黃彬興　楊　平　岳夕穎

【摘要】文章提出構(gòu)建一個(gè)良好的行政法律法規(guī)體系，不僅能規(guī)范電子政務(wù)發(fā)展，而且會促進(jìn)政府管理創(chuàng)新，還可以提高行政效率，降低行政成本。

【關(guān)鍵詞】電子政務(wù)；行政法律；完善法律體系

【中圖分類號】 D035 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【文章編號】1674-1145（2008）02-0148-02

行政法律和電子政務(wù)的發(fā)展有著很大的影響，良好的行政法律體系能夠有效的推進(jìn)電子政務(wù)的快速發(fā)展。目前，中國的電子政務(wù)正處于建設(shè)階段，將與之相適應(yīng)的行政法律法規(guī)應(yīng)用于電子政務(wù)，將極大地推動電子政務(wù)健康有序發(fā)展。在推行電子政務(wù)的過程中，不僅要通過信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)對政務(wù)進(jìn)行改造，也要創(chuàng)新政府管理方式和更新公務(wù)員的管理理念和管理行為，這些方面都需要有法律法規(guī)的強(qiáng)大支持。構(gòu)建一個(gè)良好的行政法律法規(guī)體系，不僅規(guī)范電子政務(wù)發(fā)展，而且促進(jìn)政府管理創(chuàng)新，還可以降低行政成本、提高行政效率。

一、當(dāng)前我國電子政務(wù)的發(fā)展概況

我國電子政務(wù)的建設(shè)大致經(jīng)歷了三個(gè)階段， 即初級階段、中級階段和高級階段。

初級階段（ 20 世紀(jì) 80 年代中期）亦稱為電子信息發(fā)布階段。中央和地方黨政機(jī)關(guān)所開展的辦公自動化（OA）工程， 在國內(nèi)掀起一股辦公自動化熱， 政府機(jī)構(gòu)的一些部門開始使用計(jì)算機(jī)進(jìn)行辦公， 而且建立了一些信息中心， 政府部門將其同公眾密切相關(guān)的政策、法規(guī)、通知公布于網(wǎng)上， 以減少公民和政府行政系統(tǒng)之間的信息不對稱。

中級階段（ 20 世紀(jì) 90 年代中期）亦稱為信息交流階段。中央政府主導(dǎo)了一系列以政府信息化為特征的系統(tǒng)工程， 重點(diǎn)是建設(shè)信息化的基礎(chǔ)設(shè)施， 為重點(diǎn)行業(yè)和部門傳輸數(shù)據(jù)和信息。政府可以從網(wǎng)上得知民眾、企業(yè)和社團(tuán)對其政策、方針和法規(guī)的反響。

高級階段（ 20 世紀(jì) 90 年代后期）稱為網(wǎng)上辦公階段。即政府部門對民眾、企業(yè)和社團(tuán)的一些服務(wù)可以在網(wǎng)上完成。由于網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的迅速發(fā)展和信息基礎(chǔ)設(shè)施的不斷完善 ，電子政務(wù)的發(fā)展進(jìn)入快車道。1999 年 1月 ，40 多個(gè)部委（局、辦）的信息主管部門共同倡議發(fā)起了“ 政府上網(wǎng)工程” ，1999 年被評為“ 政府上網(wǎng)年”。同時(shí) ，縱向網(wǎng)和跨部門網(wǎng)絡(luò)建設(shè)繼續(xù)呈快速發(fā)展之勢 ，業(yè)務(wù)數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)也取得了令人滿意的成績，至今電子政務(wù)發(fā)展正向著良好的發(fā)展方向前進(jìn)。

但是，在成績的背后也存在著好多問題，比如缺乏統(tǒng)一規(guī)范化，政府管理轉(zhuǎn)變不夠等等一系列問題，影響了電子政務(wù)的進(jìn)一步快速發(fā)展，而這些問題的產(chǎn)生，與當(dāng)前不適應(yīng)的行政法律體系有著不可分割的關(guān)系。

二、當(dāng)前行政法律法規(guī)體系制約著電子政務(wù)的發(fā)展

在電子政務(wù)建設(shè)的技術(shù)問題基本解決后，電子政務(wù)與現(xiàn)行法律法規(guī)是否協(xié)調(diào)，就成為事關(guān)電子政務(wù)建立、運(yùn)行、管理和發(fā)展的關(guān)鍵。當(dāng)前，電子政務(wù)的發(fā)展與行政法律建設(shè)存在許多問題和矛盾，主要為：

（一）電子政務(wù)與政府管理創(chuàng)新的矛盾

從我國已有的電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)來看，電子政務(wù)的內(nèi)容存在大量問題。首先，內(nèi)容有限，相當(dāng)多的僅僅局限于把一些法律、法規(guī)、政策、條文從紙上搬到網(wǎng)上，公開的信息數(shù)量少，質(zhì)量不高，網(wǎng)上信息更新不及時(shí)，網(wǎng)頁與網(wǎng)頁之間的連接渠道少，各級政府電子政務(wù)還沒有形成網(wǎng)絡(luò)。其次，政府信息網(wǎng)絡(luò)重視網(wǎng)頁的介紹宣傳的靜態(tài)功能，而對于政府部門的信息未有動態(tài)的反映，也缺乏與用戶的積極溝通手段，群眾和企業(yè)雖然從網(wǎng)上可以了解一些政務(wù)信息，但要辦理一些事務(wù)缺乏必要的渠道，政府與上網(wǎng)公民之間缺乏互動性、回應(yīng)性。而且，現(xiàn)有的電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)還是沒有擺脫傳統(tǒng)的政府工作模式，即以政府的機(jī)構(gòu)和職能為中心，企業(yè)和公眾圍繞政府部門轉(zhuǎn)的局面。

將政府職能計(jì)算機(jī)化和簡單的政府上網(wǎng)，使得電子政務(wù)進(jìn)一步固化了現(xiàn)行的管理模式和政府業(yè)務(wù)流程，不利于政府職能創(chuàng)新和政府工作流程的優(yōu)化，極大地降低了電子政務(wù)的效率，不利于政府效率的提高。

（二）與電子政務(wù)相適應(yīng)的組織形式與現(xiàn)有政府組織結(jié)構(gòu)的矛盾

根據(jù)現(xiàn)行的政府組織法，如《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等的規(guī)定，政府組織結(jié)構(gòu)是條塊分割的二維模式，是縱向?qū)蛹壷坪蜋M向職能制的。與這種條款管理體制相對應(yīng)，我國的電子政務(wù)也是依照兩條路徑展開的，一條是以各級政府為主的政府上網(wǎng)工程及政府門戶網(wǎng)站建設(shè)即橫向部門的網(wǎng)站；另一條是以“金”字工程為主體的縱向業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)。然而，電子政務(wù)需要縱向和橫向相互聯(lián)系的政府組織結(jié)構(gòu)，由于在現(xiàn)行的政府組織法中，未對本級政府與實(shí)行垂直管理的同級行政管理部門之間的協(xié)作關(guān)系作出明確規(guī)定，因而政府門戶網(wǎng)站相互獨(dú)立，難以發(fā)揮嶄新的電子政務(wù)工作形式的優(yōu)勢，各級政府的門戶網(wǎng)站不易整合，也難以發(fā)揮其綜合性政府網(wǎng)站的作用，還阻礙了政府行政服務(wù)中心將“一站式”服務(wù)變?yōu)椤耙婚T式”服務(wù)。

（三）政府信息公開與保護(hù)公民隱私權(quán)的矛盾

我國現(xiàn)有行政法律中沒有政府信息公開的相關(guān)規(guī)定，不適應(yīng)電子政務(wù)發(fā)展和政務(wù)公開的要求。我國在沒有制定政府信息公開法時(shí)，早在1988年就通過了《中華人民共和國保守國家秘密法》，對于保密范圍、泄密責(zé)任等作出了較為系統(tǒng)的規(guī)定。該法特別確立的“凡不宣布公開的事項(xiàng)皆推定為保密”的原則，與電子政務(wù)的行政公開的要求無疑有著較大的矛盾。

（四）現(xiàn)有的行政法律體系滯后于電子政務(wù)發(fā)展的需要

相對于傳統(tǒng)政府，電子政務(wù)建設(shè)的最大特色就在于它的虛擬性，即行政作業(yè)的無紙化、信息傳輸?shù)木W(wǎng)絡(luò)化、行政法律關(guān)系的虛擬化等特點(diǎn)。這些特點(diǎn)與現(xiàn)有的行政程序法之間存在很多矛盾。其原因在于行政法對行政機(jī)關(guān)的意思表示載體（書面形式）、確定責(zé)任人的方式（簽字、蓋章）、糾紛證據(jù)的提交（原件）等一整套規(guī)定，是基于工業(yè)時(shí)代政府管理方式的特征而制定的。例如《行政處罰法》第39條規(guī)定:“給予行政處罰，應(yīng)當(dāng)制作行政處罰決定書”，“行政處罰決定書必須蓋有做出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)的印章。”并在第3條規(guī)定:“不遵守法定程序的行政處罰無效”。由此可知，電子文件和電子簽章將會因?yàn)樾姓ㄖ袥]有對其法律地位及法律效力的認(rèn)可，而無法獲得行政機(jī)關(guān)與社會公眾的認(rèn)可。

（五）電子政務(wù)安全缺乏行政法律保障

政務(wù)活動關(guān)乎黨政部門、各社會機(jī)構(gòu)乃至整個(gè)國家的利益，因此，政務(wù)信息比商務(wù)信息更為敏感，在安全性方面的要求更高。目前，電子政務(wù)安全法律在以下幾個(gè)方面還不夠完善:

1.防止不良信息的入侵和污染；2.阻止網(wǎng)上“黑客”和計(jì)算機(jī)犯罪；3.預(yù)防網(wǎng)絡(luò)病毒的發(fā)生；4.防止網(wǎng)上機(jī)要信息的擴(kuò)散；5.防止信息間諜的潛入；6.解決網(wǎng)絡(luò)裝備過分依賴國外產(chǎn)品的問題；7.信息戰(zhàn)爭的風(fēng)險(xiǎn)。

三、完善行政法律體系，促進(jìn)電子政務(wù)發(fā)展

在我國電子政務(wù)建設(shè)中應(yīng)該立法先行，可以借鑒發(fā)達(dá)國家建立與電子政務(wù)相關(guān)法律體系的經(jīng)驗(yàn)，完善行政法律體系。電子政務(wù)法律體系由以下幾方面法律法規(guī)所構(gòu)成。

（一）建立和完善實(shí)施電子政務(wù)的基礎(chǔ)性法律法規(guī)

1．進(jìn)一步完善行政組織法和盡快制定行政程序法，有利于順利推進(jìn)電子政務(wù)的實(shí)施。在涉及政府一般信息行為的法律法規(guī)中，最主要的是信息公開法和信息資源開發(fā)法。我們需要在完善《政府信息公開條例》的基礎(chǔ)上，盡快制定《政府信息公開法》。我們還要通過修訂現(xiàn)有的一些基本法律，強(qiáng)化相關(guān)法律法規(guī)的保障及銜接。如應(yīng)在憲法中明確規(guī)定公民享有知情權(quán)，修改《保守國家秘密法》和《檔案法》。

2．要盡快制定《電子信息個(gè)人隱私保護(hù)法》。在我國，國家秘密受《保守國家秘密法》保護(hù)，商業(yè)秘密受《反不正當(dāng)競爭法》保護(hù)，缺乏保護(hù)個(gè)人隱私的法律。隨著電子政務(wù)的發(fā)展，特別是網(wǎng)絡(luò)化的計(jì)算機(jī)系統(tǒng)和大型數(shù)據(jù)庫的建立，政府采集、存儲、傳播信息的范圍越來越廣泛，在信息采集和公開過程中就不可避免地涉及到國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私保護(hù)的問題。

3．要加強(qiáng)計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)立法工作。我國關(guān)于計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)的立法主要有1994年頒布的《計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)安全保護(hù)條例》、1997年公安部頒布的《計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)國際聯(lián)網(wǎng)安全保護(hù)管理辦法》、2000年頒布的《電信條例》等。這些立法在一定程度上預(yù)防和打擊了計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)犯罪，但是也有很多的不足和缺陷。首先，立法工作嚴(yán)重滯后，不能滿足社會發(fā)展的需要。對于利用計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)侵犯公民人身財(cái)產(chǎn)等權(quán)利的案件沒有定罪與處罰的相關(guān)規(guī)則，致使有的計(jì)算機(jī)犯罪案件在水落石出之后，沒有懲罰犯罪行為人的明確的刑事法律。需要建立《電信法》、《網(wǎng)絡(luò)信息安全法》、《電子信息犯罪法》、《電子信息出版法》、《電子信息知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)法》、《反垃圾郵件法》等法律法規(guī)。

（二）制定和完善開展電子政務(wù)活動的核心性法律法規(guī)

1．構(gòu)建電子政務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。電子政務(wù)標(biāo)準(zhǔn)是電子政務(wù)應(yīng)用的技術(shù)、工程和相關(guān)管理工作的規(guī)范。標(biāo)準(zhǔn)化是保障電子政務(wù)工程建設(shè)和系統(tǒng)運(yùn)行的科學(xué)管理手段，也是電子政務(wù)建設(shè)規(guī)范有序進(jìn)行的基石。電子政務(wù)標(biāo)準(zhǔn)對于電子政務(wù)建設(shè)起到規(guī)范和引導(dǎo)的作用。標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一有利于大規(guī)模電子政務(wù)項(xiàng)目的應(yīng)用、系統(tǒng)對接和不同網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)間的互聯(lián)互通，有助于避免重復(fù)建設(shè)和浪費(fèi)。

2．在重視技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，目前尤其要重視對政務(wù)工作的量化研究和管理，并在政府管理量化的基礎(chǔ)上，對絕大部分政府管理工作項(xiàng)目和環(huán)節(jié)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化，并以此制訂政務(wù)流程和環(huán)節(jié)的地方和國家標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)政府管理的非人格化與過程的透明化。為此，要盡快制定《電子政務(wù)法》、《電子政務(wù)行政程序法》、《電子政務(wù)信息技術(shù)管理法》、《電子政務(wù)標(biāo)準(zhǔn)法》、《電子政務(wù)安全法》等行政法律，以促進(jìn)電子政務(wù)健康發(fā)展和提高行政效率及降低行政成本。

（三）制定規(guī)范具體電子政務(wù)活動的運(yùn)作性法律法規(guī)

電子政務(wù)運(yùn)作性法律法規(guī)建設(shè)，主要是完善和建立《電子簽名法》、《網(wǎng)上采購法》、《網(wǎng)上申報(bào)程序法》、《電子認(rèn)證法》、《預(yù)算和會計(jì)法》、《電子文書法》，以及修訂《中華人民共和國地方各級人民代表大會和各級人民政府組織法》等法律。2005年4月1日正式實(shí)施的《電子簽名法》是我國信息化領(lǐng)域的第一部法律，《電子簽名法》在信息化立法原則方面具有諸多創(chuàng)新，確立了功能等同、技術(shù)中立及當(dāng)事人意思自治等原則，對今后我國其他領(lǐng)域的信息化立法將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。但是，《電子簽名法》應(yīng)用范圍卻很有限，僅限于電子商務(wù)領(lǐng)域，至于政務(wù)活動和其他社會活動，需要由國務(wù)院或者國務(wù)院規(guī)定的部門盡快依據(jù)該法制定使用電子簽名、數(shù)據(jù)電文的具體辦法。

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【作者簡介】黃彬興（1987-），男，江蘇徐州人，中國礦業(yè)大學(xué)文學(xué)與法政學(xué)院學(xué)士，研究方向：行政法學(xué)與行政管理學(xué)；楊平（1987-），男，江蘇徐州人，中國礦業(yè)大學(xué)文學(xué)與法政學(xué)院學(xué)士，研究方向：行政法學(xué)；岳夕穎（1987-），女，江蘇徐州人，中國礦業(yè)大學(xué)文學(xué)與法政學(xué)院學(xué)士，研究方向：行政管理學(xué)。