和工商總局等等。而隨著中國改革進程的推進，立法將繼續(xù)密集，行政體制改革依然不能畢其功于斯役。如何使龐大的政府機構根據時代發(fā)展適時調整，也是個難題。

近年，社會發(fā)展出現(xiàn)一個怪現(xiàn)象，那就是宏觀的體制改革的推進和微觀的社會發(fā)展似乎割裂開來。因為政令不暢，上層的法律法規(guī)日益完善，而在一些地方和行業(yè)，法律法規(guī)形同虛設，帶來的各種社會問題和社會矛盾正在激化。

各個部委機構的“三定”方案起草出臺后，國務院的網站都及時對外公布，也公開接受各類媒體的采訪和報道，這樣有利于社會公眾對方案的監(jiān)督。但各部委的制定過程并不透明，沒有像制定法律法規(guī)對外征求意見那樣，將“三定”方案的制定過程，也緊密地和民意相融合。而在以后“三定規(guī)定”的實踐中，部委行政透明和社會公眾的監(jiān)督將變得更為重要。盡管這次“三定規(guī)定”的發(fā)布明確了職責部門，很大程度上使問責變得更容易，但如果缺少監(jiān)督和民意的上達渠道，問責也終會流于形式。和高層的強力推進一樣，公眾的監(jiān)督是體制改革的另一種動力，而這種力量似乎還遠遠不夠強大。

客觀而言，今天的中國，除中央與地方、大型國企之間錯綜復雜的關系外，已形成了很多龐大的利益團體，這次的中央機構改革，必將對眾多利益集團產生震動。如果不能以這次行政體制改變?yōu)榍腥朦c全面推進政治體制改革，行政體制改革恐無法單軍突進。如果能繼續(xù)穩(wěn)步按十七屆二中全會審議通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》的改革藍圖推行行政體制改革，將促使中央機構的權力運行方式和格局發(fā)生轉變。