溫為杰　周云圣　劉　慧　吳英龍

【摘要】文章闡述了征地補償過程中所存在的農(nóng)民利益受損問題，通過對政府和農(nóng)民的行為分析，從博弈論的角度對政府和農(nóng)民間的利益分配問題進行了深度分析和探討，試圖揭示其中的深層原因。

【關(guān)鍵詞】征地補償；失地農(nóng)民就業(yè)；農(nóng)民與政府

【中圖分類號】 F293【文獻標識碼】A

【文章編號】1674-1145（2008）02-0090-03

在改革開放的20多年里，伴隨著工業(yè)化和城市化的發(fā)展，土地的開發(fā)利用成為我國當前一個非常突出的問題，據(jù)統(tǒng)計，僅1996年至2003年我國耕地減少1億畝，約有5000萬農(nóng)民出現(xiàn)不同程度的失地。城市化是加快我國經(jīng)濟發(fā)展與社會進步的重要杠桿，但隨著城市化進程的加速，現(xiàn)有的征地制度與城市化推進的過程中引發(fā)的各種矛盾日益突出，失地農(nóng)民的安置問題成為城市化的一個極為嚴重的問題。

而在整個征地的過程，其實也就是政府以及農(nóng)民雙方的利益博弈過程，在這個博弈過程中，由于法制不夠健全、官僚強權(quán)的存在及政府職能定位的嚴重異化等問題，農(nóng)民始終處于弱勢地位，因而導(dǎo)致農(nóng)民的合法權(quán)益無法在博弈的結(jié)果中得到充分的體現(xiàn)。正是由于長期以來這種不平衡的博弈機制的存在，從而導(dǎo)致征地過程中普遍存在的土地補償價格偏低、征地用途過寬以及安置政策的實施不到位等問題的存在，使失地農(nóng)民處境日益惡化，造成政府和失地農(nóng)民之間的各種矛盾加劇。

一、 長期以來我國土地征用過程中失地農(nóng)民的利益及保障問題

（一）土地征收補償標準偏低，補償款支付不到位，農(nóng)民損失嚴重

在土地征收時雖然也給予農(nóng)民一定的補償，但其補償對農(nóng)民是十分不公平的。根據(jù)《土地管理法》第47 條的規(guī)定:征收耕地的補償費用，包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征收耕地的安置補助費，每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。被征收土地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。這種規(guī)定和土地被征收后，所具有的價值比較，是比較低的。況且在具體的補償過程中，由于政府的強權(quán)地位及其自身利益定位的異化，一些地方政府截留、挪用，以各種理由長期拖欠農(nóng)民的征地補償費，侵占農(nóng)民利益，大多數(shù)的農(nóng)民所獲得的補償款還遠遠沒有達到這個標準。

（二）失地農(nóng)民就業(yè)及保障問題

地方政府多數(shù)是一次性發(fā)放安置補助費，讓被征地農(nóng)民自謀職業(yè)。由于農(nóng)民自身條件有限，缺乏市場競爭能力，加上農(nóng)村沒有建立社會保障制度，被征地農(nóng)民很容易陷入失地又失業(yè)的困境，農(nóng)民失地以后，雖然一夜之間由農(nóng)民變?yōu)榱耸忻瘢瑫r也成為城市無業(yè)人員了，城市人失了業(yè)，在家待著不干活也有生活救濟，而農(nóng)村人失業(yè)時沒人管，這是一種不平等的國民待遇。如果不征用農(nóng)民土地的話，農(nóng)民最起碼可以擁有土地這一生產(chǎn)資料，目前我國沒有建立起農(nóng)村的保障制度，雖然土地作為農(nóng)民的全面保障是相對比較不理想的一種社會結(jié)構(gòu)，但是這對于農(nóng)民來說，起碼在沒有什么重大事情發(fā)生的話（如生病或子女上大學(xué)等），日子雖然辛苦了點，但總能湊合著過去。而土地開發(fā)征用之后，由于政府對農(nóng)民的安置不到位，農(nóng)民失去了土地，就意味著農(nóng)民失去了就業(yè)機會和經(jīng)濟收益，同時，失去了最基本的生活保障和養(yǎng)老資源，這對農(nóng)民來說是一個非常嚴重的問題。

二、政府和農(nóng)民在征地補償過程中的行為分析

農(nóng)地征用是我國社會發(fā)展過程中的利益再分配過程，在這個利益博弈的過程中，政府總是試圖使自己的利益最大化，且總能成功地規(guī)避各種制度的約束，博弈的天平倒向了政府一邊，農(nóng)民的收益不可避免地降到很低的地步。農(nóng)民作為弱勢的博弈方?jīng)Q定了在與政府的正面博弈中的略勢地位，但農(nóng)民做為理性經(jīng)濟人，只能以制度外的方法去爭取利益的最大化，這樣的博弈往往會造成嚴重的無謂損失。

（一）政府在征地過程中行為分析

１.財政收入及GDP績效是政府轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢鞲钡闹苯域?qū)動。按公共選擇學(xué)派分析，政府也是理性經(jīng)濟人，也追求利益的最大化?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，國家對土地進行征用時按照被征用土地的原用途即農(nóng)地的農(nóng)業(yè)用途給予補償，并同時規(guī)定政府可以把征得的土地按照市值把土地批租出去。按原有用途低價補償再把征得的土地按市值批租，巨大的差價就成為了誘導(dǎo)政府進行土地征用擴張的重要因素。據(jù)中國國土資源公報數(shù)據(jù)顯示，全國土地出讓的面積和價款均呈上升之勢，從2004年至2006年，土地出讓總價款為16904.44億元，而從2001年至2003年，這個數(shù)字累計約9100億元。1992年至2003年11年間，全國土地出讓金的累計收入僅1萬多億元。土地出讓收入是中國地方政府的主要財源。

作為追求自身效用最大化的政府官員，除了地方財政收入的極大誘惑外，政府的政績也是誘導(dǎo)政府不計代價征地的重大因素。我國以GDP經(jīng)濟指標為對政府官員績效考核的重要標準，有些地方政府為了自己的政績工程而不顧一切地進行招商引資，而在招商引資的過程中，政府掌握的對商家最大的誘惑政策籌碼無疑是為商家提供低廉的土地和稅收，政府本身不會自動掏錢給這些商家進行補貼，所以千方百計地壓低從農(nóng)民手中征來的土地的價格，這樣商家的優(yōu)惠就建立在了農(nóng)民損失的基礎(chǔ)上，而政府領(lǐng)導(dǎo)由此成功地完成了自己的招商引資任務(wù)，短期政績最大化的傾向使政府可以在短期內(nèi)大量吸收外來投資者，盲目追求GDP的大幅度增長來滿足自己的政績工程，這就誘導(dǎo)了政府本位向“征府”轉(zhuǎn)變，使政府成為單一的征地政府。

２. 政府在土地征用過程中的角色定位。我國農(nóng)村實行的是集體土地所有制，然而集體所有的這種所有權(quán)形式是虛的，個體農(nóng)民對土地沒有所有權(quán)，只有使用權(quán)，而集體這個所有權(quán)并不代表著農(nóng)民集體可以對土地擁有絕對的處理權(quán)，而只是對土地擁有使用、租賃、承包或經(jīng)營的權(quán)力?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。土地征用是保證國家公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)所需土地的一項重要措施，但是政府對公共利益本身的界定就是一個模糊，甚至什么是公共利益完全是由政府的表達為標準，而在政府的思維里面公共利益往往就是政府利益，而把農(nóng)民利益從公共利益的層面上剔除出去。這種思想把政府和農(nóng)民的利益絕對割裂，導(dǎo)致雙方立場的嚴重對立，這就導(dǎo)致政府在處理征地的問題上不能站在一個全局的高度上去處理問題，再次，在博弈的過程中，由于政府掌握了大量的資源，這就使政府和農(nóng)民之間的博弈處在不對等的狀態(tài)，博弈機制嚴重單方面地向政府一邊傾斜，政府在土地征用過程中的角色定位直接關(guān)系到政府行為合法性，同時這也是征地博弈過程中農(nóng)民悲劇產(chǎn)生的最根本的原因。

（二）農(nóng)民的行為分析

農(nóng)民作為一個理性的經(jīng)濟人，其個人的行為起點是利益的最大化，但是由于在整個征地的過程中，博弈機制的強勢向政府單方傾斜，農(nóng)民只能通過制度外的行為去實現(xiàn)自己利益的最大化，而農(nóng)民的這種行為往往會造成嚴重的無謂損失。

１.拆遷前的蓋房鬧劇。目前我國的房屋拆遷補償中是以房屋面積的數(shù)量來計算補償款的，房屋的面積越大所獲得的房屋補償款就越多，在拆遷補償?shù)牟┺闹修r(nóng)民所獲得的凈收益（V）、成本（C）和補償款（S）三者之間的關(guān)系式為：

V=S-C

在這個關(guān)系式中，當V=S-C＞0時，農(nóng)民作為一個理性人，就會的選擇在拆遷之前拼命地蓋房，以此來實現(xiàn)自己利益的最大化。而在具體的拆遷補償過程中，農(nóng)民所獲得的補償款（S）遠遠大于他們蓋房子所需要的成本（C），（即V=S-C＞0），所以農(nóng)民會選擇在拆遷之前拼命的蓋房。但是，由于房子總是要拆掉的，這種選擇就會導(dǎo)致嚴重的無謂損失（R），其損失部分為農(nóng)民的蓋房成本（C）與拆掉所蓋房子的費用（C'），（即R=C+ C'），這種無謂損失（R）并不是由農(nóng)民來承擔，而是轉(zhuǎn)移到了政府或社會，然而農(nóng)民作為一個理性人，他們不會去考慮政府或社會的損失，而只在乎自己究竟能獲得多少的補償款，基于這樣的前提下，拆遷補償中所遭受的無謂損失是一個非常難于解決的問題。

２.農(nóng)民和政府官員之間的尋租現(xiàn)象。在具體的補償工作過程中，具體負責補償工作的動遷組人員和政府的目標并不是都完全一致的，首先他們更多考慮的是自己而不是政府。在具體的動遷過程中由于農(nóng)民的不合作使他們的動遷工作不易進行，農(nóng)民的所有不合作行為是為了能獲得更多的補償款，而對農(nóng)民補償?shù)亩嗌賹舆w組工作人員來說是沒有什么影響的。在這個過程中動遷組的工作人員不會想辦法去降低農(nóng)民的補償款，所以我們把動遷組的工作人員定性為消極人，而補償款的最直接受益者使農(nóng)民，農(nóng)民當然會為自己的利益而積極地去活動，因此我們把農(nóng)民定性為積極人。然而在這種消極人任和積極人之間最容易發(fā)生尋租關(guān)系，因為這種尋租成本是非常低廉，在尋租關(guān)系發(fā)生后，農(nóng)民可以多報自己的房屋建筑面積或地面的附屬物而獲得更多的補償，動遷組的工作人員也可以因為農(nóng)民的合作而減少自己的動遷工作阻力，這是一個雙贏地選擇，而政府本身的損失對于他們來說則是無關(guān)緊要的。

三、政府和農(nóng)民在具體博弈過程中的利益分配

在整個征地補償?shù)牟┺倪^程中，政府的利益和農(nóng)民的利益是一種對立的排他性關(guān)系，一方的所得是以另一方的所失為代價，如果剔除博弈過程中的博弈成本因素的話，博弈的雙方的總得益為一個固定的常數(shù)，這個常數(shù)為所征用土地的現(xiàn)在價值。在征用之前這些價值是以隱性的方式存在的，歸農(nóng)民保管和經(jīng)營，但并非歸農(nóng)民所有，在征用開發(fā)的過程把這些土地的價值以顯性的方式表現(xiàn)出來。我們可以把這些土地在開發(fā)之前的即得利益全部歸農(nóng)民所有，征用開發(fā)時政府便介入了土地價值的分配中來，和農(nóng)民進行博弈，假定剔除博弈成本的因素，政府在博弈中的所獲得的利益和農(nóng)民所失去的利益是等價的。

（一）農(nóng)民間的利益分配是農(nóng)民在博弈中處于弱勢地位的重要因素

如果把同一片區(qū)面臨拆遷的農(nóng)民看成是一個群體或是一個集團的話，補償?shù)臉藴蕦瘓F里所有的成員都是一樣，集體里個體利益的總和等于集團利益，而集團利益是相對平均的分配到集團里面的每一個個體。拆遷群眾是一個比較分散的集團，在與政府博弈過程中，每一個個體都表現(xiàn)出一種不太積極的狀態(tài)，因為個體的博弈給集團所帶來的利益是每一個成員都可以平均享有的，個體在博弈的過程中所面臨的成本則需要自己來承擔，而集團的其他成員在沒有付出的情況下也同樣享有同等的收益，集團收益的這種性質(zhì)促使集團的每一個成員想“搭便車”而坐享其成。如果沒有一個合理的激勵機制存在的前提下，理性人一般不會為集團的利益而去與政府進行博弈。以嚴格的經(jīng)濟學(xué)分析，當個體的進行博弈的時候所付出的成本（C）小于自己博弈所獲得的收益（F）時，理性人才會為了集團利益（F′）而去活動。即個體成員的收益函數(shù)為：

F= F′/N - C（N為集團成員的個數(shù)）

在函數(shù)F= F′/N - C中，成員個數(shù)N越大，每一個成員所獲得的收益F就越小。在中國現(xiàn)有的政治環(huán)境下，個體與政府進行博弈所需要的成本（C）是非常大的，所以在拆遷補償過程中與政府正面博弈的時候，農(nóng)民總是表現(xiàn)不太積極，這是導(dǎo)致農(nóng)民在整個拆遷博弈中處于一個相對弱勢的地位非制度因素。

（二）政府和農(nóng)民的利益分配

上文已提到，政府和農(nóng)民的的利益關(guān)系是一種排他性的利益關(guān)系，政府做加法是以農(nóng)民做減法為前提條件，然而在我國的土地拆遷的補償過程中，政府的絕對強勢地位是保證政府做加法的原因。任何一種博弈過程總是需要成本的（包括無謂損失），而零和博弈成本的大小往往取決于博弈雙方的實力對比和合作情況，如果雙方是完全不合作的話，博弈的成本就會顯得很高。我們假設(shè)市場對土地的評價（P）和土地的供應(yīng)量（Q）都為恒量，其這塊土地的現(xiàn)有價值（R）也是一個恒量，即：R=PQ。

如圖所示：陰影部分為土地現(xiàn)有價值，在一種完全合作的條件下，如果以單方面絕對力量主導(dǎo)分配的話，土地的現(xiàn)有價值R為政府收益（M）與農(nóng)民收益之（F'）和，即R=M+ F'，在這個過程中不會產(chǎn)生任何無謂損失。但是在經(jīng)濟人的假設(shè)條件下，無論哪一方主導(dǎo)的分配，另一方所獲得的收益都將是0，即會出現(xiàn)R=M+0或是R=0+ F′這兩種狀態(tài)，這兩種狀態(tài)都不會造成分配中的無謂損失，然而前一種狀態(tài)是一種泯滅人性的分配方法，農(nóng)民沒有得到任何補償。本來土地的經(jīng)營權(quán)和經(jīng)營收益歸農(nóng)民所有，而征用后農(nóng)民卻沒有獲得任何的補償，農(nóng)民必然會反抗，最終將造成重大的社會矛盾，結(jié)果政府也將得不償失，所以這中分配方式是不可能存在的。后一種狀態(tài)是一種比較理想的狀態(tài)，充分地保障了農(nóng)民的既得利益，這是非常適合我們構(gòu)建和諧社會的思路的。但是再征服為主導(dǎo)的分配情況下，政府的做法是在沒有達到引起農(nóng)民的惡性反抗而造成重大問題的情況下以盡量底的標準對農(nóng)民給予補償，誠然這是導(dǎo)致農(nóng)民利益損失的最重要原因之一（當然更深層的制度不完善因素不在本文詳細論述之列）。如果是以開發(fā)用途計價的話，不但把農(nóng)民土地的隱性價值全部給農(nóng)民顯示出來，農(nóng)民的土地還得到了增值，所以農(nóng)民是天然地傾向于自己的土地被征用的，只是由于政府強權(quán)因素的存在而導(dǎo)致農(nóng)民對城市化的恐懼。

四、結(jié)語

當然，中國的現(xiàn)代化進程是以政府為主導(dǎo)的一種自上而下的現(xiàn)代化，但是這種現(xiàn)在化的成果是建立在大部分農(nóng)民利益之上的，以犧牲大部分人利益為代價去換取今天的經(jīng)濟發(fā)展成果，這是一種缺乏公平與正義的非均衡發(fā)展模式。如果說當時我們是處于情況所迫而不得不采取的這種發(fā)展模式，但現(xiàn)在我國已經(jīng)進入了一個社會矛盾的多發(fā)期，如果不小心處理各種社會矛盾的話，甚至?xí)刮覀冎耙灾卮蟠鷥r所換取的經(jīng)濟發(fā)展成果在短期內(nèi)付諸東流，所以我們必須改變這種發(fā)展思路。

利益的分配只有剔除強權(quán)的因素，博弈各方都處在一個相對平等的主體上去進行博弈，才能使利益的分配結(jié)果充分的體現(xiàn)博弈各方評價。由于我國在土地保護方面相關(guān)制度的缺失導(dǎo)致了農(nóng)民地位的弱勢。在當前的情況下，加強對農(nóng)民利益保障方面的制度建設(shè)是極其有必要的，只有農(nóng)民的利益受到制度性的保障，農(nóng)民才可以在制度保護的框架內(nèi)，以更加民主的方式去解決拆遷補償中的各種問題，以一種更加溫和的手段去爭取自己的合法利益，這樣才不至于使我們社會因土地的拆遷補償問題而產(chǎn)生更多的社會矛盾，只有做好征地補償過程中農(nóng)民利益的保障工作，才能更有利于我國構(gòu)建和諧社會新設(shè)想。

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【作者簡介】溫為杰（1985-），男，海南萬寧人，中國礦業(yè)大學(xué)文法學(xué)院學(xué)生，研究方向：政治學(xué)、公共經(jīng)濟學(xué)；周云圣（1980-），男，黑龍江雙城人，中國礦業(yè)大學(xué)文法學(xué)院講師，研究方向：公共經(jīng)濟學(xué)；劉慧（1985-），女，內(nèi)蒙古赤峰人，中國礦業(yè)大學(xué)文法學(xué)院學(xué)生，研究方向：行政管理學(xué)；吳英龍（1984-），男，海南萬寧人，中國礦業(yè)大學(xué)文法學(xué)院學(xué)生，研究方向：政治學(xué)、行政管理學(xué)。