許　馳

【摘要】文章分析了我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)“缺口”嚴(yán)重、企業(yè)年金的發(fā)展遲緩、個(gè)人養(yǎng)老基金發(fā)展緩慢、民間儲(chǔ)蓄存款缺乏養(yǎng)老投資渠道的問(wèn)題，探索了我國(guó)養(yǎng)老金改革的新思路，得出我國(guó)應(yīng)借鑒西歐發(fā)達(dá)國(guó)家的養(yǎng)老金改革成功經(jīng)驗(yàn)，完善有關(guān)養(yǎng)老金改革的相關(guān)法律規(guī)定，鼓勵(lì)進(jìn)行養(yǎng)老金改革。

【關(guān)鍵詞】養(yǎng)老金制度；養(yǎng)老保險(xiǎn)；養(yǎng)老金改革

【中圖分類號(hào)】 F840 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【文章編號(hào)】1674-1145（2008）02-0009-02

一、我國(guó)養(yǎng)老金制度存在的主要問(wèn)題

（一） 基本養(yǎng)老保險(xiǎn)“缺口”嚴(yán)重，空賬問(wèn)題突出

第二次世界大戰(zhàn)以后，西歐各國(guó)都經(jīng)歷了一個(gè)生育高峰，隨后生育率逐年下降。我國(guó)也經(jīng)歷了上世紀(jì)50到60年代的生育高峰，然后實(shí)施嚴(yán)格的計(jì)劃生育政策。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)的人均壽命已達(dá)到中等發(fā)達(dá)國(guó)家水平，人口的老齡化問(wèn)題比較突出。

維也納世界老齡問(wèn)題大會(huì)規(guī)定：60歲以上的老年人口占總?cè)丝诘?0％以上或者65歲及以上人口占總?cè)丝诘?%以上的國(guó)家或地區(qū)，就是“老年型國(guó)家或地區(qū)”。根據(jù)第五次人口普查資料顯示，2000年我國(guó)60歲以上老齡人口總數(shù)為1.32億，占總?cè)丝诘?0.4%，按照國(guó)際通行標(biāo)準(zhǔn)，開(kāi)始進(jìn)入老齡社會(huì)。

到2025年前后，60年代生育高峰期間出生的人口將逐漸進(jìn)入退休年齡，那時(shí)通過(guò)對(duì)有限勞動(dòng)者征收的養(yǎng)老保險(xiǎn)金，無(wú)法滿足較多的老年人口養(yǎng)老的需求，養(yǎng)老資金將入不敷出，老齡依賴率的增長(zhǎng)很快。根據(jù)2005年全國(guó)1%人口抽樣調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)，2005年中國(guó)68.70%的勞動(dòng)力人口養(yǎng)活11.03% 的老年人口，預(yù)計(jì)到2020年時(shí)我國(guó)老齡依賴率將達(dá)到40% 。

此外，我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)空賬問(wèn)題十分突出。1997年，中國(guó)政府統(tǒng)一了全國(guó)城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，采取“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合”的模式，即統(tǒng)賬結(jié)合，統(tǒng)籌基金現(xiàn)收現(xiàn)付，用于互助共濟(jì)；個(gè)人賬戶基金進(jìn)行積累，用于個(gè)人未來(lái)養(yǎng)老。然而，盡管建立了個(gè)人賬戶，但由于社會(huì)統(tǒng)籌基金與個(gè)人賬戶基金是合并管理運(yùn)營(yíng)的，過(guò)去在現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式下沒(méi)有建立個(gè)人賬戶的職工需要養(yǎng)老，在職職工個(gè)人賬戶的資金也要拿來(lái)統(tǒng)籌使用，統(tǒng)籌基金嚴(yán)重?cái)D占個(gè)人賬戶基金，個(gè)人賬戶成為空賬。據(jù)勞動(dòng)和社會(huì)保障部統(tǒng)計(jì),到2005年全國(guó)養(yǎng)老金“空帳”8000億。

（二）企業(yè)年金的發(fā)展遲緩，運(yùn)作不規(guī)范

在1991年頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》中，首次提出“國(guó)家提倡、鼓勵(lì)企業(yè)實(shí)行補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)”。規(guī)定由職工本人拿出部分工資，加上企業(yè)補(bǔ)充部分，存入職工個(gè)人賬戶，作為職工退休后的養(yǎng)老保障基金，這是我國(guó)企業(yè)年金的雛形。到2000年，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系試點(diǎn)方案》，將企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)正式更名為“企業(yè)年金”。

同西歐許多國(guó)家企業(yè)年金覆蓋范圍廣泛、資產(chǎn)規(guī)模巨大的現(xiàn)狀相比，同樣處于人口老化過(guò)程中的中國(guó)，企業(yè)年金的發(fā)展非常遲緩。2002年底企業(yè)年金覆蓋人數(shù)僅800多萬(wàn)人，相當(dāng)于參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)職工的5.84％。企業(yè)與個(gè)人參與企業(yè)年金的積極性普遍不高是發(fā)展緩慢的重要原因，對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，目前許多企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益低下，企業(yè)無(wú)力為職工繳納企業(yè)年金。而且現(xiàn)有的國(guó)務(wù)院《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系的試點(diǎn)方案》中規(guī)定了企業(yè)年金繳費(fèi)在工資總額4％以內(nèi)的部分，可以從成本中列支，但是超過(guò)4％的部分就未作明確規(guī)定，缺乏明確的企業(yè)年金投資收益的稅收優(yōu)惠政策。各地區(qū)對(duì)企業(yè)年金的稅收優(yōu)惠方式不統(tǒng)一，給企業(yè)帶來(lái)實(shí)際操作的困難。對(duì)于個(gè)人來(lái)說(shuō)，加入企業(yè)年金不享受稅收優(yōu)惠降低了目前可支配的收入。企業(yè)年金作為養(yǎng)老保險(xiǎn)第二支柱的作用在我國(guó)基本沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。

（三）個(gè)人養(yǎng)老基金發(fā)展緩慢，民間儲(chǔ)蓄存款缺乏養(yǎng)老投資渠道

根據(jù)《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展公報(bào)》，截止2006年，城鄉(xiāng)居民儲(chǔ)蓄已高達(dá)16萬(wàn)億人民幣，以當(dāng)年人口13.14億計(jì)算，城鄉(xiāng)居民人均儲(chǔ)蓄12297元，城鄉(xiāng)居民儲(chǔ)蓄占到了當(dāng)年GDP的近80％。

可見(jiàn)，中國(guó)的民間蘊(yùn)藏著巨額的閑置資金，養(yǎng)老型儲(chǔ)蓄傾向十分突出。大量居民儲(chǔ)蓄存款中，相當(dāng)一部分是被用于未來(lái)養(yǎng)老的，其資金來(lái)源主要是企業(yè)員工的薪酬。大量的儲(chǔ)蓄存款缺乏合理渠道進(jìn)入養(yǎng)老儲(chǔ)蓄和投資渠道。

二、我國(guó)養(yǎng)老金改革的新思路

目前，西歐各國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)體制普遍采取三柱體系,即第一柱是向全體公民提供最基礎(chǔ)的養(yǎng)老保險(xiǎn)收益，這在西歐又被稱為國(guó)家法定的退休金，其來(lái)源是通過(guò)法定的形式，由政府向每個(gè)正在工作的人的收入征收的金額，用以支付給養(yǎng)老金領(lǐng)取者。為了應(yīng)對(duì)老齡化危機(jī)嚴(yán)重，養(yǎng)老保障基金入不敷出的問(wèn)題，西歐許多國(guó)家的做法是將基金來(lái)源從“收入繳費(fèi)型”轉(zhuǎn)向“資產(chǎn)繳費(fèi)型”，以補(bǔ)充未來(lái)的第一根支柱養(yǎng)老金，在養(yǎng)老金支取高峰到來(lái)前提前積累資金，進(jìn)行充分準(zhǔn)備。

第二柱則是在第一柱的基礎(chǔ)上，由雇員所在公司提供的職業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，以增加養(yǎng)老保險(xiǎn)收益的水平，保證退休者大體保持退休前的收入水平。西歐各國(guó)一般通過(guò)各種經(jīng)濟(jì)手段，對(duì)企業(yè)年金繳費(fèi)、投資、運(yùn)營(yíng)各階段給予稅收優(yōu)惠，擴(kuò)大第二根支柱的覆蓋面，為了改變雇員對(duì)職業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金選擇權(quán)有限所造成的基金監(jiān)管不力的現(xiàn)狀，許多國(guó)家還設(shè)計(jì)了多體系的年金監(jiān)管機(jī)制, 由一系列的政府機(jī)構(gòu)和非政府機(jī)構(gòu)來(lái)完成這一功能，使基金保值增值。不少國(guó)家還完善了相關(guān)制度，充分保證雇員在職業(yè)養(yǎng)老金運(yùn)營(yíng)管理中的知情權(quán)與選擇權(quán)。

第三柱是個(gè)人自愿養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃,也就是個(gè)人商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)。西歐不少國(guó)家通過(guò)財(cái)政措施來(lái)刺激第三根支柱(個(gè)人養(yǎng)老金產(chǎn)品)的建立和提高，一些國(guó)家的普通職員被允許將其每年毛收入的一定比例存起來(lái)以補(bǔ)充養(yǎng)老金，這筆錢(qián)可以免稅。每隔一定年限這筆錢(qián)占收入的百分比增加一定百分點(diǎn)，對(duì)繳納給私人養(yǎng)老金基金的款項(xiàng)采取免稅。這三個(gè)柱子支撐起一個(gè)完整的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。

與西歐同處老齡化階段的中國(guó)，可以借鑒西歐成功的經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)目前存在的主要問(wèn)題，進(jìn)行有針對(duì)性的改革。

（一）采取多渠道融資手段消除隱性債務(wù)

對(duì)實(shí)施個(gè)人賬戶制之后參加工作的職工來(lái)說(shuō)，他們有足夠的工作時(shí)間在個(gè)人賬戶中為自己積累養(yǎng)老金。但是，已退休的職工(老人)與實(shí)行個(gè)人賬戶制之前參加工作的在職職工(中人) 個(gè)人賬戶存在“有名無(wú)實(shí)”的現(xiàn)象，養(yǎng)老保險(xiǎn)的隱性債務(wù)問(wèn)題必須正視。

因此，可以借鑒西歐國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，采取各種融資渠道，充實(shí)社?；?，消除隱性債務(wù)。第一，政府應(yīng)當(dāng)從過(guò)去積累的國(guó)有資產(chǎn)中拿出一部分或通過(guò)其他合理途徑來(lái)變現(xiàn)部分國(guó)有資產(chǎn)，解決隱性債務(wù)問(wèn)題。具體做法是：劃分部分國(guó)有資產(chǎn)股權(quán)歸社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)所有，將股權(quán)收益用于支付養(yǎng)老保險(xiǎn)基金；劃分部分國(guó)有企業(yè)歸社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)，將經(jīng)營(yíng)收入用于充實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金；出售、租賃部分國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)，將拍賣或租賃收入用于彌補(bǔ)基金缺口。第二，采取債券融資的方式，通過(guò)擴(kuò)大國(guó)債規(guī)模，吸收、消化在過(guò)量的養(yǎng)老保險(xiǎn)債務(wù)，將隱性債務(wù)顯性化。第三，通過(guò)發(fā)行福利彩票的方式籌集資金來(lái)消化部分轉(zhuǎn)制成本。

此外，個(gè)人賬戶基金除了購(gòu)買(mǎi)政府債券與存入銀行外，還可以考慮股票、抵押貸款等投資方式，可以引導(dǎo)養(yǎng)老基金投入到國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的項(xiàng)目中去，目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展十分需要這樣的資金，比如鐵路、機(jī)場(chǎng)、高速公路等項(xiàng)目，能夠獲得穩(wěn)定的利潤(rùn)回報(bào)，實(shí)現(xiàn)“雙贏”?？傊瑧?yīng)加強(qiáng)投資組合，這樣既分散了風(fēng)險(xiǎn)，又能保持較高的收益水平。

（二）做實(shí)個(gè)人賬戶，變空賬運(yùn)行為實(shí)賬運(yùn)行

空賬問(wèn)題的根本原因是社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶結(jié)合在一起。致使個(gè)人賬戶上的基金被挪用，社會(huì)統(tǒng)籌屬于現(xiàn)收現(xiàn)付模式，強(qiáng)調(diào)的是公平，個(gè)人賬戶是一種儲(chǔ)蓄積累制，強(qiáng)調(diào)的是效率原則，這是兩種不同性質(zhì)的基金，從本質(zhì)上要求分開(kāi)管理。因此，解決空賬問(wèn)題的關(guān)鍵是將社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶進(jìn)行分離，分賬征收，獨(dú)立運(yùn)營(yíng)，互不擠占。做實(shí)個(gè)人賬戶后，記入個(gè)人賬戶基金的保險(xiǎn)費(fèi)只是個(gè)人繳納的8%，企業(yè)繳納的20%劃入統(tǒng)籌基金。統(tǒng)籌基金用于當(dāng)期養(yǎng)老金發(fā)放，個(gè)人賬戶基金儲(chǔ)存積累，實(shí)現(xiàn)個(gè)人賬戶基金由空到實(shí)的根本轉(zhuǎn)變。盡管記入個(gè)人賬戶的比例由本人繳費(fèi)工資的11%調(diào)整為8%，但同時(shí)，基礎(chǔ)養(yǎng)老金月繳標(biāo)準(zhǔn)將由月平均工資的20%調(diào)整為30%，職工退休后領(lǐng)取的養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)不會(huì)降低。

（三）對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)“第二、三支柱”給予稅收優(yōu)惠

目前，西歐國(guó)家普遍降低第一支柱的替代率，將發(fā)展企業(yè)年金和個(gè)人商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)這第二、三支柱作為完善養(yǎng)老保障體系、應(yīng)對(duì)人口老齡化的重要手段。中國(guó)人口老齡化步伐正在加快，2005年負(fù)擔(dān)老年系數(shù)(65歲以上人口與勞動(dòng)適齡人口的百分比)為11.19%。2006年1月1日開(kāi)始實(shí)行的社會(huì)養(yǎng)老個(gè)人賬戶個(gè)人繳費(fèi)比例調(diào)低為8%，更為商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)提供了更多的發(fā)展空間，目前我國(guó)已具備了支持和鼓勵(lì)商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展的財(cái)政實(shí)力。

因此，中國(guó)完全可以借鑒西歐國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，充分發(fā)揮稅收政策杠桿的作用，鼓勵(lì)企業(yè)建立企業(yè)年金，比如可以考慮雇主、雇員繳費(fèi)在“稅前列支”，減少應(yīng)納稅額；企業(yè)年金基金投資運(yùn)營(yíng)取得收入免稅或延遲納稅；企業(yè)年金支付階段的免稅。此外，可以考慮允許個(gè)人購(gòu)買(mǎi)商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的保費(fèi)可以稅前列支，加強(qiáng)企業(yè)和員工共同繳費(fèi)發(fā)展企業(yè)年金和個(gè)人商業(yè)養(yǎng)老金的動(dòng)力，大力發(fā)展作為養(yǎng)老保障體系“第二、第三支柱”的企業(yè)年金與個(gè)人商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，完善“三險(xiǎn)結(jié)合”的養(yǎng)老保障體系。

（四）加強(qiáng)對(duì)企業(yè)年金的監(jiān)督與監(jiān)管

企業(yè)年金不同于基本養(yǎng)老金，不能實(shí)行強(qiáng)制性，但企業(yè)年金關(guān)系到社會(huì)保障體系的完善與資本市場(chǎng)的健康發(fā)展，國(guó)家應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督監(jiān)管，使企業(yè)年金市場(chǎng)良性發(fā)展。因此，必須借鑒西歐國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，由專業(yè)的機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)年金的運(yùn)營(yíng)進(jìn)行管理，實(shí)現(xiàn)基金保值增值。

具體來(lái)說(shuō)，要注意以下兩個(gè)方面：一是國(guó)家機(jī)構(gòu)的直接監(jiān)督，也就是政府主管部門(mén)對(duì)基金營(yíng)運(yùn)實(shí)行監(jiān)督，如中國(guó)證監(jiān)會(huì)、中國(guó)保監(jiān)會(huì)對(duì)企業(yè)年金投資運(yùn)營(yíng)主體投資行為的監(jiān)督，稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)企業(yè)年金免稅情況的監(jiān)督等。另一方面，要大力發(fā)展各種中介機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)基金營(yíng)運(yùn)管理的監(jiān)督，基金的營(yíng)運(yùn)管理就是業(yè)務(wù)運(yùn)作管理，包括核定、收繳、會(huì)計(jì)核算和財(cái)務(wù)管理等。國(guó)家應(yīng)大力發(fā)展高水平的審計(jì)、信用評(píng)級(jí)等中介機(jī)構(gòu)，如通過(guò)會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)企業(yè)年金投資人、托管人的會(huì)計(jì)報(bào)表進(jìn)行審計(jì)，實(shí)施監(jiān)管。

此外，應(yīng)成立由政府代表、企業(yè)代表、工會(huì)代表等組成的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)督會(huì)，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)業(yè)務(wù)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、營(yíng)運(yùn)機(jī)構(gòu)的日常工作進(jìn)行監(jiān)督。

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【作者簡(jiǎn)介】許馳（1981-），女，福建福州人，福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院2005級(jí)社會(huì)學(xué)碩士研究生，福建農(nóng)林大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院教師。